Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1517/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 607/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2017 r. nr SKO [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie prawnym i faktycznym.

Wójt Gminy Sierakowice decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącego budynku i budowie sali bankietowej wraz z urządzeniami budowlanymi na działkach oznaczonych ewidencyjnie nr [...] i [...], obręb [...] L., gmina [...].

A. O. wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2017 r. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wójta Gminy Sierakowice. Zdaniem strony decyzja ta została wydana w sytuacji, gdy we wniosku inwestora nie wskazano liczby osób, dla których ma być świadczona usługa oraz liczby miejsc parkingowych, sposób wyszynku. Podana we wniosku charakterystyka inwestycji "sala bankietowa" o powierzchni zabudowy 700 m2 oraz oświadczenie o braku negatywnego oddziaływania jest niewystarczające do przeprowadzenia rzetelnej analizy. W części graficznej nie podano sposobu zagospodarowania terenu, usytuowania parkingu, ilości niezbędnych wjazdów z drogi gminnej. Zdaniem wnioskodawczyni wniosek powinien określać: wielkość sali bankietowej przez podanie liczby miejsc konsumpcyjnych, co związane jest z oddziaływaniem na sąsiedztwo, wielkość zaplecza kuchennego zależnego od sposobu przygotowania posiłków oraz maksymalną liczbę pomieszczeń oraz rodzaj imprez, jako elementów umożliwiających przeprowadzenie rzetelnej analizy pod względem hałasu.

Ponadto w ocenie strony teren inwestycji nie spełnia warunku dostępu do drogi publicznej, bowiem przylegająca do niej droga gminna nie musi być drogą publiczną. Strona zakwestionowała również brak określenia we wniosku o wydanie decyzji parametrów technicznych, na podstawie których należy ustalić zapotrzebowanie na wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzenie ścieków i gospodarowania odpadami, a także określić wymaganą ilość miejsc parkingowych. Według strony organ wydając kwestionowaną decyzję wadliwie uznał brak potrzeby uzyskania dla terenu inwestycji zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Ponadto organ ten, stwierdzając zgodność decyzji z przepisami odrębnymi, nie podał jakie przepisy analizował i w oparciu o które stwierdził ową zgodność, a w szczególności nie poddał analizie przepisów w zakresie przesłaniania, nasłonecznienia, ochrony pożarowej w tym odległości między budynkami, dopuszczalnego poziomu hałasu na granicy posesji. Nie uzasadniono też, na jakiej podstawie ustalono krąg osób uznanych za stronę w postępowaniu w sytuacji, gdy brak było możliwości określenia granic obszaru oddziaływania.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., wydaną z powołaniem się na art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – określaną dalej jako k.p.a.) oraz art. 59, art. 60, art. 61 ust. 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm. – określanej dalej jako u.p.z.p.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Wójta Gminy Sierakowice z dnia [...] kwietnia 2013 r.

Przywołując przepisy stanowiące materialnoprawną podstawę zakwestionowanej przez stronę decyzji, tj. art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 u.p.z.p. organ stwierdził, że zasadniczym warunkiem podjęcia decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest spełnienie zasady określonej mianem "dobrego sąsiedztwa". W tym celu organ przeprowadza analizę urbanistyczną służącą ustaleniu czy w granicach obszaru analizowanego znajduje się zabudowa, której funkcja oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu mogą stanowić punkt odniesienia dla ustalenia parametrów nowej zabudowy. Wyniki rozważanej analizy powinny składać się z dwóch powiązanych ze sobą części: tekstowej oraz graficznej i stanowić załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem organu dopiero brak spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa", określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nie może być natomiast wadliwie przeprowadzona analiza urbanistyczna, która jest jedynie środkiem dowodowym służącym ustaleniu dobrego sąsiedztwa. Analiza błędnie przeprowadzona może mieć istotny wpływ na wynik decyzji o warunkach zabudowy i skutkować jej uchyleniem w toku zwykłego postępowania administracyjnego, lecz nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że na podstawie dołączonej do akt sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ I instancji w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji wskazał, że dokonano analizy obszaru istniejącej zabudowy wokół terenu przeznaczonego pod realizację inwestycji, a obszar ten został wyznaczony na kopii mapy zasadniczej, wobec czego uznano tak wyznaczony obszar za wystarczający dla ustalenia poszczególnych parametrów i wskaźników planowanej inwestycji. Ponadto ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem było możliwe z uwagi na występowanie w granicach obszaru analizowanego m.in. zabudowy usługowej, tj. zabudowy o funkcji tożsamej z zabudową planowaną. Z części graficznej akt sprawy wynika, że front działki objętej wnioskiem to odcinek przylegający do drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr [...] oznaczony literami C-D-E.

Zdaniem Kolegium brak precyzyjnego uzasadnienia wyznaczonych w części graficznej analizy granic obszaru analizowanego narusza przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – określanego dalej jako r.s.u.w.), jednakże naruszenie to nie ma charakteru rażącego naruszenia, albowiem poza sporem pozostaje fakt, iż w niniejszym przypadku obszar analizowany obejmuje m.in. zabudowę zagrodową i zabudowę usługową, a zabudowa znajdująca się w analizowanym terenie pozwoliła na ustalenie parametrów dla planowanej inwestycji.

W ocenie Kolegium z kwestionowanej decyzji wynika, że teren planowanej inwestycji zlokalizowany jest bezpośrednio przy drodze gminnej stanowiącej działkę nr [...], co oznacza że teren ten ma dostęp do drogi publicznej, natomiast brak dokumentu o nadaniu drodze statusu drogi publicznej nie może przesądzać o rażącym naruszeniu przepisów u.p.z.p.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., Kolegium stwierdziło, że nie można się zgodzić, iż nieokreślenie takich elementów jak wielkość sali bankietowej, liczba miejsc konsumpcyjnych, sposób przygotowania potraw i maksymalna liczba miejsc hotelowych przesądzało o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy w trybie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W oparciu o ustalenia analizy, z których wynika, że teren inwestycji jest częściowo uzbrojony w wymagane przyłącza, skutkiem czego nowy obiekt będzie wykorzystywał istniejące przyłącze wodociągowe i elektroenergetyczne, a planowana inwestycja nie będzie wymagała dodatkowego uzbrojenia terenu poza realizacją szczelnego zbiornika na nieczystości płynne, przy czym energia cieplna pochodzić będzie z indywidualnego źródła. Organ wydający decyzję w pkt 4 a-g określił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w zakresie obsługi odnośnie infrastruktury technicznej planowanej inwestycji i jej komunikacji.

W kwestionowanej decyzji w oparciu o stanowisko organu uzgadniającego w zakresie ochrony gruntów rolnych, jak i wyniki przeprowadzonej analizy przyjęto, że przedmiotowe działki stanowią tereny rolne oznaczone jako RVI, RVI i Br-RVI, co stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oznacza, że teren planowanej inwestycji nie wymagał zgody na zmianę przeznaczenia, tym samym nie zachodzi rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Kolegium zwróciło również uwagę, iż w decyzji Wójta Gminy Sierakowice z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie stwierdzono nadto sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi, wskazując na konieczność respektowania obowiązujących na tym terenie przepisów uchwały Sejmiki Województwa Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego, zatem nie zachodzi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Zdaniem organu odwoławczego decyzja, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, rozstrzyga o wykazaniu przesłanek określonych przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. w sposób stanowiący podstawę do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Pomimo stwierdzonych naruszeń w prowadzonym w sprawie postępowaniu dowodowym, Kolegium nie stwierdziło, by naruszenie przepisów dotyczących sposobu przeprowadzenia postępowania dowodowego miało charakter rażący. Sam fakt błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego czy też błędnych ocen przeprowadzonej analizy przyjętych w decyzji nie uzasadnia stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Kolegium stwierdziło, że kwestionowana decyzja Wójta Gminy Sierakowice została wydana przez organ właściwy, nie została wydana bez podstawy prawnej ani też z rażącym naruszeniem prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osób będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, była wykonalna w dniu jej wydania i jest nadal wykonalna, wykonanie decyzji nie wywołuje czynu zagrożonego karą oraz decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność na mocy wyraźnie wskazanego przepisu prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję A. O. wniosła o jej uchylenie, jak również wyeliminowanie z obiegu prawnego ostatecznej decyzji Wójta Gminy Sierakowice z dnia [...] kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu skargi powtórzono zarzuty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Sierakowice z dnia [...] kwietnia 2016 r. Skarżąca podniosła, że w świetle oczywistych wad powyższej decyzji nie zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, że nie zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 – określanej dalej jako p.p.s.a.) - opisanym na wstępie wyrokiem, w jego uzasadnieniu wskazał, iż z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta wynikało, że spośród wskazanych przez skarżącą podstaw stwierdzenia nieważności zawartych w art. 156 § 1 pkt 2, 5, 6 i 7 k.p.a. podstawy opisane w punktach 5, 6 i 7 tego przepisu w sposób oczywisty nie zachodziły. Kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nadaje się bowiem do wykonania w tym znaczeniu, że wiąże ona organ wydający pozwolenie na budowę. Decyzja ta zawiera przy tym wszystkie konieczne elementy decyzji wydawanych w tym przedmiocie, które określa art. 54 w związku z art. 64 u.p.z.p. Zarzut wydania decyzji, której wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.), również nie został w żaden sposób uzasadniony zarówno w skardze, jak i we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Sierakowice z dnia [...] kwietnia 2016 r. Okoliczności takich Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie stwierdziło, a Sąd ocenę tą podzielił.

Natomiast przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. zachodzi jedynie wtedy, gdy skutek wady decyzji jest ustanowiony wprost w przepisie odrębnym w postaci klauzuli nieważności. Zdaniem Sądu I instancji w stosunku do kwestionowanej decyzji ustalającej warunki zabudowy takich przepisów brak.

W związku z zarzucanym we wniosku o stwierdzenie nieważności naruszeniem przepisów art. 61 u.p.z.p. oraz r.s.u.w. Sąd I instancji uznał, że prawidłowo Kolegium przyjęło, iż rozstrzygnięciu podlega kwestia wystąpienia w decyzji Wójta Gminy Sierakiwice z dnia [...] kwietnia 2016 r. wady rażącego naruszenia prawa, określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie WSA nie można przyjąć, że powyższą decyzja została wydana rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy jest możliwe m.in. gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zdaniem Sądu I instancji w zgodzie z powołanym przepisem oraz uregulowaniami r.s.u.w. została sporządzona analiza urbanistyczna. Wynika z niej, że sala bankietowa mająca powstać w miejsce istniejącego budynku (po jego rozbiórce) na działkach nr [...] i [...], obręb L., gmina [...], jest kontynuacją dotychczasowej funkcji występujących na obszarze analizowanym, na którym znajduje się zabudowa jednorodzinna, zagrodowa i usługowa. Organ zbadał zatem zachowanie istniejących funkcji zabudowy na badanym terenie i stwierdził, że przesłanka "dobrego sąsiedztwa" sformułowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. została spełniona. Ustalony wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (do 23 %) wynika ze sporządzonej analizy, w której wyjaśniono, że jest to wartość odpowiednia, uwzględniająca powierzchnię terenu inwestycji oraz charakterystykę planowanego przedsięwzięcia. W decyzji zatem przyjęto, że inwestycja wielkością i charakterem odpowiada sąsiadującej zabudowie. Wydana przez organ decyzja o ustaleniu warunków zabudowy pozostaje zatem w zgodzie z wynikami analizy.

Zarzuty dotyczące niewyjaśnienia przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu charakteru i intensywności planowanej w projektowanym budynku działalności nie mogły być – zdaniem Sądu I instancji - podstawą stwierdzenia nieważności decyzji.

Po pierwsze, zarzuty w tym zakresie dotyczą w istocie prawidłowości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i podlegają zwalczaniu w postępowaniu zwykłym w drodze odwołania. Znamiennym jest w tym zakresie, że skarżąca była stroną postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy Sierakowice z dnia [...] kwietnia 2016 r., jednak nie skorzystała z prawa zaskarżenia tej decyzji i jak sama podkreśliła w uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji: "W związku z faktem, iż stała się ona prawomocna niniejszym w pierwszej kolejności należało podjąć czynności w zakresie stwierdzenia nieważności wydanego aktu prawnego". Wbrew twierdzeniu skarżącej – w świetle przyjętego w obowiązującym porządku prawnym modelu postępowania administracyjnego, nie ma możliwości zwalczania w trybie nadzwyczajnym uchybień decyzji administracyjnej, które podlegają rozpatrzeniu w trybie zwykłym. Przepisy dotyczące trybu stwierdzenia nieważności są bowiem wyjątkiem od przepisów ustanawiających zasadę trwałości decyzji administracyjnych, których podważenie następuje co do zasady w drodze odwołania.

Po drugie Sąd I instancji stwierdził, że podnoszona kwestia uciążliwości w postaci hałasu nie może zostać uznana za podstawę przyjęcia wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W decyzji Wójta Gminy Sierakowice w zakresie ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich wskazano, że inwestycja nie może powodować ograniczenia sposobu zagospodarowania działek sąsiednich i wpływać na wykonanie na nich prawa własności. Nadto ustalono, że zamierzenie inwestycyjne należy zaprojektować i zrealizować stosownie do potrzeb ochrony środowiska zgodnie z przepisami szczególnymi, z jednoczesnym stwierdzeniem, że teren inwestycji znajduje się w Otulinie [...] Parku Krajobrazowego oraz, że przedsięwzięcie nie jest zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzja o warunkach zabudowy normuje zatem zakaz zwiększenia uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Rzeczywiste wystąpienie zwiększenia uciążliwości nie może stanowić podstawy do podważania prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy, ani tym bardziej o wydaniu jej z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kwestie zwiększenia uciążliwości, jak chociażby w postaci przekroczenia norm hałasu, mogą podlegać kontroli przez organy nadzoru budowlanego w odrębnym postępowaniu, a także być podstawą do wystąpienia do sądu powszechnego z roszczeniem o zaniechanie czy ograniczenie immisji z gruntu sąsiedniego. Stąd też problematyka hałasu potencjalnie powodowanego przez planowany obiekt sali bankietowej wykracza poza zakres postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym.

W konsekwencji – zdaniem Sądu I instancji - nie można zgodzić się z zarzutem, aby decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa unormowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do podnoszącego przez skarżącą naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Sąd wskazał, działki objęte decyzją o warunkach zabudowy posiadają dostęp do drogi gminnej oznaczonej jako działka nr, z której bezpośredni dostęp będzie realizowany przez zjazd, co jednoznacznie wynika z treści kwestionowanej decyzji. Sąd I instancji stwierdził, że również ustalenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej należało uznać za prawidłowe, albowiem decyzja przewiduje wykorzystanie istniejących przyłączy: wodociągowego i elektro-energetycznego, odprowadzanie nieczystości ciekłych poprzez projektowane przyłącze do szczelnego zbiornika na nieczystości płynne, zaś ogrzewanie we własnym zakresie inwestora.

Podobnie zarzut skarżącej naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. nie mógł prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z dnia [...] kwietnia 2016 r., albowiem wbrew twierdzeniu skarżącej teren objęty planowaną inwestycją stanowią grunty rolne oznaczone jako RVI i Br-RVI (działka nr [...]) oraz RVI (działka nr [...]). Grunty rolne tak zaklasyfikowane, w świetle art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1161), na co słusznie zdaniem Sądu wskazało Kolegium, nie wymagają zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Potwierdza to znajdująca się w aktach administracyjnych informacja z rejestru gruntów. Dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy warunkiem koniecznym jest, aby teren objęty planowaną inwestycją nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, warunek taki zaś przy wydawaniu kwestionowanej decyzji został spełniony. Również z treści analizy urbanistycznej, stanowiącej załącznik do decyzji Wójta wynika jednoznacznie, że nie stwierdzono sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi.

Sąd podkreślił ponadto, że w postępowaniu administracyjnym, w którym wydana została zaskarżona decyzja Kolegium nie podlegała bezpośredniemu rozpatrzeniu kwestia prawidłowości decyzji Wójta o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2016 r. wydanej w trybie zwyczajnym. Powyższemu rozstrzygnięciu przysługuje domniemanie prawidłowości wynikające z faktu, że decyzja ta ma charakter ostateczny. Stwierdzenie nieważności decyzji jest natomiast wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i postępowanie, w jakim badaniu podlegają enumeratywnie wyliczone przesłanki prowadzące do tego skutku, nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do badania sprawy od strony faktycznej, a do tego w zasadzie zmierzają wnioski i zarzuty formułowane przez skarżącą. W przedmiotowej sprawie – w ocenie Sądu I instancji - organ odwoławczy trafnie uznał, że mimo stwierdzonego naruszenia prawa, polegającego na nieprecyzyjnym - w świetle § 3 r.s.u.w. - uzasadnieniu sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego uwidocznionego w załączniku graficznym do decyzji Wójta, naruszenie to nie posiada cechy naruszenia rażącego.

Mimo wyznaczenia częściowo wykraczających poza odległość stanowiącą trzykrotność szerokości frontu działki, granic obszaru analizowanego, czego autor analizy urbanistycznej nie wyjaśnił, z wyników analizy bezspornie wynikało, że planowana inwestycja jest kontynuacją funkcji zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym. Natomiast ustalone w decyzji, w oparciu o wyniki analizy urbanistycznej parametry planowanej inwestycji nie odbiegają w sposób rażący od parametrów istniejącej w sąsiedztwie zabudowy.

Podsumowując WSA w Gdańśku stwierdził, że w zaskarżonej decyzji organ zasadnie nie stwierdził w toku postępowania zakończonego wydaniem przez Wójta Gminy Sierakowice dnia [...] kwietnia 2016 r. uchybień odpowiadających pojęciu rażącego naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A. O., zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów wymagają one przytoczenia w sposób dosłowny. Jedynie akty prawne zostały przywołane przy wykorzystaniu skrótów, wskazanych wcześniej w uzasadnieniu wyroku. I tak powołując się na podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła:

1. - w pkt II. 1 skargi kasacyjnej "naruszenie § 3 pkt. 1 oraz pkt 2, w zw. z § 9 pkt 1, 2 oraz 3 r.s.u.w., w zw. z art. 54 pkt. 3, w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w zw. z art. 145 ust. 1 pkt. 1 a, w zw. z art. 134 ust. 1 p.p.s.a., w zw. z art. 156 ust. 1 pkt. 2 k.p.a. wyrażające się w: a) Braku dokonania przez Sąd I instancji na etapie badania prawidłowości materialnoprawnej Decyzji ostatecznej SKO nr SKO [...] kumulatywnej subsumpcji wyszczególnionych w petitum powyższego zarzutu regulacji in ius, który to brak łącznego zastosowania wskazanych regulacji materialnoprawnych skutkował:
2. • Uznaniem przez Sąd I instancji prawidłowości materialnoprawnej stanowiska inkorporowanego w Decyzji ostatecznej SKO nr SKO [...], stanowiącego iż ujawnione i potwierdzone explicite przez SKO w wyszczególnionej Decyzji ostatecznej uchybienie obejmujące: (-Brak precyzyjnego uzasadnienia wyznaczonych w części graficznej stanowiącej integralną cześć Decyzji Wójta Gminy Darłowo z dnia [...] kwietnia 2016 r., analizy granic obszaru analizowanego, przy ustalaniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącego budynku oraz na budowie sali bankietowej) (które jak in extenso wskazane zostało w Decyzji ostatecznej SKO oraz potwierdzone w wyroku Sądu I instancji narusza wspomniany uprzednio § 3 r.s.u.w.) nie stanowi kwalifikowanej wadliwości prawnej decyzji ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji, mieszczącej sie w zakresie hipotezy regulacji art. 156 ust. 1 pkt. 2 k.p.a., która to sformułowana przez Sąd I instancji ocena skutkowała:
3. • Uznaniem, iż nie zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności Decyzji Wójta Gminy Sierakowice z [...] kwietnia 2013 r., a finalnie skutkowała:
4. • Uznaniem materialnoprawnej prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w Decyzji SKO nr [...] i oddalenia skargi Skarżącej w sytuacji gdy: a) W świetle kompleksowej analizy wyszczególnionych powyżej regulacji materialnoprawnych, których kumulatywna subsumpcia i wykładnia nie została zastosowana przez Sąd I instancji:
5. • Sytuacja obejmująca:
6. - Brak transparentności załącznika graficznego do decyzji ustalającej sposób zagospodarowania terenu oraz warunki zabudowy dla inwestycji, w szczególności:
7. - Brak precyzyjnego ustalenia uzasadnienia wyznaczonych w części graficznej do decyzji ustalającej sposób zagospodarowania terenu oraz warunki zabudowy dla inwestycji, granic obszaru analizowanego, stanowi istotną wadliwość decyzji ustalającej sposób zagospodarowania terenu oraz warunki zabudowy dla inwestycji przede wszystkim:
8. - Powoduje rażącą niezgodność wskazanej decyzji z wymogiem określenia w tego rodzaju decyzji w sposób transparenty i nie budzący wątpliwości linii rozgraniczających teren inwestycji (tj. wymogiem określonym na kanwie art. 54 pkt. 3 u.p.z.p.), a finalnie:
9. - Narusza wymóg ustalenia warunków i wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (a wiec zasadniczego kryterium kształtującego zgodnie z regulacją art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w zw. z § 9 oraz § 3 r.s.u.w.) w oparciu o transparentną cześć graficzną, tj.: zasadnicze wymogi warunkujące możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, a także kreujące prawidłowość i holistyczność wskazanej decyzji, których brak kreuje podstawę do wyeliminowania decyzji o warunkach zabudowy z obiegu prawnego jako dotkniętej kwalifikowana wadliwością.

Sąd I instancji w bezpośrednim następstwie braku kumulatywnego zastosowania wskazanych w poprzedzającym akapicie regulacji, tj.:§ 3 pkt. 1 oraz pkt. 2, w zw. z § 9 pkt. 1, 2 oraz 3 r.s.u.w., w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p., w zw. z zw. z art. 54 pkt. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., uznał prawidłowość materialno prawną decyzji SKO z [...] lipca 2017 r. przede wszystkim zasadność stanowiska merytorycznego zaprezentowanego przez SKO we wspomnianej Decyzji, iż

1. - Brak transparentności załącznika graficznego do Decyzji
2. – Brak precyzyjnego ustalenia uzasadnienia wyznaczonych w części graficznej do decyzji ustalającej sposób zagospodarowania terenu oraz warunki zabudowy dla inwestycji, granic obszaru analizowanego, nie stanowi istotnego naruszenia wymogów warunkujących kompletność i prawidłowość wspomnianej Decyzji (wynikających z art. 54 pkt. 3, w zw. z art. 61 ust. 1 oraz ust. 6 u.p.z.p.,w zw. 8 i 9 oraz § 3 r.s.u.w.), nie kreując podstawy do stwierdzenia nieważności rzeczonej Decyzji (w związku z uznaniem, iż o prawidłowości Decyzji decyduje fakt występowania na analizowanym, a nie ujętym w sposób transparenty obszarze podobnej zabudowy oraz zgodność parametrów budowy z parametrami istniejącymi w sąsiedztwie zabudowy), podczas gdy:
3. – W związku z okolicznością, iż w świetle kumulatywnej analizy wskazanych, a nie zastosowanych przez Sąd I instancji regulacji materialnoprawnych brak transparentności załącznika graficznego do Decyzji Wójta Gminy Darłowo powoduje stan w którym wskazana Decyzja nie spełnia zasadniczych wymogów warunkujących jej kompletność, a więc stan kreujący podstawę do stwierdzenia nieważności wskazanej Decyzji jako dotkniętej kwalifikowana wada prawną

W konsekwencji Sąd I instancji uznał prawidłowość materialnoprawną Decyzji SKO nr [...], oddalając skargę Skarżącej, w sytuacji gdy:

1. • Wskazana Decyzja SKO jako błędnie uznająca brak kwalifikowanej wadliwości Decyzji Wójta Gminy Sierakowice z dnia [...] kwietnia 2016 r. (przede wszystkim pomijająca niezgodność wskazanej Decyzji z wymogami gwarantującymi kompletność i prawidłowość wskazanej Decyzji w świetle odpowiednich, a nie objętych subsumpcją regulacji) winna zostać uchylona przez Sąd I instancji w oparciu o regulację art. 145 ust. 1 pkt 1a p.p.s.a."
2. - w pkt II.2 skargi kasacyjnej "naruszenie art. 52 ust. 2 pkt. 2a oraz 2 b oraz 2c w zw. z art. 54 pkt. 1 oraz pkt 2c, w zw. z art. 64 u.p.z.p., w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1a u.p.z.p., w zw. z art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. polegające na: a) Braku zastosowania przedmiotowych regulacji in ius na etapie oceny prawidłowości materialnoprawnej Decyzji ostatecznej SKO z [...] lipca 2017 r., skutkującej:
3. • Uznaniem przez Sąd I instancji prawidłowości stanowiska zawartego w przedmiotowej Decyzji ostatecznej, a stanowiącego, iż:
4. • Wydanie Decyzji Wójta Gminy Sierakowice z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sytuacji:
5. - Braku wskazania przez inwestora we wniosku ilości miejsc parkingowych związanych z realizacją inwestycji w postaci Sali bankietowej, a także sposobu usytuowania i powierzchni przeznaczonej pod wskazane miejsca parkingowe
6. - Braku dokładnego określenia ilości pomieszczeń i budynków, ściśle związanych z realizacją inwestycji w postaci sali bankietowej, ich usytuowania oraz powierzchni
7. - Ograniczenia się przez inwestora do podania we wniosku jedynie ogólnej charakterystyki inwestycji jako "Sali bankietowej o powierzchni 700mkw"
8. - Braku wskazania we wniosku zapotrzebowania na wodę i energię związaną z realizacją inwestycji w postaci sali bankietowej miało charakter propter legem i nie kreowało wadliwości wskazanej Decyzji, uzasadniającej stwierdzenie jej nieważności w związku z wystąpieniem przesłanki określonej na kanwie art. 156 ust. 1 pkt. 2 k.p.a.
9. • Wydanie Decyzji przez Wójta Gminy Sierakowice nie zawierającej szczegółowego określenia charakteru planowanej inwestycji, w tym intensywności prowadzonej w przedmiotowej inwestycji działalności w kontekście ilości pomieszczeń przeznaczonych do powyższego oraz budynków stanowiących integralny element infrastruktury związanej z inwestycją w postaci Sali bankietowej ma charakter prawidłowy nie kreujący wadliwości wskazanej Decyzji, uzasadniającej stwierdzenie jej nieważności w związku z wystąpieniem przesłanki określonej na kanwie art. 156 ust. 1 pkt. 2 k.p.a., która to ocena skutkowała uznaniem prawidłowości Decyzji ostatecznej SKO i oddaleniem skargi Skarżącej, podczas gdy:
10. • W świetle wskazanych w petitum zarzutu regulacji in ius:
11. - Sytuacja obejmująca wydanie Decyzji o sposobie zagospodarowania i warunkach zabudowy w sytuacji braku przedstawienia przez inwestora kompletnego wniosku, nie zawierającego w szczególności elementów wskazanych na kanwie art. 52 ust.2 pkt. 2a, b oraz c u.p.z.p. czyni wskazaną Decyzję wadliwą
12. - Sytuacja obejmująca brak wskazania w Decyzji dokładnej liczby pomieszczeń i budynków stanowiących integralna cześć inwestycji objętej Decyzją stanowi kwalifikowana wadliwość Decyzji, naruszając wymogi Decyzji ustawowe Decyzji określone w art. 54 pkt.1 oraz pkt. 2c w zw. z art. 64 u.p.z.p.

Sąd I instancji uznał zatem prawidłowość stanowiska zawartego w Decyzji ostatecznej SKO z [...] lipca 2018 r. nie uznającej rażącej wadliwości Decyzji Wójta Gminy Sierakowice z [...] kwietnia 2016 r., w szczególności:

1. - Stanowiska uznającego, iż wskazana Decyzja nie zawiera jakichkolwiek kwalifikowanych wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności w sytuacji gdy: * W świetle wskazanych regulacji in ius stanowisko SKO miało charakter nieprawidłowy, uzasadniający zastosowanie względem wskazanej Decyzji regulacji z art. 145 ust. 1 pkt. 1c p.p.s.a."

W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła "naruszenie art. 145 ust. 1 pkt 1 c p.p.s.a., w zw. z art. 156 ust.1 pkt. 2 k.p.a. polegającym na: a) Uznaniu przez Sąd i instancji prawidłowości stanowiska zawartego w ostatecznej Decyzji SKO z [...] lipca 2017 r., iż legitymacja do żądania stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej sposób zagospodarowania terenu i określającej warunki zabudowy dla inwestycji ze względu na kwalifikowane naruszenie regulacji art. 54 ust. 1 § 3 pkt. 1 oraz pkt 2 w zw. z § 9 pkt. 1, 2 oraz 3 r.s.u.w, w zw. z art. 61 ust.6 u.p.z.p., w zw. z zw. z art. 54 pkt. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., uzależniona jest od uprzedniego zgłoszenia stosownych zarzutów w postępowaniu zwyczajnym w materii określenia warunków zabudowy, która to sformułowana ocena Sądu i instancji skutkowała uznaniem zasadności stanowiska zawartego w ostatecznej Decyzji SKO w materii odmowy stwierdzenia nieważności Decyzji Wójta Gminy Sierakowice z [...] kwietnia 2013 r., w sytuacji gdy: a) Analiza stosownych regulacji normujących podstawy i przesłanki do żądania stwierdzenia nieważności decyzji prowadzi do konkluzji, iż:

1. • Brak jest stosownych regulacji. które uzależniałyby legitymację do żądania stwierdzenia nieważności decyzji od uprzedniego przebiegu postępowania zwykłego, przede wszystkim:
2. - Od skorzystania przez stronę wskazanego postępowania z zakwestionowania w trybie zwykłym danej decyzji, a finalnie:
3. • Regulacji, która uzależniałaby skorzystanie z powyższej instytucji od uprzedniej aktywności w toku postępowania zwykłego.

Sąd I instancji zatem uznał prawidłowość stanowiska SKO co do wystąpienia negatywnych podstaw do stwierdzenia nieważności Decyzji Wójta Gminy Sierakowice ze względu na brak uprzedniego zaskarżenia wspomnianej Decyzji Wójta, w sytuacji gdy:

1. - Wskazana ocena pozostawała w sprzeczności z regulacjami normującymi postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, która powyższego ograniczenia nie zawiera".

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżone wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wedle norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualny tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Na wstępie należy wskazać, że sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie powinno być zwięzłe, rzeczowe, jasne i emocjonalnie neutralne. Niewątpliwie takich standardów rozpoznawana skarga kasacyjna nie dochowuje. W orzecznictwie wskazuje się, iż środek odwoławczy cechujący się powielaniem w istocie tych samych zarzutów i tych samych przepisów powoduje, iż jest mało czytelny i utrudnia sądowi zbadanie zasadności postawionych zarzutów. Ponadto liczne, podnoszone ponad potrzebę zarzuty oraz rozwlekłe rozważania i argumenty, powtarzane i akcentowane w różnych miejscach, z reguły odbierają skardze kasacyjnej siłę przekonywania i osłabiają jej procesową skuteczność (por. postanowienie SN z 18 grudnia 2013 r., III CSK 311/13, publ. OSNC 2014, nr 7-8, poz. 83).

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt II.1 skargi kasacyjnej należy wskazać, iż jego istota sprowadza się do dwóch kwestii, a mianowicie braku precyzyjnego uzasadnienia wyznaczonych w części graficznej analizy urbanistycznej granic obszaru analizowanego, co stanowi naruszenie § 3 ust. 1 i 2 r.s.u.w. (błędnie określanego jako § 3 pkt 1 i 2) oraz braku określenia linii rozgraniczających teren inwestycji, co stanowi naruszenie art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust.1 u.p.z.p, a w efekcie narusza wymóg ustalenia warunków i wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc zasadniczego kryterium kształtującego możliwość wydania decyzji zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust.1 - 2 oraz § 9 ust. 1-3 r.s.u.w. (błędnie określanych jako § 3 pkt 1- 2 oraz § 9 pkt 1-3) i art. 61 ust. 6 u.p.z.p., a w konsekwencji prowadzi do bezpodstawnego uznania, iż decyzja Wójta Gminy Sierakowice z dnia [...] kwietnia 2016 r. (błędnie oznaczanej również jako decyzja Wójta Gminy Darłowa z dnia [...] kwietnia 2013 r.) nie była dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym samym Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 134 § 1 p.p.s.a. (błędnie określanych jako art. 145 ust. 1 pkt 1 a i art. 134 ust.1).

W pierwszej jednak kolejności należy wskazać, że podstawę prawną wydanego w sprawie wyroku stanowił art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Przepisu tego zaś w skardze kasacyjnej w ogóle nie powołano. Niewątpliwie w realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji nie stosował ani przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., ani też przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jak wielokrotnie wskazywano już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 - lit. c składa się z hipotezy w postaci: "Jeżeli sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania..." oraz dyspozycji w postaci: "... uchyla decyzję lub postanowienie".

Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez sąd I instancji naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy sąd ten stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Jeśli z uzasadnienia wyroku wynika, że sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to nie można zarzucić oddalającemu skargę sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., I FSK 1888/07, LEX nr 515949, wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., II FSK 1515/11, LEX nr 1340075, wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I GSK 1752/11, LEX nr 1336198, wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., II FSK 2662/10; LEX nr 1244277, wyrok NSA z dnia 7 listopada 2014 r., I FSK 1555/13, LEX nr 1590692, wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., I FSK 323/13, LEX nr 1494594).

Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Motyw taki należało zatem powiązać z tym przepisem, który Sąd I instancji w niniejszej sprawie zastosował, tj. art. 151 p.p.s.a., zarzucając właśnie jego naruszenie przez nieuprawnione zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem naruszenia prawa materialnego lub prawa procesowego. W pierwszej kolejności należało bowiem zwalczać to, jak Sąd orzekł (oddalił skargę), a nie to czego ewentualnie nie uczynił (nie uchylił zaskarżonej decyzji), mimo, że powinien był to uczynić w opinii strony skarżącej kasacyjnie (por. wyrok NSA z dnia z dnia 7 grudnia 2018 r., I OSK 1631/18).

Chybiony okazał się również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając decyzję oraz postępowanie, w którym rozpoznano wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Sierakowice z dnia [...] kwietnia 2016 r. Podkreślić również należy, iż w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11, wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15) A do tego w istocie zmierzał autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Nie mogłoby być również mowy o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 61 ust. 6 u.p.z.p., gdyż przepis ten zawiera jedynie delegację dla ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa do określenia w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Realizacją tej delegacji jest przywoływane r.s.u.w.

Wadliwie został natomiast skonstruowany zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdyż nie wskazuje, którego z punktów tego przepisu (a jest ich pięć) w istocie dotyczy. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117).

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego całkowicie chybiony był zarzut naruszenia art. 54 pkt 4 u.p.z.p. (mającego zastosowanie do decyzji ustalających warunki zabudowy stosownie do art. 64 ust.1 u.p.z.p.), zgodnie z którym w treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa się linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Zaznaczyć bowiem należy, iż na załączniku graficznym nr 1 do decyzji w sposób jednoznaczny określono linie rozgraniczające teren inwestycji. Autor skargi kasacyjnej błędnie utożsamia pojęcie "linii rozgraniczających teren inwestycji", o którym mowa w powołanym przepisie, z pojęciem "granic obszaru analizowanego" wyznaczanego zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 r.s.u.w. wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie, nie mniejszej niż 50 m.

Trafnie również Sąd I instancji zaakceptował stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, iż brak uzasadnienia wyznaczenia obszaru analizowanego większego niż trzykrotność szerokość frontu działki budowalnej, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, nie mogło stanowić podstawy do stwierdzenia nieważność decyzji ustalającej te warunki na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zwłaszcza w kontekście tego, że wyznaczenie tego obszaru ponad trzykrotną szerokość frontu tej działki było niewielkie, ale zarazem dopuszczalne w związku z zawartym w przepisie § 3 ust. 2 r.s.u.w. sformułowaniem "w odległości nie mniejszej".

Ponadto analiza działek znajdujących się poza tą minimalną odległością nie wskazuje, iż miały one decydujący wpływ na treść decyzji, nie stanowiły one jedynego uzasadnienia dla stwierdzenia zgodności planowanej inwestycji z zastaną funkcją zabudowy. Tym samym nie sposób doszukiwać się w tym zakresie rażącego naruszenia § 3 ust. 1 i 2 r.s.u.w.

W orzecznictwie wskazuje się bowiem, iż "rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa" (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., V S.A. 2998/99, Lex nr 51249). Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Stąd powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r., V S.A. 1970/98, Lex nr 50195).

Nie ulega wątpliwości, iż analiza urbanistyczna jest obowiązkowym elementem postępowania dowodowego przy ustalaniu warunków zabudowy. Jednakże nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r., II OSK 600/09). Jeżeli zatem ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona właśnie w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2011 r., II OSK 1637/10).

W kontrolowanej sprawie Sąd I instancji słusznie zauważył, iż planowana inwestycja jest kontynuacją funkcji zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym. Natomiast ustalone w decyzji, w oparciu o wyniki analizy urbanistycznej parametry planowanej inwestycji nie odbiegają w sposób rażący od parametrów istniejącej w sąsiedztwie zabudowy, a tym samym nie może być mowy o naruszeniu wspomnianej zasady dobrego sąsiedztwa.

Nie sposób również uznać, iż decyzja Wójta Gminy Sierakowice z dnia [...] kwietnia 2016 r. naruszała § 9 ust. 1 – 3 r.s.u.w. i to w sposób rażący. Zaskarżona decyzja spełnia bowiem wymogi wskazane w tym przepisie, zawiera bowiem część tekstową oraz graficzną (załącznik nr 1), wyniki analizy urbanistycznej (załącznik nr 2 i 3), a cześć graficzna decyzji i wspomnianej analizy zostały sporządzone na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonania ich kopii. Wspomniany brak uzasadnienia w wynikach analizy urbanistycznej wyznaczenia obszaru analizowanego większego niż trzykrotność szerokość frontu działki budowalnej nie mógł stanowić o naruszeniu powyższego przepisu.

Jeśli chodzi o zarzutu sformułowany w pkt II.2 skargi kasacyjnej to jego istota sprawdza się do tego, iż wniosek inwestora nie określał ilości miejsc parkingowych oraz sposobu ich usytuowania oraz powierzchni, ilości pomieszczeń i budynków ściśle związanych z realizacją inwestycji, zapotrzebowania na wodę i energię elektryczną, co stanowiło naruszenie art. 52 ust. 1 pkt 2 a - c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (powołanego zresztą bez wskazania ustępu), co przełożyło się na treść samej decyzji Wójta Gminy Sierakowice z dnia [...] kwietnia 2016 r., która z naruszeniem art. 54 ust.1 pkt 1 i 2 c w zw. z art. 64 ust.1 u.p.z.p. nie zawierała szczegółowego określenia charakteru planowanej inwestycji, w tym intensywności prowadzonej działalności w kontekście ilości pomieszczeń oraz ilości budynków stanowiących element infrastruktury związanej z inwestycją, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego uznania, iż wspomniana decyzja nie była dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (błędnie określanego jako art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a.), a tym samym Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (błędnie określany jako art. 145 ust. 1 pkt 1 a p.p.s.a.).

Odnosząc się do powyższego zarzutu podkreślić należy, że art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla inwestycji, nie ma również w obowiązującym systemie prawnym żadnego innego przepisu szczególnego, który nakazywałby ustalenie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego zagospodarowania terenu. W związku z tym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia, że organ wydając decyzję o warunkach zabudowy winien precyzyjnie określić liczbę miejsc parkingowych. Określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych następuje na późniejszym etapie niż wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, tj. na etapie tworzenia projektu budowlanego w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA: z dnia 9 stycznia 2019 r., II OSK 379/18, z dnia 14 listopada 2017 r.,II OSK 449/16, z dnia 7 września 2016 r., II OSK 3016/14, z dnia 2 sierpnia 2016 r., II OSK 1871/15, z dnia 8 października 2015 r., II OSK 346/14, z dnia 19 grudnia 2012 r., II OSK 1543/11).

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej wniosek o ustalenie warunków zabudowy zawierał informacje dotyczące zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną, odwołując się w tym zakresie do istniejącego już sposobu zaopatrzenia w powyższe media i takie też rozstrzygnięcie zawierała również decyzja Wójta Gminy Sierakowice z dnia [...] kwietnia 2016 r. w pkt. 4 a i c, co stanowiło wystarczającą realizację przepisów art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a i 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust.1 u.p.z.p. Nie sposób również podzielić poglądów skarżącej kasacyjnie w zakresie dotyczącym konieczności tak szczegółowego określenia zarówno we wniosku, jak i w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, charakteru planowanej inwestycji w świetle przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów. Podkreślić bowiem należy, iż celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno – budowlanej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 sierpnia 1998 r., IV SA 1584/96, ONSA 2000/1/15, z dnia 15 marca 2006 r., II OSK 629/05, LEX nr 198329). Inwestor, uzyskując decyzję o warunkach zabudowy, otrzymuje zatem tylko ogólną informację o możliwości realizacji określonego rodzaju inwestycji na terenie wskazanym w jego wniosku, co nie uprawnia go do jej realizacji, a jedynie do ubiegania się o pozwolenie na budowę. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ właściwy nie bada warunków technicznych inwestycji, a jedynie, wobec braku dla wskazanego terenu planu miejscowego, wskazując w kontekście ładu przestrzennego czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie, określając linię zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrię dachu w sposób określony w § 4 – 8 r.s.u.w.

Zupełnie niezrozumiałe są również rozważania skargi kasacyjnej dotyczące konieczności wskazania ilości budynków, z odwołaniem się w tym zakresie do orzecznictwa, w sytuacji kiedy decyzja z dnia [...] kwietnia 2016 r. tą kwestię jednoznacznie przesądzała wskazując, iż chodzi tylko o jeden budynek.

Stąd również z powyższych powodów nie sposób uznać, iż poddana kontroli w postępowaniu nieważnościowym decyzja była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w konsekwencji nieskuteczny był również zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Natomiast jeśli chodzi o zarzut naruszenia "art. 145 ust. 1 pkt 1 c p.p.s.a., w zw. z art. 156 ust.1 pkt 2 k.p.a. polegający na uznaniu przez Sąd i instancji prawidłowości stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia z [...] lipca 2017 r., iż legitymacja do żądania stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej sposób zagospodarowania terenu i określającej warunki zabudowy dla inwestycji ze względu na kwalifikowane naruszenie regulacji art. 54 ust. 1, § 3 pkt. 1 oraz pkt 2 w zw. z § 9 pkt. 1, 2 oraz 5 w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p., w zw. z zw. z art. 54 pkt. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., uzależniona jest od uprzedniego zgłoszenia stosownych zarzutów w postępowaniu zwyczajnym w materii określenia warunków zabudowy", jest on zupełnie chybiony.

Po pierwsze opiera się on błędnym założeniu, iż w niniejszej sprawie można mówić o rażącym naruszeniu powyższych przepisów w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po drugie, nie sposób odnaleźć zarówno w treści zaskarżonej decyzji, jak i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska, iż legitymacja do żądania stwierdzenia nieważności uzależniona jest od uprzedniego zgłoszenia stosownych zarzutów w postępowaniu zwyczajnym. Zauważyć bowiem należy, iż Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku jedynie stwierdziło, że przedstawione przez skarżącą zarzuty ewentualnie mogłyby odnieść skutek w postępowaniu zwyczajnym.

Natomiast Sąd I instancji słusznie stwierdził - w kontekście udziału skarżącej w postępowaniu zwykłym i możliwości kwestionowania ustaleń faktycznych - iż w obowiązującym modelu postępowania administracyjnego, nie ma możliwości zwalczania w trybie nadzwyczajnym uchybień decyzji administracyjnej, które podlegają rozpatrzeniu w trybie zwykłym.

Podkreślić bowiem należy, iż przepisy dotyczące trybu stwierdzenia nieważności są wyjątkiem od przepisów ustanawiających zasadę trwałości decyzji administracyjnych, których podważenie następuje co do zasady w drodze odwołania. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z punktu widzenia wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 k.p.a., z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31 i nast.). Dlatego też celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy, tak jak w postępowaniu zwykłym, a zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważności, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2014 r., I OSK 11/13).

W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. wyroki NSA: z 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12 oraz z 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.