Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oddalił skargę A. Spółki z o.o. z siedzibą w L. (dalej jako "skarżąca spółka") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] września 2012 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie warunków odprowadzania ścieków.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] lipca 2012 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie wymierzył skarżącej spółce administracyjną karę pieniężną w wysokości 5.738,00 zł za stwierdzone w roku kalendarzowym 2009 przekroczenie stanu ścieków, tj. wód chłodniczych pochodzących z chłodzenia hermetycznie uszczelnionych skraplaczy przeponowych, odprowadzanych do rzeki Morwawy (Tabor), określonego w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty Krośnieńskiego z [...] listopada 2009 r.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 298 ust 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2 oraz art. 305a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., obecnie tekst jedn. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej: p.o.ś.), § 9 ust. 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz.U. z 2005 r. Nr 260, poz. 2177 ze zm.).
Organ I instancji wskazał, że decyzją z [...] listopada 2009 r. Starosta Krośnieński udzielił skarżącej spółce pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do wód powierzchniowych rzeki Morwawy (Tabor) wód chłodniczych pochodzących z chłodzenia hermetycznie uszczelnionych skraplaczy przeponowych.
W dniach od 13 do 24 czerwca 2011 r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili kontrolę w zakładzie skarżącej spółki. Ustalili, że skarżąca spółka nie prowadziła pomiarów jakości wód chłodniczych odprowadzanych do wód powierzchniowych rzeki. Z przebiegu kontroli sporządzono protokół, który przedstawiciel spółki podpisał bez zastrzeżeń 24 czerwca 2011 r.
Podczas wyznaczonej rozprawy administracyjnej skarżąca spółka wyjaśniła, że od listopada 2009 r. prowadzi automonitoringowe pomiary temperatury odprowadzanych z terenu zakładu wód chłodniczych z przeznaczeniem do własnych celów technologicznych. Pomiary te, zakład prowadzi raz w tygodniu (od listopada 2009 r. do 13 czerwca 2011 r. natomiast od czasu kontroli, pomiary te prowadzone są dwa, trzy razy w tygodniu. Pomiary dokonywane są przez pracowników spółki, za pomocą legalizowanego przyrządu. Skarżąca spółka podkreśliła, że obecnie żaden z przeprowadzonych pomiarów temperatury odprowadzanych z zakładu wód chłodniczych nie przekroczył 35°C.
Ponadto, skarżąca spółka wyjaśniła, że pozwolenie wodnoprawne nie określa w sposób jednoznaczny obowiązku prowadzenia monitoringu jakości wód chłodniczych, a jedynie ich ilość. Zakład nie pracuje cała dobę, tym samym nie jest możliwym pobranie średniodobowej próbki ścieków zgodnie z wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 137, poz. 984 ze zm.). Obowiązujące pozwolenie wodnoprawne nie określa sposobu prowadzenia pomiarów ilości i jakości wód chłodniczych odprowadzanych z terenu zakładu.
Z tych względów organ I instancji uznał, że skarżąca spółka nie prowadziła automonitoringowych pomiarów jakości odprowadzanych wód chłodniczych w okresie od 16 listopada do 31 grudnia 2009 r. Wyniki prowadzonych pomiarów jakości odprowadzanych wód chłodniczych, prowadzonych przez pracowników skarżącej spółki do własnych celów technologicznych, nie mogą stanowić dokumentu potwierdzającego wywiązanie się z obowiązku wykonania samokontrolnych pomiarów, ponieważ pomiary te nie spełniają wymagań z art. 147a p.o.ś. W przypadku okresowego zrzutu ścieków próbę średniodobową stanowi próbka średnia zlewana z próbek ścieków pobieranych proporcjonalnie do przepływu w czasie trwania wszystkich zrzutów ścieków w ciągu doby. W takim przypadku, próbkę taką należy traktować jako średniodobową, zgodnie z warunkami rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r.
Organ wskazał ponadto, że w 2011 r. skarżąca spółka prowadziła okresowe pomiary jakości wód chłodniczych odprowadzanych z terenu zakładu (próbki pobrane 14 czerwca 2011 r., 5 lipca 2011 r., 1 lipca 2011 r. oraz 30 grudnia 2011 r.), pomimo że w tym czasie obowiązujące pozwolenie wodnoprawne nadal nie określało sposobu prowadzenia pomiarów.
Skarżąca spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji.
Decyzją z 21 września 2012 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy podtrzymując stanowisko tam zaprezentowane.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że ustalenia i ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie budzą zastrzeżeń. Zdaniem Sądu I instancji, organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. Sąd I instancji przedstawił przepisy stanowiące podstawę prawną wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w niniejszej sprawie.
Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi. Wskazał, że obowiązek dokonywania pomiarów temperatury odprowadzanych ścieków chłodniczych nie wynikał z treści pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z art. 128 ust. 1 pkt 9 ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 145 ze zm. – dalej: Prawo wodne), w pozwoleniu wodnoprawnym na odprowadzanie ścieków nie określa się sposobu i zakresu prowadzenia pomiarów ilości i jakości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi lub do urządzeń kanalizacyjnych albo wykorzystywanych rolniczo, o ile nie wykraczają one poza wymagania wynikające z przepisów, o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 3, albo z przepisów odrębnych. Obowiązek pomiarów jakości i ilości odprowadzanych ścieków oraz sposób realizacji tego obowiązku wynika wprost z przepisów, w tym rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r.
Sąd I instancji podkreślił, że wody chłodnicze są ściekami w rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne, podlegają więc obowiązkowi okresowych pomiarów ich ilości i jakości.
Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu, że skoro zakład nie pracuje w systemie całodobowym, to nie ma zastosowania art. 128 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 45 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego. Przepis § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r. nakazuje dokonywać pomiarów stanu ścieków w odstępach czasu co najwyżej dwugodzinnych w przekroju doby. Nie oznacza to jednak, że jeśli ścieki nie są odprowadzane przez całą dobę nie ma obowiązku prowadzenia w ogóle tego rodzaju pomiarów. Pomiary należy wykonywać w czasie, w którym odprowadzane są ścieki.
Skarżąca spółka podniosła także, że tym samym kolektorem, oprócz wód chłodniczych pochodzących z chłodzenia hermetycznie uszczelnionych skraplaczy przeponowych, okresowo zrzucane są ścieki przemysłowe z zakładowej oczyszczalni ścieków. W ocenie Sądu I instancji, nie jest to przeszkoda, żeby prowadzić pomiary stanu (temperatury) wód chłodniczych, ponieważ w pozwoleniu wodnoprawnym jednoznacznie określono sposoby odprowadzania ścieków przemysłowych biologicznie rozkładalnych i wód chłodniczych. Z pkt III. 1 c) wynika, że odprowadzanie ścieków przemysłowych biologicznie rozkładalnych nie odbywa się i nie może odbywać się w jednym czasie z odprowadzaniem ścieków chłodniczych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka.
W pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) oraz z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a., a także art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7 ust. 1 p.o.ś. Naruszenie powyższych przepisów, w ocenie skarżącej spółki polegało na przyjęciu, że organy administracji wyjaśniły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne oraz, że dokonały ich właściwej oceny, co doprowadziło do naruszenia podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego.
Ponadto skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, art. 128 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo wodne w związku z art. 45 ust. 1 pkt 3 tej ustawy oraz w związku z § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r. przez przyjęcie, że w sprawie doszło do naruszenia warunków pozwolenia wodnoprawnego, polegającego na niewłaściwym wywiązaniu się z obowiązków pomiarowych.
Po drugie, art. 298 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 305a ust. 1 i 2 p.o.ś., przez przyjęcie, że wystąpiły podstawy do wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie warunków wynikających z wydanego pozwolenia wodnoprawnego.
Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, należy podkreślić, że całkowicie bezzasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 7 i 77, 107 § 1 k.p.a., jak i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7 ust. 1 p.o.ś. Wynika to z tego, że wbrew powyższemu zarzutowi kasacyjnemu Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli ustalonego w tej sprawie przez właściwe organy stanu faktycznego i w rezultacie prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę. Zasada ogólna "zanieczyszczający płaci" (Polluter Pays Principle) wyrażona w art. 7 ust. 1 p.o.ś. jednoznacznie bowiem stanowi, że każdy podmiot, który powoduje zanieczyszczenie środowiska ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia, stąd zostało to prawidłowo uzasadnione w zaskarżonym wyroku zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto wydane przez Starostę Krośnieńskiego przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne z 16 listopada 2009 r. w swojej osnowie regulowało korzystanie ze środowiska przez wprowadzanie do wód powierzchniowych rzeki Morwawy wód chłodniczych pochodzących z chłodzenia hermetycznego o temperaturze nie wyższej niż 35 stopnia C. Oznacza to, że kontrolowanie realizacji powyższego warunku wymagało dokonywania pomiarów oczywiście tylko podczas odprowadzania tych wód do tej rzeki.
Jednocześnie zgodnie z dyspozycją art. 46 ust. 2 Prawa wodnego w związku z art. 147 ust. 1 p.o.ś. to właśnie prowadzący instalację czy też użytkownik urządzenia są ustawowo obowiązani do okresowych pomiarów wielkości emisji jak i pomiarów ilości pobieranej wody, zaś wylot tych urządzeń kanalizacyjnych służących do odprowadzania ścieków jest właśnie urządzeniem wodnym. Jednocześnie w świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2014 r. II OPS 1/14, stosownie do art. 305a ust. 2 p.o.ś. jeżeli nie jest spełniony warunek prowadzenia pomiarów przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 p.o.ś. – czyli akredytowane laboratorium (pkt 1) – jest to wystarczająca podstawa stosowania art. 305a ust. 1 tej ustawy do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Po drugie, zgodnie z art. 128 ust. 1 pkt 9 Prawa wodnego sposób, jak i zakres prowadzenia pomiarów ilości i jakości ścieków wprowadzanych do wód i do ziemi nie jest w zasadzie ustalany w pozwoleniu wodnoprawnym, chyba że właściwy organ, który wydaje pozwolenie uważa za konieczne ustalić inne warunki niż regulują to akty wykonawcze wydane na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 Prawa wodnego. Dlatego też jeżeli stronie skarżącej nie ustalono w pozwoleniu wodnoprawnym sposobu i zakresu pomiarów to powinna oczywiście w tym przypadku stosować odpowiednie przepisy powszechnie obowiązujące statuujące ten obowiązek. W tej sprawie kwestie te reguluje norma z § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełniać przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U.
Nr 137, poz. 984 ze zm.). Powyższy przepis nakazuje bowiem dokonywać pomiaru temperatury odprowadzanych ścieków w okresie doby z częstotliwością nie większą niż co dwie godziny. Należy także podzielić stanowisko Sądu I instancji, że pomiar ten może być dokonany tylko wówczas, gdy są odprowadzane ścieki. Ponadto brak odpływu ścieków w określonym momencie nie oznacza jednak, że pomiar w ogóle jest niemożliwy, ponieważ jeżeli ścieki nie są odprowadzane w sposób ciągły, to pomiar należy oczywiście dokonywać tylko wtedy, gdy następuje odprowadzanie ścieków, a w świetle art. 9 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego wody chłodnicze są zaliczane właśnie do ścieków przemysłowych.
Dlatego też chybiony jest zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, że nie jest możliwe dokonywanie przedmiotowych pomiarów temperatury z tego powodu, że powyższy przepis rozporządzenia Ministra Środowiska wprowadził w tym zakresie wyżej wymienione odstępy czasowe, ponieważ jednocześnie nie wprowadza w tym zakresie minimalnej częstotliwości pomiaru, gdyż częstotliwość pomiarów może być nawet większa biorąc pod uwagę warunki, na jakich odprowadzane są dane ścieki, byleby nie była większa niż co dwie godziny.
Po trzecie, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne, wszystkie podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego są także chybione. Ponadto tego rodzaju naruszenie osnowy (rozstrzygnięcia) przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego skutkowało w tej sprawie prawidłowym zastosowaniem przez właściwe organy – co Sąd I instancji zasadnie stwierdził – art. 298 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 305a ust. 1 i 2 p.o.ś., ponieważ wbrew zarzutowi kasacyjnemu wystąpiły w tej sprawie podstawy do wymierzenia z tej przyczyny administracyjnej kary pieniężnej.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 § 1 p.p.s.a.