Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 marca 2013r., w sprawie o sygnaturze akt IV SA/Wa 1201/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. Z., T. D., C. Z., M. Z., J. C. i J. Ż. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2012r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prezydent [...] W. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z garażem podziemnym i usługami, infrastrukturą techniczną i fragmentem drogi wewnętrznej.
Przedmiotowa decyzja została doręczona pełnomocnikowi wnioskodawcy, tj. Spółdzielni Mieszkaniowej "L." w W. w dniu [...]lutego 2011 r.
Od decyzji w dniu [...] marca 2011 r. wnieśli odwołanie członkowie Spółdzielni Mieszkaniowej "L.", w imieniu których działała G. Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., rozpatrując powyższe odwołanie, postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. stwierdziło uchybienie terminu do jego wniesienia. Bieg terminu do złożenia odwołania przez strony postępowania rozpoczął się z dniem doręczenia ostatniej z nich kwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji, tj. z dniem 10 lutego 2011 r. Oznacza to, że ostateczny termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 24 lutego 2011 r. Tymczasem członkowie Spółdzielni Mieszkaniowej "L.", w imieniu których działała G. Z. złożyli odwołanie w dniu 28 marca 2011 r., a więc z uchybieniem ustawowego czternastodniowego terminu przewidzianego w art. 127 § 2 k.p.a.
Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. złożyli: G. Z., T. D., C. Z., M. Z., J. C. i J. Ż. nie zgadzając się ze stanowiskiem organu i zarzucając postanowienie narusza prawa i interesów członków spółdzielni, bowiem decyzja z dnia [...] lutego 2011 r. stanowi przyczynę sporu pomiędzy zarządem spółdzielni, a znaczącą częścią mieszkańców, gdyż członkowie spółdzielni nie mogą decydować o istotnych dla nich sprawach ze względu na zablokowanie przez zarząd dostępu do dokumentacji i informacji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że podstawową powinnością organu administracji publicznej jest zbadanie, czy podanie jest kompletne w sensie formalnym. Dopiero wniesienie odwołania spełniającego wymagania formalne podania określone w art. 63 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a. pozwala właściwemu organowi na rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Przepisy te, odnoszące się do wstępnych czynności postępowania administracyjnego, na podstawie art. 140 k.p.a. mają zastosowanie także w postępowaniu odwoławczym. Jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Wnosząca odwołanie G. Z. uczyniła to nie tylko we własnym imieniu, lecz również w imieniu innych osób - członków Spółdzielni Mieszkaniowej "L." - i nie złożyła wraz z odwołaniem stosownego pełnomocnictwa, z którego wynikałoby uprawnienie do ich reprezentacji. Powyższe winno skutkować możliwością konwalidowania tej wady formalnej podania i wezwaniem G. Z. do wskazania z imienia i nazwiska osób, w imieniu których wniosła odwołanie oraz do złożenia pełnomocnictwa upoważniającego ją do działania w ich imieniu, w terminie i pod rygorem zastrzeżonym w art. 64 § 2 k.p.a. Podpisanie więc odwołania tylko przez G. Z. bez załączenia dokumentu pełnomocnictwa potwierdzającego umocowanie do działania w cudzym imieniu, należy uznać za działanie bez należytego umocowania powodujące, że odwołania nie można uznać za skutecznie wniesione. Nieusunięcie braku w zakresie pełnomocnictwa do występowania w cudzym imieniu również skutkuje pozostawieniem odwołania bez rozpoznania.
Tymczasem Kolegium nie podjęło niezbędnych czynności w celu usunięcia braków formalnych odwołania również w zakresie pełnomocnictwa do wniesienia odwołania w imieniu członków Spółdzielni Mieszkaniowej "L." przez G. Z. i nie wezwało jej do złożenia dokumentu potwierdzającego, że osoba podpisująca odwołanie jest upoważniona do reprezentowania członków Spółdzielni. Odwołanie nie zostało zatem podpisane ani przez członków Spółdzielni, w imieniu których zostało wniesione, ani przez należycie umocowanego pełnomocnika.
Wskazanie osoby, od której pochodzi podanie, czyli podanie jej danych personalnych oraz jej adresu i opatrzenie podania podpisem przez wnoszącego, to elementy, które w sensie normatywnym zostały uznane za niezbędne dla indywidualizacji strony postępowania.
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy również nie poczynił ustaleń, czy odwołanie wniesione zostało przez podmiot legitymujący się interesem prawnym do jego wniesienia. Z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że postępowanie odwoławcze może zostać wszczęte, w myśl art. 127 § 1 k.p.a., wyłącznie na skutek odwołania złożonego przez stronę postępowania. Zatem, aby mogło zostać skutecznie wszczęte postępowanie odwoławcze, musi zostać wykazane, że podmiot, który wniósł środek zaskarżenia, posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stwierdzenie przez organ drugiej instancji, że wnoszący odwołanie nie jest stroną następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Takich ustaleń organ nie poczynił, stwierdzając, że odwołanie złożone zostało z uchybieniem ustawowego terminu przewidzianego do jego wniesienia.
W orzecznictwie dominuje stanowisko, że członkom spółdzielni mieszkaniowych nie przysługują prawa strony. W szczególnych sytuacjach dopuszcza się jednak w charakterze strony postępowania udział członka spółdzielni mieszkaniowej i to niezależnie od udziału w tym postępowaniu spółdzielni mieszkaniowej, gdy dana decyzja rozstrzyga o kwestiach mających istotny wpływ na prawa członka tej spółdzielni do korzystania z lokalu.
Dlatego też obowiązkiem organu odwoławczego jest ustalenie, od kogo pochodzi odwołanie i czy składający odwołanie ma przymiot strony, w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a.
Nadto Sąd wskazał, że stwierdzone uchybienia formalne w procedowaniu, jakich dopuściło się Kolegium, czynią przedwczesną ocenę zarzutów podniesionych w skardze.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Skarżący kasacyjnie zarzucił wydanie przedmiotowego wyroku z naruszeniem przepisów postępowania, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy w zw. z art. 7 i 9 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na błędnym uznaniu, jakoby Kolegium nie wyjaśniło kwestii mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozpoznania odwołania,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy w zw. z art. 134 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na błędnym uznaniu, że Kolegium nie było zobligowane – w razie ustalenia, że przedłożone mu do rozpoznania odwołanie złożone zostało z uchybieniem terminu do wydania postanowienia stwierdzającego ów fakt,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na błędnym uznaniu, że Kolegium zobligowane było – po bezskutecznym wezwaniu do uzupełnienia odwołania – pozostawić to odwołanie bez rozpatrzenia, pomimo tego, że przynajmniej w stosunku do jednej z osób składających owe odwołanie, tj. G. Z.j, zasadne było twierdzenie, że zostało ono złożone w sposób prawidłowy, skutkujący brakiem możliwości pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia we wskazanym trybie,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na błędnym uznaniu, że Kolegium byłoby umocowane do wydania jednej z decyzji, o której mowa w art. 138 k.p.a., w sytuacji gdy decyzja organu I instancji byłaby już w momencie wydania takiej decyzji ostateczna,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na błędnym uznaniu, że możliwe jest skuteczne wniesienie odwołania przez stronę, której nie doręczono decyzji organu I instancji, po upływie 14 dni od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji innej stronie lub stronom postępowania zakończonego taką decyzją.
Pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania G. Z., wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi podkreślono, że odwołanie pochodzące od stron postępowania, którym decyzja nie została doręczona, winno zostać uznane za wniesione w terminie, alternatywnie potraktowane jako żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej i rozpoznał sprawę w jej ramach.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie miały na tyle uzasadnionych podstaw, by mogły skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, tym samym skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona. Jednocześnie stwierdzić należy, że choć część przytoczonych zarzutów kasacyjnych była zasadna, to nie mogły one skutecznie podważyć słuszności rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2013 r uchylającego zaskarżone postanowienie.
Zarówno treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jak i zarzuty skargi kasacyjnej należy podzielić na dwie części. Pierwsza z nich odnosi się do osób wnoszących odwołanie do organu drugiej instancji, właściwego umocowania i konieczności wezwania do usunięcia braków formalnych. Druga część dotyczy zasadności badania interesu prawnego osób wnoszących odwołanie w sytuacji, gdy jest ono wniesione do organu z uchybieniem terminu. W takiej też kolejności należy się odnieść do zarzutów skargi kasacyjnej.
Posługując się stwierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej, iż rozważania Sądu (co do konieczności badania interesu prawnego) są całkowicie niezrozumiałe i nie znajdujące oparcia w obowiązującym stanie prawnym, stwierdzić należy, że w ocenie sądu kasacyjnego takie są właśnie zarzuty skargi kasacyjnej mające wskazywać na słuszność wydanego postanowienia z dnia [...] maja 2012 r. o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.
Mało zrozumiałe są wywody skargi kasacyjnej dotyczące tego, że G. Z. nie występowała w sprawie jako pełnomocnik innych członków spółdzielni mieszkaniowej, a " jej dane adresowe zostały podane jedynie jako tak zwany kontakt". Trudno jest uznać aby pojęcie osoby – kontaktu, było pojęciem prawnym, niezależnie jednak od tego autor skargi kasacyjnej w żadnym stopniu nie wyjaśnia tego, z kim za pomocą G. Z.j, organ administracji miał się kontaktować, czy byli to wszyscy członkowie spółdzielni, czy może tylko jeden z jej członków.
Wydaje się, że pojęcie "kontaktu" zostało wytworzone na użytek skargi kasacyjnej, bo przecież postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania zostało przesłane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze G. Z. jako pełnomocnikowi członków Spółdzielni Mieszkaniowej "L.".
Zwrócić należy uwagę również na treść samego postanowienia Kolegium z dnia [...] maja 2012 r., z którego wynika, że rozpoznało ono odwołanie członków SM "L.", w których imieniu działa G. Z..
W tej sytuacji nie może być żadnych wątpliwości co do tego, że na etapie postępowania odwoławczego G. Z. traktowana była przez organ odwoławczy jako pełnomocnik innych osób będących członkami spółdzielni mieszkaniowej. Dlatego też w całej rozciągłości należy podzielić słuszne rozważania Sądu I instancji, że podpisanie odwołania jedynie przez G. Z., wówczas gdy odwoływała się ona również w imieniu innych osób, w sytuacji gdy nie złożyła stosownego pełnomocnictwa do działania w ich imieniu, winno skutkować wezwaniem jej do uzupełnienia braku formalnego poprzez wskazanie osób w imieniu, których odwołanie zostało złożone i przedłożenia pełnomocnictwa upoważniającego ją do działania w ich imieniu.
Przecież w takim stanie sprawy w jakim została ona rozpoznana przez Kolegium w żaden racjonalny sposób nie można stwierdzić czyje odwołania zostały rozpoznane w ten sposób, że stwierdzono uchybienie terminu do ich wniesienia. Sytuacja taka z pewnością byłaby sprzeczna zarówno z zasadą prawdy obiektywnej, jak i zasadą informowania stron oraz pozostałych uczestników postępowania, których to naruszenie w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. błędnie zarzucono Sądowi I instancji.
Zupełnie błędny jest pogląd zaprezentowany w skardze kasacyjnej, że również inne osoby poza G. Z. podpisały się pod odwołaniem. Dołączone do odwołania listy dotyczyły protestu przeciwko budowie nowych bloków na osiedlu L. w W. i większość z nich została złożona w dniu 6 maja 2010 r., czyli ponad dziewięć miesięcy przed wydaniem decyzji przez organ I instancji.
Zamierzonego skutku nie mogły odnieść teoretyczne wywody skargi kasacyjnej dotyczące tego, że rozstrzygniecie sprawy zawsze byłoby takie samo niezależnie od tego czy G. Z. przedłożyłaby brakujące pełnomocnictwa, czy nie. Przede wszystkim i Kolegium, i strony postępowania wiedziałyby czyja sprawa została rozstrzygnięta poprzez stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Kolegium wysuwając taką tezę powinno rozważyć również to, że w sytuacji gdy nie wiadomo czyje odwołanie zostało rozpoznane, to jak rozstrzygnąć np. kolejne odwołanie innej osoby niż G. Z., które zostałoby złożone ze skutecznym wnioskiem o przywrócenie terminu.
W tej sytuacji organ administracji nie powinien, bez wezwania (z mocy art. 64 § 2 k.p.a.) do usunięcia braków formalnych, na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzać uchybienia terminu do wniesienia odwołania, tym samym Sąd I instancji nie naruszył prawa, stwierdzając, że zaskarżone postanowienie należało uchylić.
Sąd kasacyjny nie podziela poglądu zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w przypadku wniesienia odwołania z uchybieniem terminu, konieczne jest badanie przez organ odwoławczy, czy osoba je wnosząca posiada interes prawny w rozpoznawanej sprawie. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. Dlatego też w takiej sytuacji zbędne jest rozstrzyganie tego, czy osoby wnoszące odwołanie posiadają interes prawny w sprawie, bo stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego. Postanowienie organu odwoławczego nie ma charakteru oceny merytorycznej, jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane.
Powyższe stwierdzenia będące w rzeczywistości podzieleniem argumentacji zawartej w drugiej części skargi kasacyjnej nie mogą oczywiście zaprzeczać wcześniejszym argumentom sprowadzającym się do tego, że aby stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania to należy wiedzieć kto je wnosi, ewentualnie przez kogo jest reprezentowany.
Z tych względów stwierdzić należało, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i w związku z tym skargę kasacyjną należało oddalić.