Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2019 r. oddalił skargę Gminy W. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej MWINB) z dnia [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie nakazu sprawdzenia aktualnego stanu technicznego budynku.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. na podstawie art. 62 ust. 3 w zw. z art. 62 ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. 2018. 1202 ze zm.; dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2018.2096 ze zm.; dalej k.p.a.) w sprawie dotyczącej stanu technicznego budynków należących do kompleksu szkoły podstawowej im. S. w P. gmina W., usytuowanych na czynnym osuwisku nr ew. [...] w P., nakazał Gminie W. przeprowadzenie dodatkowej kontroli polegającej na sprawdzeniu aktualnego stanu technicznego budynków należących do kompleksu szkoły podstawowej im. S. w P. Od tej decyzji odwołanie wniosła Gmina W., domagając się jej uchylenia.
Zaskarżoną decyzją MWINB utrzymał ww. decyzję w mocy.
Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina W. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniesioną skargę.
Sąd podniósł, że konieczność wydania nakazu sporządzenia ekspertyzy kompleksowo oceniającej nie tylko stan techniczny budynku, ale też ocenę uwarunkowań hydrogeologicznych oraz wpływu czynnego osuwiska na kompleks szkolny, a także wskazania zakresu robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego i zabezpieczenia osuwiska oraz ocenę możliwości użytkowania obiektu, organ uzasadnił potrzebą dysponowania wiedzą specjalistyczną popartą obliczeniami statystycznymi i badaniami geologicznymi, której to wiedzy sam nie posiada oraz nie jest w stanie wykonać koniecznych specjalistycznych badań. Organ podkreślił, że obiekt położony jest na terenie czynnego osuwiska.
W ocenie Sądu stanowisko to jest zasadne. W aktach sprawy jest wiele ekspertyz i dokumentów wykazujących zły stan techniczny obiektu czy niepewności podłoża, na którym obiekt ten jest posadowiony, tj. czynnego osuwiska, jak ekspertyza Instytutu M. z [...] lipca 2017 r., ekspertyza dr. inż. S. K. z maja 2017 r., czy raport Instytutu M. z [...] listopada 2017 r., z którego wynika, iż "Stan fundamentów budynku wykazuje, że obiekt poddawany jest silnym oddziaływaniom geodynamicznym. Wartości naprężeń wywołanych przez oddziaływanie górotworu przewyższają wytrzymałość konstrukcji. Stany graniczne nośności w obrębie betonowej części fundamentowej zostały przekroczone. Wyczerpanie nośności występuje także miejscowo w zewnętrznych ścianach nośnych warstwowych. W budynku występują miejsca, w których utrata ciągłości konstrukcji obejmuje zarówno część fundamentową, jak również nadziemną. Charakter uszkodzeń budynku, układ i przebieg rys wynikają w ogólności z kierunku oddziaływań geodynamicznych oraz z lokalnych właściwości podłoża (zwłaszcza w narożniku południowo-wschodnim).
Wielość oraz kształt deformacji i uszkodzeń świadczą o wystąpieniu miejscowej dezintegracji układu nośnego oraz zaburzeniu ciągłości przekazywania obciążeń, co uznać należy za szczególnie niebezpieczne". W opinii Sądu należy mieć na uwadze charakter przedmiotowego obiektu. Jest to kompleks szkolny, miejsce pobytu dużej ilości dzieci, a zatem obiekt, który powinien być poddany szczególnej pieczy organów i jego stan techniczny nie może budzić wątpliwości co do bezpieczeństwa. Powyższe opracowanie, sporządzone przez fachowy podmiot wykazuje, że jest to obiekt potencjalnie niebezpieczny i należy, zdaniem Sądu, podjąć niezwłoczne działania, by te nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego obiektu bądź wyeliminować bądź zakazać jego użytkowania. Jeżeli z niektórych opracowań wynika (co jest zarzutem skargi), że stan techniczny budynku nie zagraża zdrowiu lub życiu ludzi czy bezpieczeństwu mienia i środowiska, a w innych opracowaniach wnioski są przeciwne, to kompleksowa ekspertyza, która kwestię tę wyjaśni jest, zdaniem Sądu, konieczna.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- I. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2018.1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, w której organ II instancji zaniechał wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz przekroczył granice swobodnej oceny dowodów doprowadzając do nie znajdujących podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym ustaleń, iż w chwili rozpatrywania sprawy w toku postępowania drugoinstancyjnego oraz w dacie orzekania przez ten organ istniał nieodpowiedni stan techniczny budynku, stwarzający możliwość powstania zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska, a co powinno było skutkować uwzględnieniem skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a) i c) p.p.s.a., a to wobec naruszenia przez organ II instancji art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 15 oraz art. 138 § 1 k.p.a., czego jednak Sąd I instancji wadliwie nie uczynił,
- II. naruszenie prawa materialnego tj. art. 62 ust. 3 p.b. w zw. z art. 62 ust. 1 p.b. poprzez stwierdzenie, iż organ II instancji prawidłowo go zastosował nakładając na stronę obowiązek przeprowadzenia kontroli i sporządzenia ekspertyzy, pomimo tego, iż w chwili orzekania przez organ nie został stwierdzony nieodpowiedni stan techniczny obiektu tego rodzaju, aby mógł spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska,
- III. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art 62 ust. 3 p.b. w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 4 oraz art. 61 pkt 2 p.b. i przyjęcie, że możliwość nałożenia na właściciela lub zarządcę obiektu obowiązku przeprowadzenia kontroli i sporządzenia ekspertyzy aktualizuje się w każdym przypadku hipotetycznego zagrożenia wystąpienia czynników zewnętrznych, oddziałujących na obiekt, a związanych z działaniem sił natury, także wówczas, gdy nie stwierdzono bezpośredniego, mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia łudzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska, zagrożenia uszkodzeniem spowodowanym działaniem sił przyrody, co w konsekwencji prowadzi do przyjęcia, że możliwość nałożenia przez organ obowiązku sporządzenia ekspertyzy odrywa się od wskazanych w art. 62 ust. 3 p.b. przesłanek, tj. od tego, czy występuje sytuacja stwierdzenia przez organ nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu, który to stan może spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest stan techniczny obiektu budowlanego, w którym jest szkoła, usytuowanego na "czynnym osuwisku". Przed podjęciem zaskarżonego rozstrzygnięcia w odniesieniu do tego obiektu wydano szereg opinii i ekspertyz, z których część wskazywała
Niebezpieczeństwa wynikające ze stanu budynku i jego usytuowania, w tym w szczególności na zagrożenie osunięciem się budynku, część zaś stwierdzała jego prawidłowy stan.
Przepis art. 61 pkt 2 p.b. stanowi, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.
W myśl art. 62 ust. 1 pkt 4 p.b., obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę kontroli bezpiecznego użytkowania obiektu każdorazowo w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 61 pkt 2.
Stosownie do art. 62 ust. 3 p.b., organ nadzoru budowlanego – w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska – nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części.
Mając na uwadze treść powyższych unormowań oraz istotne rozbieżności pomiędzy opiniami i ekspertyzami wydanymi w odniesieniu do przedmiotowego obiektu budowlanego, Sąd I instancji zasadnie uznał za prawidłowe stanowisko organów nadzoru budowlanego, że w sprawie tej zachodzą poważne wątpliwości co do rzeczywistego stanu technicznego budynku, którego usytuowanie na czynnym osuwisku wątpliwości te pogłębia. Fakt, że w budynku tym znajduje się szkoła dodatkowo sprawia, że konieczne jest wnikliwe i dogłębne wyjaśnienie zachodzących wątpliwości, aby nie dopuścić do zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz środowiska. Wcześniej sporządzone ekspertyzy i opinie nie są kompleksowe, nie obejmują wszystkich kwestii i – co już wyżej podkreślano – nieraz są ze sobą sprzeczne. W samym zaś obiekcie stwierdzono rozwarstwienia, pęknięcia i zarysowania przegród budowlanych oraz fundamentów. Słusznie w tej sytuacji uznano, że niezbędne jest opracowanie ekspertyzy, która winna szczegółowo określać założenia przyjęte do monitorowania ruchów osuwiskowych instalacji i urządzeń oraz wskazywać konkretne rozwiązania w tym zakresie (ze wskazaniem elementów systemu monitorującego, sposobu prowadzenia pomiarów i procedury działania).
Powyższego stanowiska nie podważa fakt, że w chwili orzekania przez organ I instancji istniała dokumentacja wskazująca, że stan techniczny obiektu nie stanowi zagrożenia dla osób w nim przebywających, czy też środowiska. Była ona bowiem w realiach niniejszej sprawy – ze względu na wskazywane wyżej okoliczności – niewystarczająca do uznania, że stan techniczny obiektu bez wątpienia nie stwarza żadnych zagrożeń.
Podkreślić wypada, ze w sprawie tej nie przesądzono, że stan obiektu zagraża bezpieczeństwu życia, zdrowia i mienia czy środowiska, ale jedynie wskazano na konieczność wyjaśnienia rzeczywistego stanu technicznego budynku i stanu podłoża, na którym jest usytuowany. Bez kompleksowej ekspertyzy obawy w tym zakresie nie zostaną usunięte.
Z uwagi na powyższe stwierdzić trzeba, że – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – zaskarżony wyrok jest prawidłowy i nie narusza art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 15 oraz art. 138 § 1 k.p.a.; art. 62 ust. 3 w zw. z art. 62 ust. 1 p.b.; jak również art. 62 ust. 3 w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 4 oraz art. 61 pkt 2 p.b.
W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.