Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 marca 2016r. sygn. akt IV SA/Wa 2561/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia "[...]" na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2015r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Pismem z dnia 28 października 2014r. Stowarzyszenie "[...]" wystąpiło o dopuszczenie do udziału na prawach strony do postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami oraz garażem i towarzyszącą infrastrukturą.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014r. Prezydent [...] odmówił Stowarzyszeniu "[...]" udziału w postępowaniu wszczętym na wniosek [...] Sp. z o.o. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na realizacji garażu wraz z towarzyszącą infrastrukturą. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że przytoczone we wniosku argumenty są zbyt ogólnikowe i nie uzasadniają interesu społecznego przemawiającego za uczestnictwem organizacji społecznej w przedmiotowym postępowaniu.
W zażaleniu na powyższe postanowienie Stowarzyszenie wskazało, że przesłanką istnienia interesu społecznego jest skrajnie niekorzystny projekt dla klimatu i warunków aerosanitarnych przyszłych mieszkańców, poprzez zamknięty układ przedwojennej "studni", przy wysokiej na osiem kondygnacji zabudowie i zbyt małej powierzchni biologicznie czynnej. Zdaniem Stowarzyszenia ważne jest również, że wniosek o wydanie decyzji złożyła spółka miejska a decyzję wydaje Urząd Miasta [...]. W tej sytuacji Stowarzyszenie wskazuje, że jest rzecznikiem ochrony interesu publicznego, zwracając przy tym uwagę, że skala planowanej inwestycji i jej lokalizacja w centrum dzielnicy P., może negatywnie oddziaływać na środowisko.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając przyjęte stanowisko Kolegium wskazało, że nie dopatrzyło się istnienia interesu społecznego, który mógłby podlegać ochronie w niniejszym postępowaniu. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. postanowieniem z dnia [...] września 2014r. wyraził opinię, iż dla planowanego przedsięwzięcia nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Podobnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] wyraził opinię pismem z dnia 5 września 2014r. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Z kolei argumentacja Stowarzyszenia jest na tyle ogólna, że w zasadzie mogłaby posłużyć za uzasadnienie dopuszczenia do udziału w każdym postępowaniu środowiskowym.
W skardze na postanowienie organu drugiej instancji Stowarzyszenie [...] w W. podniosło, że posiada interes społeczny w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazując jednocześnie, że organ nie poddał ocenie przesłanek interesu społecznego, na jakie wskazywało Stowarzyszenie, a zamiast tego skoncentrował się na wykazaniu, że skoro dokumentacja inwestora stwierdza, iż planowany obiekt nie będzie ponadnormatywnie oddziaływał na środowisko, to przesądza to o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że z przedłożonych przez Stowarzyszenie dokumentów nie wynika, aby miało ono interes prawny w postępowaniu. Skarżący nie określił, kto potencjalnie mógłby zostać dotknięty ewentualnymi zmianami wywołanymi planowaną zabudową, ani nie wskazał, z jakich powodów może dojść do kumulacji negatywnych oddziaływań na środowisko związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji. Zatem argumentacja Skarżącego jest bardzo ogólna - nie wskazuje, w jaki sposób (poza podaniem rodzaju negatywnego oddziaływania - zanieczyszczenia powietrza i poziomu hałasu) planowana inwestycja mogłaby negatywnie wpłynąć na środowisko.
Sąd podzielił przy tym poglądy organów rozstrzygających w sprawie, że skoro w ocenie RDOŚ w W. oddziaływanie przedsięwzięcia na etapie jego funkcjonowania będzie miało charakter lokalny, ograniczony do terenu realizacji inwestycji, a w ocenie PPIS w [...] przy zachowaniu rozwiązań minimalizujących oddziaływanie inwestycji na środowisko, emisja hałasu oraz zanieczyszczeń powietrza nie powinna ponadnormatywnie oddziaływać na środowisko, a nadto inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, to ustalony i skonkretyzowany w świetle przedmiotu postępowania interes społeczny, nie przemawia za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony.
W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie [...], zaskarżając powyższy wyrok w całości zarzuciło:
- 1) naruszenie prawa procesowego, a to art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, poprzez nieprawidłowe ustalenie przez Sąd stanu faktycznego co do wykazywania przez Stowarzyszenie istnienia interesu społecznego przemawiającego za jego udziałem w postępowaniu środowiskowym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
- 2) naruszenie prawa procesowego, a to art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy — Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, poprzez błędną jego wykładnię odnośnie wykazywania przez Stowarzyszenie istnienia interesu społecznego przemawiającego za jego udziałem w postępowaniu środowiskowym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Na tej podstawie wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Oceniając zasadność zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że posiadają one usprawiedliwionej podstawy.
Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania (pkt 1) lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli uzasadnione jest to celem statutowym tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (pkt 2). Powyższe dwie przesłanki muszą być spełnione łącznie. To ostatnie pojęcie nie ma ustawowej definicji legalnej, a ponadto jest pojęciem nieostrym (niedookreślonym). Z tej przyczyny właściwy organ prowadzący postępowanie winien dokonać w oznaczonym stanie faktycznym sprawy prawidłowej wykładni art. 31 § 1 k.p.a., co do oceny celowości dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu. W przedmiotowej sprawie nie budziło wątpliwości orzekających organów, ani sądu pierwszej instancji, że Stowarzyszenie spełniało pierwszą z przesłanek dopuszczenia, zawartą w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Sporna była za to ocena ziszczenia się interesu społecznego w dopuszczeniu tego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu.
W orzecznictwie wskazuje się, że kryterium interesu społecznego stanowi wyrażenie niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. Z tego względu przesłanka ta wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Interes społeczny jest nakazem poszukiwania złotego środka między dwiema konkurującymi naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego: prawdy materialnej i szybkości (ekonomii) postępowania administracyjnego. Dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celem (przedmiotem) konkretnego postępowania można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Niewątpliwie udział organizacji może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego poprzez wprowadzenia quasi-kontradyktoryjności, czyli sporu między wnioskodawcą żądającym od organu administracyjnego decyzji - z jednej strony oraz organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego - z drugiej strony.
Stąd też dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym musi zostać poprzedzone oceną organu administracji publicznej, czy poszerzenie kręgu uczestników postępowania administracyjnego jest korzystne dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2635/14 oraz wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 1038/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że postanowienie Kolegium utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia [...] do udziału w postępowaniu na prawach strony, zapadło bez należytego rozważenia okoliczności niniejszej sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia. Istotnie, w ślad za stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu Kolegium, zgodzić się wypadnie, że Naczelny Sąd Administracyjny w wielu swoich orzeczeniach podnosił, iż składając wniosek w trybie art. 31 k.p.a. nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się np. na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie istotnie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu, w którym tego typu wartości są przedmiotem rozstrzygnięć organów administracyjnych.
Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne i prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć.
W niniejszej jednak sprawie Stowarzyszenie [...] podało okoliczności, mające jego zdaniem przemawiać za tym, że mogą wystąpić negatywne oddziaływania inwestycji na środowisko. Stowarzyszenie wskazywało dlaczego jego zdaniem może dojść do takich negatywnych oddziaływań inwestycji na środowisko - powołało się na określone okoliczności faktyczne dotyczące przedmiotowej inwestycji wskazując, że w grę wchodzi nie tylko zrealizowanie wielokondygnacyjnego budynku wraz z garażem podziemnym z dużą ilością miejsc postojowych, w miejscu stanowiącym dotychczas teren zadrzewiony, ale również wykonanie instalacji wentylacyjnej emitującej zarówno spaliny z parkowanych pojazdów, jak i o określonym natężeniu hałas, powodując jednocześnie permanentne przekroczenie unijnych standardów jakości powietrza, czego dowodem są raporty Marszałka Województwa M. W tej sytuacji stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w ogóle nie rozważyło, czy argumentacja wskazana przez Stowarzyszenie we wniosku z dnia 28 października 2014r., jak również w zażaleniu z dnia 16 stycznia 2015r., wskazuje na interes prawny przemawiający za dopuszczeniem go do udziału w przedmiotowym postępowaniu, czy też nie wskazuje.
Z treści zaskarżonego postanowienia Kolegium wynika jedynie, że zasadność stanowiska o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu uzasadnione zostało wydaniem przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. postanowienia z dnia [...] września 2014r. w którym wyraził opinię, iż dla planowanego przedsięwzięcia nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz opinią Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] o podobnej treści. Nadto wskazaniem, że argumentacja Stowarzyszenia uzasadniająca wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jest zbyt ogólnikowa.
Tymczasem w zażaleniu z dnia 16 stycznia 2015r. Stowarzyszenie przedstawiło obszerną argumentację, która w jej przekonaniu uzasadnia dopuszczenie do udziału w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej dla przedmiotowej inwestycji, ze względu na ochronę wartości istotnych i ważnych ze społecznego punktu widzenia i występowanie zagrożeń dla środowiska. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia zabrakło jakichkolwiek rozważań co do oceny argumentów skarżącego mających wskazywać na interes prawny.
W tych warunkach zasadny okazał się zarzut kasacyjny naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. gdyż Kolegium nie wyjaśniło wszystkich aspektów przedmiotowej sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik, a Sąd pierwszej instancji pomimo ewidentnych uchybień organu w tym zakresie, nie uchylił wadliwego postanowienia Kolegium.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ponownie rozpoznając sprawę powinno przede wszystkim zweryfikować zaistnienie w sprawie przesłanki interesu społecznego z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., a następnie wyjaśnić, jak rozumie pojęcie interesu społecznego oraz odnieść je do stanu faktycznego sprawy i dopiero dokonać oceny zasadności wniosku skarżącego Stowarzyszenia. Ocena organu nie może być podejmowana w oderwaniu od argumentów wskazanych w zażaleniu i podnoszonych w toku postępowania przez Stowarzyszenie.
Mając na względzie wyżej zaprezentowaną argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. - uwzględnił skargę kasacyjną uchylając zaskarżony wyrok, zaś uznając, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi wniesionej do WSA w Warszawie - uchylił w całości zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 w związku z art. 209 p.p.s.a.