Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 729/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "[...]" w J. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wskazał, że w dniu [...] grudnia 2017 r. Rada Gminy D. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zachodniej części miejscowości M. W dniu 2 maja 2018 r. Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna "[...]" złożyła skargę do sądu na tę uchwałę.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2018 r., poz. 994., dalej przywoływana jako: "u.s.g."), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skargę taką może zatem wnieść jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Interes prawny skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.
Z treści skargi wynika, że skarżąca upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w okoliczności posiadania nieruchomości położonych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Przedmiotem skargi jest uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydana na podstawie art.18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 14 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), czyli na akt z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej uchwały, w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust.
6. Integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 ustawy). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (por.: postanowienie z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2875/15 i z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 720/16) znaczenie prawne uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest tylko takie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu. Wstępny (początkowy) etap procedury planistycznej w postaci podjęcia przez właściwą radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, nie może jeszcze ustalić wiążącego sposobu zagospodarowania nieruchomości obejmowanej zamierzonym planem. Nie tworzy bowiem stanu mogącego podlegać ochronie prawnej. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. skargę odrzucił.
Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniosła Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna "[...]" w J., podnosząc zarzuty:
- 1. rażącego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, statuującego zasady sporządzania planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu jego sporządzania poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji odrzucenie skargi pomimo niewykonania przez organ analiz dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia planu, w szczególności w aspekcie finansowym i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, nieprzygotowaniem materiałów geodezyjnych do opracowania planu oraz nieustalenia niezbędnego zakresu prac planistycznych,
- 2. rażącego naruszenia przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez odrzucenie skargi, w sytuacji gdy poprzez wydanie zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, a w związku z powyższym naruszenia konstytucyjnej zasady państwa prawa wynikającej z art. 2 Konstytucji poprzez odmowę udzielenia ochrony skarżącej.
Skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż - zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Przedmiotowa uchwała nie była poprzedzona wskazanymi działaniami.
Skarżąca Spółdzielnia wywodzi swój interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z tego, że posiada tytuł prawny do nieruchomości, które zostały objęte tą uchwałą. Plan ma zmierzać do zniweczenia jej zamierzeń inwestycyjnych, tj. rozbudowy istniejącej fermy drobiu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy D. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi w tej sprawie. Skuteczne zaskarżenie uchwały rady gminy z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego jest uzależnione od wykazania przez skarżącego, iż kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Związek pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego a zaskarżonym aktem musi być aktualny, a nie przyszły i dotyczyć indywidualnej sytuacji prawnej danej osoby. W tej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust.
6. Integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 powołanej ustawy). Znaczenie prawne uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest tylko takie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu. Jest to uchwała intencyjna, która ze swej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym tą uchwałą. Wiąże ona jedynie organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Dopiero postanowienia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na terenie objętym planem (art. 6 ust. 1 ustawy). Podobny pogląd wyrażany jest jednolicie w orzecznictwie (m.in. wyrok NSA: z 10 lutego 2015 r., II OSK 1825/13, z dnia 14 listopada 2013 r., II OSK 81/13, z dnia 24 stycznia 2013 r., II OSK 2442/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że zaskarżona uchwała nie może naruszać interesu prawnego skarżącej Spółdzielni wynikającego z praw do nieruchomości objętych tą uchwałą. Skarżąca kasacyjnie może domagać się ochrony sądowej swoich praw w tym zakresie, wnosząc skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli taka zostanie podjęta i będzie naruszała jej interes prawny.
Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 2 Konstytucji RP, gdyż ochrona sądowa, której domaga się skarżąca przysługuje w granicach przewidzianych przez prawo. Prawo do sądu nie jest prawem absolutnym i może podlegać ustawowym ograniczeniom: podmiotowym (w zakresie legitymacji procesowej określonych podmiotów), przedmiotowym (określone kategorie spraw), formalnym (np. przymus adwokacki) czy finansowym (koszty sądowe). Takie ograniczenia podmiotowe wprowadza przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, kształtując w sposób szczególny legitymację do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skoro skarżąca Spółdzielnia nie wykazała w żaden sposób legitymacji do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę, to nie może domagać się merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny.
Przedwczesny jest zarzut naruszenia procedury planistycznej, tj. art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzut ten skarżąca może podnosić kwestionując uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli taka zostanie uchwalona, a jej zapisy będą naruszać jego interes prawny.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.