Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 218/08 oddalił skargę S.Z. i innych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2007 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] maja 1964 r. nr [...] ustalającej osoby uprawnione do udziału w rolniczej wspólnocie gruntowej położonej we wsi M., gm. G. zgodnie z wykazem z dnia 6 lutego 1964 r. oraz ich udziały we wspólnocie
Rozpatrując ten wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wskazało, że decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] maja 1964 r. ustalająca osoby uprawnione do udziału w rolniczej wspólnocie gruntowej położonej we wsi M. została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169). W toku postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie ustalono, że dnia 6 lutego 1964 r. Prezydium GRN w G. sporządziło wykaz nr [...], poprawiony następnie przez Prezydium PRN w C.. Kolegium uznało, że osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej zostały ustalone zgodnie z unormowaniem przyjętym w art. 6 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, stosownie do którego uprawnionymi do udziału we wspólnocie są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie korzystały z tej wspólnoty.
Zdaniem organu odpisy z ksiąg wieczystych, akty notarialne, orzeczenia oraz inne dokumenty potwierdziły, że powyższe osoby faktycznie korzystały z gruntów wspólnoty, po 1/9 każdy z nich, w okresie od 4 lipca 1962 r. do 4 lipca 1964 r. Natomiast udziały poszczególnych osób uprawnionych do wspólnoty gruntowej wsi M. zostały określone zgodnie z uregulowaniem wynikającym z art. 9 ust. 1 i 2 powyższej ustawy.
Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia 7 grudnia 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S.Z. działający również jako pełnomocnik H.N. i innych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wykaz sporządzony przez Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 6 lutego 1964 r. jest rażącym naruszeniem prawa własności. Sporne grunty nigdy nie były wspólnotą.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie, powołując się na stan faktyczny i prawny zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że równolegle przedmiotem postępowania nieważnościowego była decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] lutego 1964 r. [...] w sprawie ustalenia charakteru prawnego wspólnoty gruntowej położonej we wsi M.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] września 2007 r. odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji, a po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymało tę decyzję w mocy. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2007 r. jest ostateczna i nie była przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Sąd I instancji przyjął, że decyzja ustalająca osoby uprawnione do udziału w rolniczej wspólnocie gruntowej położonej we wsi M. oraz ich udziały we wspólnocie była konsekwencją prawną i "uzupełnieniem" decyzji w sprawie ustalenia charakteru prawnego wspólnoty gruntowej położonej we wsi M..
Mając na uwadze powyższe uregulowanie Sąd stwierdził, że decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] maja 1964 r. nr [...] ustalająca osoby uprawnione do udziału w rolniczej wspólnocie gruntowej położonej we wsi M. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący reprezentowani przez fachowego pełnomocnika procesowego zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2008 r. na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). Ponadto na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W zarzutach kasacyjnych pełnomocnik strony skarżącej podniósł zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego "poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie", tj.:
- – art. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, z powodu błędnej oceny zastosowania przez organ wydający decyzję z dnia [...] lutego 1964 r. powyższego przepisu, gdyż ten organ zaliczył do wspólnot gruntowych na podstawie ustawowej definicji przedmiotową nieruchomość, pomimo że nieruchomość ta nie odpowiada wymogom tejże definicji,
- – art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 2 i 3 w związku z art. 12 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, poprzez uznanie, że decyzja z dnia [...] maja 1964 r. została wydana zgodnie z przepisami powołanej ustawy, podczas gdy do przedmiotowej nieruchomości nie powinny mieć zastosowania powołane wyżej przepisy,
- – art. 2, 21 i 64 Konstytucji RP, w związku z faktem, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domagali się skarżący, w istocie ograniczyła ich prawo własności.
Skarga kasacyjna zarzuca również naruszenie przepisów postępowania – art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nierozważenie wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, a w szczególności poprzez pominięcie dokumentów stwierdzających prawo własności udziału w przedmiotowej nieruchomości na rzecz poprzedników prawnych osób wnoszących skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek.
Po pierwsze, należy stwierdzić, że wobec podniesienia w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego, należy w pierwszej kolejności oczywiście rozpatrzyć zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego. Dopiero bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwoli na ocenę zastosowania w danej sprawie przepisów prawa materialnego lub ich prawidłowej wykładni pod kątem ich naruszenia w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).
Jednak, w istocie zarzut naruszenia prawa materialnego może być sformułowany kiedy, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, stan faktyczny został ustalony niewadliwie (wyrok NSA z dnia 8 września 2005 r. sygn. akt OSK 1950/04 oraz wyrok NSA z dnia 27 października 2005 r. sygn. akt I FSK 175/05). Natomiast w przedmiotowej sprawie wnoszący skargę kasacyjną podnosi także zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego.
Należy stwierdzić, że chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. z powodu "nierozważenia" przez Sąd I instancji wszystkich dowodów zgromadzonych w tej sprawie. Dotyczy to w szczególności dokumentów stwierdzających prawo własności udziału w przedmiotowej nieruchomości na rzecz poprzedników prawnych osób wnoszących skargę kasacyjną czyli świadectwa Sądu Grodzkiego w C. z dnia 20 listopada 1947 r., pisma Powiatowego Urzędu Ziemskiego w C. z dnia 16 września 1947 r. i z dnia 8 stycznia 1947 r. wraz z załącznikami, decyzji nr [...] Powiatowego Urzędu Ziemskiego w C. z dnia [...] listopada 1946 r., jak i nieodniesienia się do tych dokumentów w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Sąd I instancji.
Należy także podkreślić, że wbrew zarzutowi ze skargi kasacyjnej ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana tylko na podstawie oznaczonego – ustalonego w danej sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który strona skarżąca uznaje za niewłaściwie ustalony.
Po drugie, prawidłowo Sąd I instancji orzekł, że w obrocie prawnym obowiązuje także ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2007 r. (nr [...]), która po rozpatrzeniu wniosku S.Z. zam. M. gm. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] lutego 1964 r. nr [...] w sprawie ustalenia charakteru prawnego wspólnoty gruntowej we wsi M. gm. G. pow. C. – utrzymała w mocy swoją decyzję ostateczną. W jej uzasadnieniu sformułowano ocenę prawną, że nieruchomość położona w miejscowości M. gm. G. oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 5 ha (łąka) stanowiła wspólnotę gruntową, o której mowa w przepisie art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.
Wynika to z tego, że została nadana w wyniku uwłaszczenia włościan na wspólną własność niektórym mieszkańcom kilku wsi. Dlatego też decyzja z dnia [...] lutego 1964 r. nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czyli nie zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności tejże decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Powyższa decyzja nie była przedmiotem skargi do Sądu I instancji wniesionej przez skarżących, stąd stała się prawomocna formalnie. Oznacza to, że w tym postępowaniu administracyjnym właściwy organ w tej sprawie, tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. rozstrzygało, że w świetle materiału dowodowego w tej sprawie, a w szczególności decyzji z dnia 23 listopada 1946 r. Powiatowego Urzędu Ziemskiego w C., zatwierdzono klasyfikację jak i szacunek działek inwentarza majątku M., a w szczególności wykaz nabywców działki nr [...] (9 rolników po 1/9 każdy z nich).
Ponadto powyższa decyzja została wydana na podstawie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Powiatowy Urząd Ziemski pismem z dnia 8 stycznia 1947 r. wystąpił do Sądu Grodzkiego Oddział Hipoteczny w C. na podstawie art. 2 i 3 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu, w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej "o wpisywanie niżej wymienionych obywateli wg poniższego wykazu, jako właścicieli działek z nieruchomości ziemskiej M. pow. C. stanowiącej własność Skarbu Państwa, w graniach wg załączonego szkicu, zgodnie z załączonymi dokumentami nadania ziemi oraz wykonalną decyzją Powiatowego Urzędu Ziemskiego z dnia [...] listopada 1946 r., nr [...]", a także o "wpisanie ograniczeń prawa własności wszystkich działek objętych niżej zamieszczonym wykazem (...) z tytułu niezapłaconej sumy działek i inwentarza stanowiącego ciężar realny" (do powyższego wniosku załączono wykaz uwzględniający 9 rolników, a z którego wynika, iż po 1/9 części współwłaścicielami działki nr [...] są te same osoby, które wymieniono w decyzji z dnia [...] listopada 1946 r.).
Oznacza to, że dziewięciu rolników ze wsi M. gm. G. zostało współwłaścicielami po 1/9 części każdy działki nr [...], ponieważ sporny grunt rolny (łąka) został nadany "w wyniku uwłaszczenia włościan i mieszczan – rolników na wspólną własność, we wspólne posiadanie lub do wspólnego użytkowania ogółowi, pewnej grupie lub niektórym mieszkańcom jednej albo kilku wsi". Dlatego też, w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, jak i po jej wejściu w życie, jest to dalej wspólnota gruntowa w świetle art. 12 tejże ustawy w związku art. 1 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Ponadto wspólnota gruntowa jest specyficznym rodzajem współwłasności ułamkowej w świetle art. 196 i nast. k.c.
W tym miejscu należy jeszcze raz podkreślić, że przedmiotem skargi do Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2007 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] maja 1964 r. nr [...] ustalającej osoby uprawnione do udziału w rolniczej wspólnocie gruntowej położonej we wsi M. gm. G. zgodnie z wykazem z dnia 6 lutego 1964 r. oraz ich udziały we wspólnocie gruntowej. Oznacza to, że w tym postępowaniu ustalono tylko osoby uprawnione do udziału w danej wspólnocie gruntowej, a nie jej charakter prawny.
Po trzecie, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego "przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie" jest błędnie sformułowany co także uniemożliwia jego właściwe rozpoznanie. Wynika to z tego, że określone w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. dwie formy, tj. naruszenia prawa materialnego w drodze błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania nie mogą zachodzić jednocześnie, ponieważ albo przepis niewłaściwie zinterpretowano lub niewłaściwie zastosowano. Ponadto, w świetle prawidłowych ustaleń Sądu I instancji, dotyczących stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, brak jest także przesłanek do stwierdzenia, że Sąd I instancji naruszył przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Dotyczy to zarówno podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 2 i 3 w związku z art. 12 cyt. ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, jaki i przepisów art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP w zakresie konstytucyjnej ochrony prawa własności.
Z tych względów, na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.