Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1520/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z 21 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 790/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w Łodzi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] sierpnia 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z [...] czerwca 2016 r. w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego z wewnętrznym układem komunikacji i parkingami oraz totemem reklamowym i urządzeniami budowlanymi oraz budowie zjazdu.

W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w Łodzi wniosło o uchylenie wyroku z 21 lutego 2017 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:

1. I. prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
2. - art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 53 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778) - poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że warunki zabudowy nie mogą zostać ustalone z uwagi na niezgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi;
3. - art. 35 ust. 3, art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 z późn. zm.) poprzez niezastosowanie, w przypadku przyjęcia, że al. W. jest drogą krajową, w tym nie ustalenie, czy nastąpi pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu w przypadku realizacji planowanego zjazdu z al. W.;
4. - § 9 ust. 1 pkt 3 oraz § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej (MTiGM) z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43 poz. 430) poprzez przyjęcie, że rozporządzenie stosuje się do planowanej inwestycji oraz że skarżone decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] sierpnia 2016 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z [...] czerwca 2016 r. zawierały wyżej wskazane podstawy prawne oraz były przedmiotem analizy prawnej i faktycznej obu organów przed wydaniem ww. decyzji;
5. - § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164 poz. 1588) poprzez niezastosowanie dla planowanej inwestycji;
6. II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
7. - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a., art. 107 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja SKO z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] czerwca 2016 r. były wydane bez podstawy prawnej, którą zawarł Sąd w skarżonym rozstrzygnięciu jako podstawę prawidłowego rozstrzygnięcia ww. decyzji;
8. - art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez brak ustalenia, że organy nie podjęły wszelkich czynności w celu wyjaśnienia całości okoliczności celem wszechstronnej oceny czy wnioskowany zjazd można uznać za dopuszczalny oraz przez nieuwzględnienie słusznego interesu strony oraz wadliwego ustalenia stanu faktycznego;
9. - art. 8, art. 9 oraz art. 104 § 2, art. 106 § 1, art. 107 k.p.a. przez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ może z własną jednostką organizacyjną jako zarządca drogi uzgadniać projekt decyzji o warunkach zabudowy, będąc jednocześnie odpowiedzialny za prawidłowy i bezpieczny publiczny transport drogowy.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd bezzasadnie przyjął, że al. W. jako droga krajowa jest drogą należącą do klasy GP (główna ruchu przyśpieszonego). Kategorie dróg publicznych zgodnie z ustawą o drogach publicznych, to drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne. Natomiast symbole "GP", "G", "z", "1" i "d" stanowią jedynie klasy techniczne dróg. Droga danej klasy powinna spełniać wymagania techniczne i użytkowe określone dla danej kategorii. Al. W. nie jest drogą krajową należącą do klasy "GP" z uwagi na brak wymagań technicznych i użytkowych dla tej drogi.

Organy administracyjne oraz za nimi Sąd pierwszej instancji bez żadnej podstawy prawnej zarówno wynikającej bezpośrednio z przepisów prawa oraz z decyzji lub uchwał władz samorządowych wskazały, że "nie ma żadnych wątpliwości" że jest to droga klasy GP, podczas gdy w piśmie ZDiT bez powołania się na właściwą podstawę samoistnie przyjął dla potrzeb niniejszego postępowania, że al. W. jest drogą klasy GP. Co więcej, wg wiedzy posiadanej przez P., ZDiT dysponuje odpowiednimi analizami wskazującymi, że al. W. jest drogą klasy "G". Wobec powyższego zarówno organy administracyjne, jak i Sąd bezpodstawnie, niezgodnie ze stanem faktycznym przyjęły, że al. W. w całości jest drogą krajową GP. Konsekwencją błędnego przyjęcia, że ww. droga, która została zakwalifikowana na całej swej długości przez organy administracyjne i Sąd do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP) jest to, że musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe, w tym także dotyczące zjazdów, odpowiadające drogom tej klasy.

Droga tej klasy jest zatem przede wszystkim drogą tranzytową, a dopiero w dalszej kolejności drogą lokalną zaspokajającą potrzeby mieszkańców, co z całą pewnością od 1 lipca 2016 r. jest okolicznością nieprawdziwą. Należy jednak przyjąć, że organy administracyjne, szczególnie zarządca drogi ZDiT, posiadał wiedzę o braku spełniania parametrów technicznych przez al. W. dla klasy GP, dlatego przyjął jako podstawę nieuzgodnienia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji § 113 ust. 7 rozporządzenia MTiGM, a nie jak chciał Sąd - § 9 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia.

Sąd zakładając, że al. W. jest drogą krajową klasy GP uznał, że podstawą nieustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji jest § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MTiGM, przy czym wbrew twierdzeniu Sądu żaden organ w swojej decyzji nie powołał się na ww. przepis odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Spółka zaznaczyła, że nie mogła we wcześniejszym etapie postępowania odnieść się do wskazanej w wyroku sprzeczności projektowanej inwestycji z § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, ponieważ żaden organ nie podnosił tej okoliczności. Sąd samodzielnie dokonał więc wskazania podstawy prawnej wydanych decyzji, pomimo, że organy nawet nie miały możliwości odnieść się do np. okoliczności faktycznych uzasadniających przesłanki określone dla wskazanej przez Sąd podstawy prawnej.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że planowana inwestycja nie polega wyłącznie na budowie nowego zjazdu z al. W., tylko na:

1. 1. budowie budynku handlowo - usługowego,
2. 2. budowie wewnętrznego układu drogowego,
3. 3. budowie zjazdu z al. W. do budynku wskazanego w pkt 1,
4. 4. parkingu dla samochodów osobowych (do 60 stanowisk dla podróżnych korzystających w dworca autobusowego oraz z budynku wskazanego w pkt 1),
5. 5. totemu reklamowego i urządzeń budowlanych na terenie przy al. W..

Teren planowanej inwestycji nie obejmuje działek, na których znajduje się dworzec autobusowy i dojazd do tego dworca z ul. K., co więcej, jak słusznie zauważył Sąd w skarżonym rozstrzygnięciu, planowana inwestycja znajduje się na działkach, które nie mają dostępu do drogi publicznej i zjazdu z ul. K. Inwestycja posiada nieczynny zjazd, który na skutek wcześniejszych postępowań administracyjnych nie można włączyć do eksploatacji z uwagi na niespełnianie norm technicznych zjazdu. Obecny jedyny czynny zjazd od ul. K. przebiega w bezpośrednim sąsiedztwie dworca autobusowego, jednego z największych tego typu w Łodzi. Powyższe rozwiązanie nie służy bezpieczeństwu ruchu drogowego i planowana inwestycja powinna to zmienić.

W ocenie P., planowany zjazd wbrew twierdzeniom zarówno organów administracyjnych jak i Sądu, poprawi sprawność ruchu na odcinku skrzyżowania al. W. z ul. K., ponieważ zmniejszy ruch samochodów osobowych, które docelowo wjeżdżają w ul. K. w celu skorzystania z budynku Poczty Polskiej czy też dworca autobusowego. Obecnie z tego odcinka skrzyżowania korzystają zarówno samochody osobowe jak i przewozowe oraz autokary pasażerskie, nawet jeżeli wjeżdżają/wyjeżdżają z dworca autobusowego (mając wspólny wjazd z ul. K.). Powyższa okoliczność niestety nie była badana przez organy administracyjne, które bezpodstawnie założyły, że ruch się zwiększy, chociaż w ocenie skarżącej ruch będzie stały na aktualnym poziomie, a jedynie usprawniony poprzez dodatkowy zjazd.

Organy administracyjne ani Sąd nie dokonały analizy, czy brak jest innej możliwości dojazdu do planowanej inwestycji, biorąc pod uwagę fakt, że zjazd z ul. K. nie stanowi rozwiązania komunikacyjnego dla planowanej inwestycji. Nie określono, czy jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległej nieruchomości na której planowana jest inwestycja biorąc pod uwagę funkcję, jaką spełnia zjazd przy ul. K. do obsługi dworca autobusowego.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż braki w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego nie mają wpływu na wynik sprawy, podczas gdy w swoim postępowaniu również orzekł prawidłowość rozstrzygnięcia powołując się na podstawę prawną nie wskazaną przez organy administracyjne. Nie jest jednak prawnie dopuszczalne, aby Sąd zmieniał podstawę prawną rozstrzygnięcia lub wskazywał, że “regulacja ta została przywołana przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji jako podstawa rozstrzygnięcia, ale organ nie nadał jej doniosłości, koncentrując się na kwestiach bezpieczeństwa w ruchu drogowym wynikających z § 113 ust. 7 rozporządzenia MTiGM". Nawet gdyby organy wskazały podstawę prawną określoną przez Sąd, jednak jej nie uzasadniły, również doszłoby do naruszenia art. 107 k.p.a. Strona postępowania administracyjnego nie mogłaby odnieść się do tak skonstruowanej decyzji.

W niniejszej sprawie z żadnego dokumentu lub wskazania źródła informacji publicznej nie wynika, dlaczego Sąd za organami przyjął koncepcję, iż al. W. jest drogą krajową klasy GP oraz na jakiej podstawie faktycznej lub prawnej organy oraz Sąd stwierdziły, że planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi, a w konsekwencji nie może zostać dla niej wydana decyzja o warunkach zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018. 1302 t.j.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania.

Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia prawa procesowego opisane w pkt II petitum skargi kasacyjnej.

Jak wynika z argumentacji przedstawionej na poparcie tych zarzutów, autor skargi kasacyjnej stoi na stanowisku, że kontrolując zgodność z prawem decyzji objętej skargą i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd Wojewódzki nie był uprawniony do określenia innej podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia, aniżeli ta, która przyjęły oba organy.

Po pierwsze, sąd administracyjny dokonując oceny legalności poddanych mu pod osąd aktów może korygować podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie prawa materialnego, o ile tylko mieści się ona w ramach ustaleń faktycznych zaakceptowanych przez sąd i nie powoduje konieczności przeprowadzenia przez organy administracji dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., wadliwe zastosowanie przez organy prawa materialnego skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji tylko wtedy, gdy naruszenie prawa w tym zakresie miało wpływ na wynik sprawy.

Po drugie, nie ma racji skarżąca kasacyjnie spółka, że w żadnej z kontrolowanych przez Sąd pierwszej instancji decyzji organ nie powołał się na przepis § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zwanego dalej rozporządzeniem, jako podstawę prawną odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez spółkę inwestycji, polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego (o powierzchni sprzedaży do 1200 m2) z wewnętrznym układem komunikacji i parkingami oraz totemem reklamowym i urządzeniami budowlanymi, na działce nr [...]9 i fragmentach działek nr [...]4 i [...]0 przy al. W. w Łodzi oraz budowie zjazdu z al. W. na fragmentach działek drogowych nr [...]1 i [...]0. Na str. 5 decyzji z [...] sierpnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wskazało, że w chwili obecnej teren objęty projektem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest częściowo zagospodarowany (urządzony parking), a jego obsługa komunikacyjna odbywa się przez dwa zjazdy od strony ul. K., która na tym odcinku jest droga gminną klasy D – dojazdową.

Przywołując stanowisko zarządcy drogi, który negatywnie ocenił lokalizację planowanego zjazdu z al. W., SKO podniosło, że przeznaczona do zagospodarowania nieruchomość powinna posiadać obsługę komunikacyjną na dotychczasowych warunkach, a następnie przytoczyło treść § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, określającego - w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego - warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów. Jeśli chodzi o drogę klasy GP (główna ruchu przyspieszonego), stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Uregulowanie zawarte w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, przywołał w swoim piśmie z 21 kwietnia 2016 r. zarządca drogi - Zarząd Dróg i Transportu w Łodzi, podkreślając, że al. W. jest drogą krajową klasy GP i należy zapewnić obsługę komunikacyjną dla planowanej inwestycji z innych dróg niższych klas, jeżeli istnieje taka możliwość - jak ma to miejsce w tym przypadku, czyli od strony ulicy K., będącej drogą klasy D – dojazdową.

Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że oba organy (podobnie jak w powołanym wyżej piśmie zarządca drogi) odmawiając ustalenia warunków zabudowy wskazały przede wszystkim na § 113 ust. 7 rozporządzenia, kładąc nacisk na ocenę zagrożenia, jakie niesie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego zlokalizowanie planowanego zjazdu z al. W., jednak nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że żaden z nich nie powołał jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia przepisu § 9 ust. 1 pkt 3, a co za tym idzie strona nie miała możliwości odnieść się do prawidłowości jego zastosowania w toku postępowania administracyjnego. Taki sposób rozumowania organów, Sąd pierwszej instancji poddał został zresztą krytyce w zaskarżonym wyroku podzielając stanowisko skarżącej spółki, że uwagi co do zastosowania w sprawie § 113 ust. 7 rozporządzenia mają charakter gołosłowny i nie wynikają z jakiejkolwiek weryfikowalnej analizy.

Wątpliwości Sądu pierwszej instancji budził zarówno brak metodologii dla określenia przyczyn zaliczenia projektowanego zjazdu do obszaru oddziaływania skrzyżowania al. W. z ul. K. oraz zdefiniowania takich pojęć użytych w decyzji jak chociażby "stan bezpieczeństwa", "duże natężenie ruchu", czy "zmniejszenie przepustowości układu komunikacyjnego". Sąd zgodził się również ze stroną skarżącą, która zarzucała, że nie doczekała się w toku postępowania administracyjnego odniesienia do stanowiska prezentowanego publicznie przez Zarząd Dróg i Transportu w Łodzi o istotnym zmniejszeniu ruchu drogowego na terenie miasta po oddaniu do użytku autostrady A1 na odcinku Stryków – Tuszyn, co wskazuje na naruszenie przepisów o gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

Sąd Wojewódzki podkreślił jednocześnie, że powyższe krytyczne uwagi pod adresem organów obu instancji nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż projektowana inwestycja, w zakresie budowy zjazdu z drogi klasy GP, pozostaje w sprzeczności z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Faktu tego nie jest w stanie zmienić wadliwość – zaprezentowanej przez organy na gruncie § 113 ust. 7 rozporządzenia – oceny bezpieczeństwa ruchu drogowego wywołanej projektowanym zjazdem. Tym samym Sąd uznał, że naruszenie prawa materialnego pozostaje bez wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a.), podobnie jak naruszenie przepisów postępowania, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a.).

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c (wadliwie oznaczonego jako art. 145 § 1 pkt 1c) w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a, a także art. 7 i 77 k.p.a., opisane w pkt II tiret pierwsze i trzecie petitum skargi kasacyjnej, nie mogły zatem zostać uznane za zasadne i oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Nie jest również trafny trzeci zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 8, 9, 104 § 2, art. 106 § 1 i art. 107 k.p.a. przez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ może z własną jednostką organizacyjną jako zarządca drogi uzgadniać projekt decyzji o warunkach zabudowy, będąc jednocześnie odpowiedzialny za prawidłowy i bezpieczny publiczny transport drogowy.

Słuszne jest stanowisko zaprezentowane w tym zakresie w zaskarżonym wyroku, wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Obowiązek uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z zarządcą drogi wynika z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym, zwanej dalej u.p.z.p., stanowiącego, iż decyzję wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Jednak wówczas, gdy zarówno do wydania głównej decyzji jak i uzgodnienia jest właściwy ten sam organ albo gdy do uzgodnienia jest właściwa jednostka służbowo podporządkowana organowi prowadzącemu postępowanie główne, to w takiej sytuacji nie powstaje obowiązek uzgodnienia decyzji (por. wyroki NSA: z 6 września 2007 r., II OSK 776/07; z 24 września 2009 r., II OSK 1455/08; z 4 października 2012 r., II OSK 1038/11; z 7 października 2015 r., II OSK 318/14, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

W konsekwencji powoływane wyżej pismo Zarządu Dróg i Transportu Drogowego w Łodzi z 21 kwietnia 2016 r., jako stanowisko jednostki organizacyjnie podporządkowanej organowi I instancji, nie stanowi uzgodnienia w rozumieniu art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Jest natomiast rodzajem opinii w sprawie, którą organy orzekające winny wziąć pod rozwagę przy rozstrzyganiu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji podzielając przedstawiony wyżej pogląd podkreślił również, że w kontrolowanej decyzji z [...] sierpnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wskazało, że opinia Zarządu Dróg i Transportu wyrażona w piśmie z dnia 21 kwietnia 2016 r. nie stanowi uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Tym samym zarządca drogi będąc wyspecjalizowaną jednostką organizacyjną organu I instancji poprzez wyrażenie opinii o projekcie decyzji o warunkach zabudowy nie naruszył zasad współdziałania organów administracji, rozumianych jako kooperacja między odrębnymi organami administracji (art. 106 k.p.a.), nie zaś jednostkami organizacyjnymi znajdującymi się wewnątrz struktury tego samego organu. Tym bardziej, że organ odwoławczy – korzystając z owej opinii powstałej w ramach wewnętrznej konsultacji (doradztwa) organu I instancji – samodzielnie dokonał kompleksowej analizy okoliczności sprawy, w tym w szczególności w zakresie zgodności projektowanej inwestycji z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Nie są także zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane w pkt I petitum skargi kasacyjnej, koncentrujące się głównie na wykazaniu wadliwości zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji ustalenia, że al. W., z której zaplanowano zjazd, jest drogą klasy GP, którego konsekwencją było zastosowanie w stanie sprawy § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, przyjętego przez Sąd jako podstawa materialnoprawna odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że autor skargi kasacyjnej nie podważył w żaden sposób prawidłowości przyjęcia przez organy obu instancji, a także przez Sąd, że al. W. jest drogą krajową w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Takie zakwalifikowanie al. W. wynika również z pisma zarządcy tej drogi - Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi z dnia 21 kwietnia 2016 r. W nawiązaniu do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślić jedynie należy, że zaliczenie drogi do kategorii drogi krajowej, nie wynika "bezpośrednio z przepisów prawa oraz z decyzji lub uchwał władz samorządowych", lecz następuje w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych). Na datę orzekania przez organy administracji, aleja W. w Łodzi zaliczona była do dróg krajowych na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 26 czerwca 2015 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych (Dz. U. poz. 941 z późn. zm.).

Prawidłowe ustalenie, że al. W. była wówczas drogą krajową powoduje, że zgodnie z § 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 rozporządzenia, powinna spełniać wymagania techniczne dla klasy A (autostrada), S (droga ekspresowa) lub GP (główna ruchu przyspieszonego).

Klasa drogi w znaczeniu, w jakim pojęcie to używane jest w rozporządzeniu, oznacza przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych wynikających z jej cech funkcjonalnych (§ 3 pkt 4 rozporządzenia). Wprowadzone w § 4 ust. 1 klasy dróg publicznych mają na celu określenie wymagań technicznych i użytkowych, jakie te drogi powinny spełniać, co nie jest jednoznaczne ze stwierdzeniem, że w każdym przypadku np. droga zaliczona do dróg krajowych faktycznie odpowiada wymaganiom przewidzianym dla klasy A, S czy GP. Podstawą zakwalifikowania danej drogi publicznej do jednej z klas, wymienionych w tym przepisie, jest zatem uprzednie zaliczenie drogi do określonej kategorii przewidzianej w ustawie o drogach publicznych (droga krajowa, wojewódzka, powiatowa i gminna), a nie ustalenie jej rzeczywistych parametrów technicznych, jak zdaje się to rozumieć autor skargi kasacyjnej. Wniosek taki wypływa z treści § 4 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym droga zaliczona do jednej z kategorii w rozumieniu ustawy o drogach publicznych powinna spełniać wymagania techniczne i użytkowe określone dla następujących klas:

1. 1) krajowa - klasy A, S lub GP;
2. 2) wojewódzka - klasy GP lub G;
3. 3) powiatowa - klasy GP, G lub Z;
4. 4) gminna - klasy GP, G, Z, L lub D. Ponieważ rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. określa warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, każda nowa inwestycja dotycząca takich dróg, w tym w zakresie obszarów przyległych do pasa drogowego, musi zostać oceniona pod kątem spełnienia wymagań uregulowanych w tym rozporządzeniu. Jednymi z warunków, jakie określa rozporządzenie, są wymagania przewidziane w celu zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, dotyczące połączeń dróg określonych klas, dopuszczalnych odstępów między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunków stosowania zjazdów, o jakich mowa w § 9 ust. 1, którego zastosowanie w stanie sprawy słusznie dostrzegł Sąd pierwszej instancji.

W zaskarżonym wyroku zasadnie podniesiono, że skoro al. W. zaliczona była w dacie orzekania przez organy do dróg krajowych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, a jednocześnie nie była ani autostradą ani drogą ekspresową, to należało ją sklasyfikować jako drogę GP, gdyż warunki techniczne dla tej klasy drogi powinna spełniać. Bez znaczenia prawnego jest zatem argumentacja skargi kasacyjnej, że al. W. nie spełnia parametrów drogi głównej ruchu przyspieszonego i to niezależnie od tego, że zasadność takiej tezy – poza twierdzeniami bazującymi na bliżej nieudokumentowanej wiedzy kasatora - w żaden sposób nie została wykazana.

W konsekwencji, do zjazdu z al. W., objętego planowaną przez skarżącą inwestycją, zastosowanie znajdował § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, uniemożliwiający realizację tego zjazdu w sposób zaprojektowany przez inwestora. Nie ulega bowiem wątpliwości, że obszar inwestycji jest skomunikowany z al. W. poprzez wykorzystanie istniejącej drogi klasy D (ul. K. – posiadającej klasę drogi dojazdowej), a w takim przypadku nie można mówić o braku możliwości dojazdu na teren inwestycji, a tym samym nie jest spełniony żaden z warunków, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, od których zależy możliwość sytuowania zjazdu na drodze klasy GP.

Słusznie również podkreślił Sąd Wojewódzki, że wprawdzie teren projektowanej inwestycji obejmuje tylko część działki nr [...]4 i nie rozciąga się na tą jej część, na której znajduje się zjazd publiczny z ul. K. (działka nr [...]7), to jednak okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia możliwości dojazdu, o której mowa w powyższym przepisie, bowiem działka nr [...]4 jako całość skomunikowana jest z drogą publiczną poprzez istniejący zjazd.

Z tych przyczyn zasadnie Sąd uznał, że odmowa ustalenia warunków zabudowy w stanie sprawy odpowiadała prawu, a co za tym idzie nie są oparte na usprawiedliwionych podstawach zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 53 ust. 3 i 4 u.p.z.p. oraz § 9 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 rozporządzenia.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 35 ust. 3, art. 19 ust. 1 w zw.

z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Artykuł 19 ust. 1 stanowi, że organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi.

Z kolei w art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych ustawodawca zawarł ustawową definicję ochrony drogi, przez co należy rozumieć działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu.

Wedle treści omawianego zarzutu, naruszenie powyższych przepisów ustawy o drogach publicznych miało nastąpić poprzez ich "niezastosowanie, w przypadku przyjęcia, że al. W. jest drogą krajową, w tym nie ustalenie, czy nastąpi pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu w przypadku realizacji planowanego zjazdu z al. W.". Tak sformułowany zarzut jest nie tylko niezrozumiały, gdyż trudno logicznie powiązać jego opis z normatywną treścią przytoczonych wyżej przepisów, ale także w żaden sposób nie został uzasadniony, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne odniesienie się do niego.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego niezastosowanie dla planowanej inwestycji. Zgodnie z treścią tego przepisu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z uwagi na brak podstaw prawnych do ustalenia warunków zabudowy, nie było również przesłanek do przeprowadzenia przez organ analizy, o jakiej mowa w zacytowanym przepisie.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw w oparciu o art. 184 p.p.s.a.