Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. z siedzibą w M. (dalej jako "Stowarzyszenie") uchylił postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2016 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z [...] września 2016 r. w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] stycznia 2016 r. Wojewoda Mazowiecki udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn. "Budowa drogi ekspresowej S8 na odcinku od km 0+521,66 do km 6+450,26" oraz nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.
Decyzją z [...] lipca 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił w części decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] stycznia 2016 r. i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja z [...] lipca 2016 r. została uzupełniona postanowieniem z [...] lipca 2016 r.
Postanowieniem z [...] września 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa sprostował z urzędu oczywistą omyłkę pisarską we własnej decyzji z [...] lipca 2016 r., w ten sposób, że znajdujący się na stronie 4, w punkcie IV, w wierszach od 18 do 22 licząc od góry strony, zwrot:
[Nakładam obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej w zakresie (...)].
"2. Monitoringu przyrodniczego, którego zakres określono w punkcie IV niniejszej decyzji. Analiza porealizacyjna winna zostać sporządzona po upływie roku od dnia oddania obiektu do użytkowania i przedstawiona właściwemu organowi w terminie do 18 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania: w zakresie oddziaływania na klimat akustyczny." zastąpił zwrotem:
[Nakładam obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej w zakresie (...)]
"2. Monitoringu przyrodniczego, którego zakres określono w punkcie 4.1 decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 2 grudnia 2011 r., znak: WOOŚ-II.4200.15.2011.MW o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie północnego wylotu z Warszawy drogi ekspresowej S8 w kierunku Białegostoku na odcinku od projektowanej Wschodniej Obwodnicy Warszawy (droga S-17) do obwodnicy Radzymina według wariantu "III". Analiza porealizacyjna winna zostać sporządzona po upływie roku od dnia oddania obiektu do użytkowania i przedstawiona właściwemu organowi w terminie do 18 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania."
W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że zakres i termin obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej wynika z treści decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 2 grudnia 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach (pkt 4.1 i 5.1) oraz postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z 23 listopada 2015 r., uzgadniającego realizację przedsięwzięcia (pkt 3.13).
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiło Stowarzyszenie.
Zaskarżonym w tej sprawie postanowieniem z 21 listopada 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy swoje postanowienie z 8 września 2016 r.
Stowarzyszenie wniosło skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 113 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej jako "k.p.a."). W ocenie Sądu I instancji, sprostowany błąd nie mógł zostać uznany za oczywistą omyłkę. Stąd też doszło również do błędnego zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz niezastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 144 k.p.a. na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie.
Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, sprostowanie powodowało faktyczną zmianę sposobu wykonania obowiązków organu w zakresie zawiadamiania osób trzecich, którym przysługuje interes prawny w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Gdyby zmiana decyzji z 6 lipca 2016 r. została dokonana w formie decyzji zmieniającej, wówczas na właściwym organie ciążyłby obowiązek zastosowania art. 11f ust. 1 pkt 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031, ze zm. – dalej jako "specustawa drogowa")w związku z art. 11f ust. 3 tej ustawy. Przepisy te przewidują szczegółową procedurę obwieszczeń o wydaniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W rozpatrywanej sprawie Minister Infrastruktury i Budownictwa uznając zmianę własnej wcześniejszej decyzji za sprostowanie oczywistej omyłki przyjął, że jest zwolniony z wykonania obowiązku dotyczącego jawności publicznej decyzji administracyjnych w takim zakresie, w jakim wynika to z właściwych przepisów.
Organ nie wyjaśnił w zaskarżonym postanowieniu z 21 listopada 2016 r. przyczyn takiego rozstrzygnięcia. Zaskarżone postanowienie ograniczało listę adresatów tego aktu do trzech podmiotów. Z tego względu Sąd uznał zasadność zarzutów podniesionych w skardze w odniesieniu do art. 5a ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. – dalej jako "Prawo budowlane") w związku z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej oraz pozostałych, wskazanych wyżej przepisów tej ustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucił naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy. Skutkowało to samodzielnym dokonaniem ustaleń faktycznych, a w konsekwencji bezpodstawnym przyjęciem, że na skutek sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej doszło do istotnej zmiany treści oryginalnej decyzji.
Ponadto Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 113 k.p.a. przez stwierdzenie, że dokonując sprostowania zakresu monitoringu przyrodniczego organ dokonał istotnej zmiany treści decyzji.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł także Minister Infrastruktury i Budownictwa.
W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, błędną wykładnię art. 113 § 1 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że uchybienie sprostowane w zaskarżonych postanowieniach nie mogło być uznane za oczywistą omyłkę.
Po drugie, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., przez błędne uznanie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem tych przepisów.
Po trzecie, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 144 k.p.a., przez błędne uznanie, że Minister Infrastruktury i Budownictwa naruszył prawo nie stosując tych przepisów.
Po czwarte, art. 5a ust. ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. – dalej jako "Prawo budowlane") w związku z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej przez błędne uznanie przez Sąd I instancji zasadności zarzutów podniesionych w skardze w odniesieniu do zastosowania tych przepisów. W ocenie organu, przepisy ten nie miały zastosowania w tej sprawie.
Po piąte, błędną wykładnię art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, polegającą na uznaniu, że Minister Infrastruktury i Budownictwa przyjął, że jest zwolniony z wykonania obowiązku dotyczącego zawiadomienia stron o wydanym postanowieniu w przedmiocie sprostowania, w takim zakresie, jak wynika to z właściwych przepisów. Organ wskazał, że przepisy obowiązującego prawa, w tym specustawy drogowej, nie zawierają uregulowań dotyczących sposobu doręczenia stronom postępowania postanowienia prostującego decyzję odwoławczą wydaną w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a Minister Infrastruktury i Budownictwa zawiadomił strony o wydaniu obu zaskarżonych postanowień w drodze publicznego ogłoszenia. Ponadto, na ewentualny brak udziału w postępowaniu może powoływać się wyłącznie strona, która bez swojej winy nie brała w nim udziału, nie zaś inne podmioty, które w tym postępowaniu brały udział.
Organ zarzucił również naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 113 § 1 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że zaskarżone postanowienia są wadliwe i zostały wydane z naruszeniem art. 113 § 1 k.p.a.
Po drugie, art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 113 § 1 k.p.a., polegające na błędnym ustaleniu na podstawie akt sprawy, że sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej doprowadziło do zmiany merytorycznej orzeczenia. W ocenie organu, za dokonaną korektą przemawiał oczywisty stan faktyczny sprawy.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie.
Po pierwsze, na uwzględnienie zasługiwał podnoszony zarówno przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, jak i Ministra Infrastruktury i Budownictwa, zarzut naruszenia art. 113 § 1 k.p.a. polegający na przyjęciu, że uchybienie sprostowane w zaskarżonych postanowieniach nie mogło być uznane za oczywistą omyłkę. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, w konkretnej sprawie administracyjnej tego rodzaju uchybienie mogło zostać uznane za oczywistą omyłkę pisarską. Nie ulega wątpliwości, że osnowa decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 6 lipca 2016 r. w pierwotnym brzmieniu (sprzed sprostowania) w swoim punkcie IV odsyłała do warunków monitoringu przyrodniczego, które miały być określone w punkcie IV tej właśnie decyzji. Już zatem bez głębszej analizy można dostrzec, że jest to sformułowanie błędne, będące efektem pisarskiej omyłki. W takiej sytuacji konieczne było ustalenie, czy z treści decyzji z 6 lipca 2016 r., w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że zakres monitoringu przyrodniczego został określony w toku postępowania w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 2 grudnia 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
Jeżeli bowiem z uzasadnienia decyzji z 6 lipca 2016 r. wynika jednoznacznie, że warunki monitoringu przyrodniczego zostały określone w pkt 4 decyzji środowiskowej z 2 grudnia 2011 r., to tym samym można uznać, że pkt IV decyzji z 6 lipca 2016 r. powinien oczywiście odsyłać do pkt 4 decyzji środowiskowej. Oznacza to, że powyższa omyłka ma charakter oczywisty i niebudzący wątpliwości, co pozwalałoby na zastosowanie art. 113 § 1 k.p.a. Tego rodzaju analizy jednak zabrakło, co było skutkiem braku w aktach sprawy oryginału bądź odpisu decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 6 lipca 2016 r. Sąd I instancji dokonał zatem oceny zastosowania przez organy art. 113 § 1 k.p.a., pomimo, że nie dysponował decyzją, która podlegała sprostowaniu i nie mógł dokonać analizy jej treści. Stąd też nie mógł skutecznie zarzucić błędnego zastosowania przez organy zarówno art. 113 § 1 k.p.a., jak również art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. Podnoszone przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa zarzuty naruszenia tych przepisów były zatem uzasadnione.
W konsekwencji na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 113 § 1 k.p.a. Sąd I instancji przedwcześnie przyjął na podstawie niekompletnych akt sprawy, że omyłka w decyzji z 6 lipca 2016 r. nie mogła podlegać sprostowaniu, a więc błędnie zarzucił organom naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Orzekanie na podstawie niepełnych akt sprawy oznacza, że na uwzględnienie zasługiwał także zarzut podnoszony przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczący naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz podnoszony przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a.
Po drugie, na uwzględnienie zasługiwały podnoszone przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa zarzuty naruszenia art. 5a ust. 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 11f ust. 3 specustawy drogowej. Przede wszystkim art. 5a ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku budowy obiektu liniowego, którego przebieg został ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także wykonywania innych robót budowlanych dotyczących obiektu liniowego, gdy liczba stron w postępowaniu przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 k.p.a. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, jest to zatem przepis prawa procesowego, regulujący sposób postępowania, a nie przepis prawa materialnego.
Ponadto przepis ten nie znajdował zastosowania w tej sprawie, ponieważ sposób doręczenia decyzji wydanych w trybie specustawy drogowej został uregulowany w art. 11f ust. 3, czyli w przypadku realizacji inwestycji w trybie przepisów specustawy, przepisy ustawy Prawo budowlane stosuje się tylko w zakresie nieuregulowanym specustawą (art. 11i ust. 1). Charakter przepisów prawa procesowego mają również art. 11f ust. 3 i art. 11i ust. 1 specustawy drogowej. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że sprostowanie decyzji z 6 lipca 2016 r. oznaczało ominięcie przez organ wymogów z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Z akt tych wynika bowiem, że o wydaniu obu postanowień organy powiadomiły strony w formie obwieszczenia na podstawie art. 11f ust. 3 specustawy drogowej.
Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Dotyczy to w szczególności konieczności analizy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 6 lipca 2016 r. pod kątem odniesienia się w jej treści do monitoringu przyrodniczego i jego zakresu ustalonego w decyzji środowiskowej z 2 grudnia 2011 r. W takiej bowiem sytuacji dopuszczalne jest uznanie, że omyłka w pkt IV decyzji z 6 lipca 2016 r. miała charakter omyłki oczywistej, a oczywistość ta wynika z prostego porównania osnowy decyzji z jej uzasadnieniem.
Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 ustawy p.p.s.a. uznając, że w sprawie tej zachodzi szczególny przypadek, o którym stanowi ten przepis.