Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 152/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 409/19, oddalił skargę M. F. i W. F. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2019 r., nr 56/2019, w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z dnia 6 lipca 2018 r., nr 145/18 oraz nakazał M. F. i W. F., w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.)- zwanej dalej Pr. bud., rozbiórkę żwirowej nawierzchni placu postojowego na działkach ewid. nr [...] obr. [...] w miejscowości [...] - bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. F. i W. F., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, "lub" o uchylenie w całości wyroku i zaskarżonej decyzji, "lub" o uchylenie w części orzeczenia oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części obejmującej nakaz rozbiórki utwardzenia na działce numer [...], jak również o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucili:

1. 1) "naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy", tj.:
2. a) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., poprzez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nierozważenie wszystkich okoliczności faktycznych i brak należytego uzasadnienia wydanego wyroku, co doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego, w którym przyjęto, że skarżący dokonywali jakichkolwiek robót budowlanych w obrębie działki [...] stanowiącej własność Starosty [...];
3. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
4. a) art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 3 i art. 10 Prawa budowlanego w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o wyrobach budowlanych (Dz.U. z 2019 r. poz. 266 ze zm.) zwanej dalej u.o.w.b., i art. 5 ust. 1 ustawy Prawo Geologiczne i Górnicze (Dz.U. z 2019 r. poz. 868 ze zm.) oraz art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE. L Nr 88) zwanego dalej rozporządzeniem UE poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że obiekt budowlany w postaci budowli może powstać bez użycia wyrobów budowlanych przy użyciu kopalin, kiedy to z powołanych norm prawnych wynika, że do powstania obiektu budowlanego konieczne jest stosowanie wyrobów budowlanych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania tych norm prawnych;
5. b) art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, iż wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu należy kwalifikować jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, kiedy to prawidłowa wykładnia tego przepisu winna prowadzić do wniosku, że utwardzenie powierzchni działek budowlanych nie stanowi wykonania budowli w rozumieniu tego przepisu.
6. c) art. 3 ust. 7 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwą interpretację oraz uznanie, że wykonanie wyrównania gruntu przy pomocy żwiru w obrębie działki, stanowi roboty budowlane, a tym samym podlega reglamentacji Prawa budowlanego, kiedy w rzeczywistości działanie takie nie stanowi robót budowlanych, a roboty ziemne i nie jest regulowane przez ten akt prawny;
7. d) art. 3 ust. 9 Prawa budowlanego, poprzez niezastosowanie tego przepisu i błędne uznanie, że utwardzenie na nieruchomościach należących do skarżących stanowi obiekt budowlany, kiedy przedmiotowe utwardzenie stanowi co najwyżej urządzenie budowlane (plac postojowy) w rozumieniu powołanej normy prawnej;
8. e) art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezastosowaniu dyspozycji tej normy prawnej w sytuacji, kiedy skarżący wykonali wyłącznie utwardzenie na skutek rozbiórki budynku znajdującego się na działkach stanowiących ich własność, nie natomiast budowę parkingu na ponad 10 miejsc postojowych, w szczególności kiedy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że utwardzenie nieruchomości dokonane przez skarżących mogło zostać zakwalifikowane, co najwyżej jako wykonanie urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 ust. 9 Prawa budowlanego, natomiast dokonana w zaskarżonym wyroku wykładnia wskazuje na uznanie efektu tych prac jako budowli, "co doprowadziło niezastosowania tej normy prawnej";
9. f) art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że wyznacznikiem rozumienia tego przepisu może być przeznaczenie czy też sposób użytkowania utwardzonej powierzchni działki, kiedy jego prawidłowa interpretacja wskazuje na to, że ustawodawca nie wprowadził żadnych ograniczeń w zakresie funkcji czy też sposobu użytkowania tak utwardzonego gruntu;
10. g) art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego w zw. z § 21 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że prowadzenie robót ziemnych związanych z wyrównaniem terenu stanowi utworzenie stanowisk postojowych pełniących funkcję parkingu powyżej 10 miejsc parkingowych;
11. h) art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do robót polegających na utwardzeniu i wyrównaniu terenu działki, kiedy to z dyspozycji przedmiotowej normy prawnej wynika, że przedmiotem rozbiórki może być wyłącznie obiekt budowlany lub jego część, który to obiekt wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, nie natomiast efekt robót ziemnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie wskazać należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosowanie do zarządzenia z dnia 30 stycznia 2023 r. wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego. Skarżący w tym zakresie kwestionują ustalony stan faktyczny sprawy, który doprowadził do wydania decyzji o nakazie rozbiórki żwirowej nawierzchni placu postojowego na działkach ewid. nr [...] obr. [...] w miejscowości [...] - bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie można jednak uznać w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że stan faktyczny został ustalony nieprawidłowo.

Sąd I instancji na podstawie akt administracyjnych przyjął, iż w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 20 września 2017 r. ustalono, że skarżący kasacyjnie wykonali, na wskazanych wyżej działkach, roboty budowlane polegające na utwardzeniu żwirem terenu w kształcie czworoboku o wymiarach 25 x 24,5 x 17,90 x 27,70 m. Opisane roboty budowlane zostały zrealizowane bez pozwolenia na budowę. Ustalono także, co potwierdza ww. protokół kontroli, iż skarżący prowadzą niestrzeżony parking płatny, na którym może parkować więcej niż 10 samochodów. Ustalenia te znajdują swoje odzwierciedlenie także w dokumentacji fotograficznej dołączonej do akt sprawy.

Sąd I instancji, odwołując się do materiałów znajdujących się w aktach sprawy, trafnie nie podzielił stanowiska skarżących, że część działek nr [...] zostało zagospodarowanych w ramach projektu "Zabudowa potoku [...]" przez Zarząd Gospodarki Wodnej w [...]. Wymienione działki nie były bowiem objęte ani wymienione w pozwoleniu na budowę dotyczącym tej inwestycji. Także dla ustaleń faktycznych, w ocenie Sądu I instancji, nie miała znaczenia wykonana w 2017 r. rozbiórka istniejącego tam wcześniej budynku. Z akt sprawy wynika, że był to budynek o drewnianej konstrukcji ścian i stropów, posadowiony na ławach fundamentowych. W pozwoleniu na rozbiórkę budynku nie przewidziano utwardzenia w tym miejscu terenu. Jak wynika z kserokopii dziennika budowy, załączonego do akt sprawy, dokonano jedynie wyrównania terenu, co jak słusznie zauważył Sąd i instancji nie jest tożsame z jego utwardzeniem, wykonanym na wskazanym wyżej obszarze.

Odnośnie wjazdu wykonanego, jak twierdzą skarżący, w 1998 r., to dotyczy on dojazdu do działki nr [...], która nie jest objęta zaskarżoną decyzją, a zatem nie ma to znaczenia dla rozpoznawanej sprawy, co słusznie zostało zauważone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Działka nr [...] stanowi własność skarżących i znajduje się na niej utwardzenie, co zostało potwierdzone w protokole kontroli z września 2017 r., w której brał udział skarżący W. F. Powyższe odnosi się także do działki nr [...], która jest własnością Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę [...].

Skarżący kasacyjnie w toku postępowania przed organami nie kwestionowali utwardzenia wskazanego wyżej obszaru położonego na wymienionych czterech działkach gruntowych. Brak jest w tym zakresie jakichkolwiek ich wypowiedzi. W odwołaniu od decyzji organu I instancji, mimo jednoznacznej treści samego rozstrzygnięcia i ustaleń, że to oni dokonali utwardzenia tworząc miejsca postojowe zauważyli, że w jednym akapicie uzasadnienia decyzji wskazano wadliwie numer działki ewidencyjnej oraz podnosili okoliczności związane z rozbiórką budynku istniejącego wcześniej na nieruchomości. Zwrócili także uwagę, że w postępowaniu dotyczącym rozbiórki tegoż budynku, uczestnik niniejszego postępowania A. B., nie został uznany za stronę i z tego też powodu odmówiono wznowienia postępowania zakończonego decyzją zezwalającą na rozbiórkę budynku. Dopiero na etapie skargi do Sądu podnieśli, że na działkach nr [...] nie wykonywali żadnych prac związanych z utwardzeniem gruntu, nie przedstawiając jednak w tym zakresie jakiegokolwiek przekonującego stanowiska.

Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że stan faktyczny w sprawie został prawidłowo ustalony przez organy administracyjne. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. nie mógł być zatem uwzględniony. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można, co do zasady, kwestionować techniczną kompletność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a nie przyjętą za podstawę zaskarżonego wyroku ocenę stanu faktycznego sprawy bądź ocenę prawną Sądu I instancji. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku posiada wszystkie wymagane ustawowo elementy.

W jego treści Sąd I instancji przedstawił opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Umożliwia to przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. Fakt, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza z ustaleniami stanowiącymi podstawę faktyczną podjętego rozstrzygnięcia, nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, za niezasadny należy uznać zarzut przedstawiony w punkcie 2 a) skargi kasacyjnej, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie wskazanych w nim przepisów i przyjęcie, że obiekt budowlany w postaci budowli może powstać bez użycia wyrobów budowlanych przy użyciu kopalin, kiedy to z powołanych norm prawnych wynika, że do powstania obiektu budowlanego konieczne jest stosowanie wyrobów budowlanych. Innymi słowy autor skargi kasacyjnej stoi na stanowisku, że żwir użyty do utwardzenia terenu nie stanowi wyrobu budowlanego, a zatem nie można z niego wykonać budowli w rozumieniu prawa budowlanego. W myśl art. 10 Pr.bud. wyroby wytworzone w celu zastosowania w obiekcie budowlanym w sposób trwały o właściwościach użytkowych umożliwiających prawidłowo zaprojektowanym i wykonanym obiektom budowlanym spełnienie podstawowych wymagań, można stosować przy wykonywaniu robót budowlanych wyłącznie, jeżeli wyroby te zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi, a w przypadku wyrobów budowlanych - również zgodnie z zamierzonym zastosowaniem.

Pojęcie wyrobu budowlanego nie posiada definicji legalnej w prawie budowlanym. Należy stosować posiłkowo w tym zakresie art. 2 pkt 1 u.o.w.b., który odsyła wprost do przepisów rozporządzenia. Zgodnie z art. 2 pkt 1 tego rozporządzenia wyrób budowlany oznacza każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych. Powyższe oznacza zatem, że każdy materiał budowlany jest wyrobem budowlanym, jeżeli wykorzystywany jest do budowy obiektu budowlanego. Fakt, że piaski, żwiry są kopalinami nie oznacza, że nie są one materiałami budowlanymi. Wykorzystuje się je do stabilizacji gruntu pod obiektami budowlanymi takimi jak budynki czy inne obiekty kubaturowe, jak i przy budowie dróg, które są obiektami liniowymi.

Żwiry, w zależności od przeznaczenia drogi, stanowią jej element konstrukcyjny, jak również mogą stanowić jej nawierzchnię. Droga nie zawsze musi posiadać nawierzchnię asfaltową, brukową czy betonową. To samo odnosi się także do utwardzenia gruntu pod parkingi. Użycie żwiru do utwardzenia parkingu ma oczywiście wpływ na właściwości użytkowe wykonanego obiektu, ale nie oznacza to, że żwir nie jest wyrobem budowlanym w świetle przepisów prawa budowlanego.

Niezasadne są także zarzuty naruszenia pozostałych przepisów prawa materialnego. Przede wszystkim, nie można podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie, że wykonane przez nich utwardzenia gruntu, jest co najwyżej urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 Pr.bud. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr.bud. Rację ma Sąd I instancji, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Pr.bud. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Jednak to zwolnienie nie dotyczy sytuacji urządzenia na utwardzonym gruncie parkingu dla ponad 10 samochodów. Dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy.

Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji. W rozpoznawanej sprawie, nie ulega wątpliwości, że powstał utwardzony teren pełniący samodzielnie funkcję parkingu dla pojazdów powyżej 10 miejsc postojowych, co niewątpliwie wymagało pozwolenia na budowę. Nie można zatem traktować tej budowli jako urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 Pr.bud. Z uwagi na to, że na utwardzonym żwirem placu istnieje możliwość parkowania więcej niż 10 samochodów nie było podstaw do stosowania w sprawie art. 29 ust. 1 pkt 10 Pr.bud. Fakt, że jak twierdzą skarżący kasacyjnie na utwardzonym placu nie oznaczono miejsc parkingowych z odpowiednim spadkiem wody, w myśl § 21 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065), nie oznacza, że nie wybudowali oni obiektu budowlanego jakim jest parking, na którym może parkować więcej niż 10 samochodów.

Świadczyć to może jedynie o wadliwym wykonaniu obiektu budowlanego. Mając powyższe na uwadze, trafnie Sąd I instancji zaakceptował, w warunkach rozpoznawanej sprawy, zastosowanie przez organy administracyjne art. 48 ust. 1 Pr.bud.

Wobec tego, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.