Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1525/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 11 lutego 2014 r., II SA/Po 1489/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. M. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (powoływanego dalej także jako "Kolegium") z dnia [...] września 2013 r., [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wskazaną wyżej decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Prezydenta Miasta T. (powoływanego dalej także jako "Prezydent") z dnia [...] lipca 2013 r., [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (handel artykułami przemysłowymi, spożywczymi) na terenie obejmującym działkę [...], przy ul. [...] w T. wraz z przyłączami wodociągowym, kanalizacji sanitarnej, energetycznym, gazowym, teletechnicznym na terenie działek [...] i [...], obr. [...].

Jako podstawę rozstrzygnięcia Kolegium wskazało art. 59 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U 2012 r, poz. 647 ze zm.) (obecnie tekst jedn. tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2015 r., poz. 199 – uw. NSA, dalej "u.p.z.p.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U 2013 r., poz. 267) (obecnie tekst jedn. tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – uw. NSA, dalej "K.p.a.").

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

A. M. i M. M. złożyli w dniu 21 października 2010 r. do Prezydenta Miasta T. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego mieszkalno-usługowego na działce [...], obr. [...] w T. przy ul. [...].

Prezydent decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (handel artykułami przemysłowymi, spożywczymi) na terenie obejmującym działkę [...], obręb [...], przy ul. [...] w T..

Powyższa decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent wydał w dniu [...] listopada 2011 r. ([...]) decyzję, którą ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (handel artykułami przemysłowymi, spożywczymi) na terenie obejmującym działkę [...], przy ul. [...] w T..

W wyniku odwołania wniesionego przez inwestorów A. M. i M. M. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., [...] Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta.

Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 30 maja 2012 r., II SA/Kr 406/12 uchylił ją oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie Sądu nieuzasadnionym było wyznaczenie linii zabudowy od strony ul. [...], co przesądza o konieczności uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji. Ponadto Sąd wskazał na brak informacji o zapewnieniu bądź istnieniu uzbrojenia terenu w postaci dostaw energii elektrycznej, gazu, wody, odprowadzenia ścieków, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, a także na braki analizy urbanistyczno-architektonicznej. Zaznaczył, że nie wynika z niej, na jakiej podstawie ustalono wysokość dachu dwu lub wielospadowego.

W związku z powyższym Prezydent ponownie przeprowadził postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydał w dniu [...] lipca 2013 r. decyzję [...], którą ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (handel artykułami przemysłowymi, spożywczymi) na terenie obejmującym działkę [...], przy ul. [...] w T.. W uzasadnieniu organ wskazał, ze w toku postępowania wezwano wnioskodawców do uzupełnienia wniosku o informacje o możliwości zapewnienia dostawy mediów, czego dokonali za pismem z dnia 1 lutego 2013 r.

Ponadto, w sprawie sporządzono nową analizę urbanistyczno-architektoniczną, ustalono obowiązującą linię zabudowy od ul. [...], dopuszczono możliwość realizacji obiektu z dachem płaskim oraz ustalono wskaźniki, podając graniczne parametry wielkości powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej

Od powyższej decyzji dowołanie wnieśli A. M. i M. M., kwestionując ją w części dotyczącej maksymalnej wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, maksymalnej szerokości elewacji frontowej oraz ograniczenia wysokości dachu płaskiego do 8,5 m.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r., [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję o warunkach zabudowy. Organ wskazał, że teren objęty wnioskiem nie posiada obowiązującego planu miejscowego. Stosownie zatem do art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w takim przypadku, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Dalej organ wskazał na warunki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., które powinna spełniać planowana inwestycja. Zaznaczył też, że stosownie do art. 61 ust. 7 u.p.z.p., wymagania dotyczące nowej zabudowy zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U Nr 164, poz. 1588 – dalej zwane "rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r." albo "rozporządzeniem"). Określone w nim wymagania dotyczą ustalenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu.

Kolegium wskazało, że dla ustalenia warunków zabudowy koniecznym jest sporządzenie prawidłowej analizy graficznej oraz tekstowej. Wyniki analizy stanowią podstawę dla ustalenia warunków i wymagań ochrony ładu przestrzennego. Analiza terenu powinna zawierać analizę funkcji oraz cech zabudowy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Stosownie do § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy zawierające część tekstową oraz graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Organ wyjaśnił, że ze znajdującej się w aktach sprawy analizy sporządzonej przez urbanistę wpisanego na listę izby samorządu zawodowego architektów wynika, iż wyznaczono obszar analizowany, którego wielkość jest ustalona zgodnie z wymogami § 3 rozporządzenia. Ustalono, że w najbliższym sąsiedztwie działki [...] występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, a także usługowa (usługi oświaty) i mieszkalno-usługowa. Organ w formie tabelarycznej dokonał zestawienia działek znajdujących się w obszarze analizowanym w celu ustalenia wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej i geometrii dachu. Na podstawie tych danych organ ustalił parametry planowanej inwestycji. W przypadku linii zabudowy parametr ten ustalono w oparciu o linie zabudowy budynku znajdującego się na działce sąsiedniej [...]. Linia ta jest linią obowiązującą, a więc linia zabudowy zgodnie ze wskazaniami Sądu ustalona została od ul. [...] w oparciu o linię wytworzoną przez budynek znajdujący się na działce [...].

Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalony został na min 18 % i max 44,8 %. Jak wskazano, średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 44,8 %. Wskaźnik ten ustalono zgodnie § 5 rozporządzenia – zgodnie z tym przepisem wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1

Organ wyjaśnił dalej, że zgodnie z § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.

1. 1. Ustalona maksymalna szerokość elewacji frontowej wynika ze średniej występującej w obszarze analizowanym, a zatem jest ustalona zgodnie z zasadami ustalania tego parametru.

Organ odwoławczy stwierdził, ze Prezydent prawidłowo ustalił w decyzji dach dwu lub czterospadowy, o kącie nachylenia połaci dachowych 20-30° z kalenicą prostopadłą do ul. [...] na wysokości 11,5-13 m Dopuszczono dach piaski na wysokości 8,5 m od średniego poziomu istniejącego terenu przed głównym wejściem do budynku. W analizie organ zagadnieniu geometrii dachu poświęcił znaczną uwagę, wszechstronnie oceniając możliwość ustalenia wysokości budynku. Kolegium zaznaczyło, że Prezydent dokonał analizy kąta nachylenia dachów znajdujących się w obszarze analizowanym oraz wysokości kalenic budynków. Z uwagi jednak na wiążące wskazania zawarte w wyroku II SA/Kr 406/12 dopuszczono możliwość przykrycia planowanego budynku dachem płaskim, co jest w zgodzie z wnioskiem inwestorów. W analizie wskazano jednak, iż miejsce inwestycji jest miejscem wyeksponowanym i wysokość budynku z dachem płaskim może wynosić maksymalnie 3,5 m, co stanowi przedłużenie wysokości elewacji frontowej budynku znajdującego się na działce sąsiedniej [...].

Kolegium w całości podzieliło stanowisko Prezydenta w powyższym zakresie Zdaniem organu odwoławczego architekt sporządzający analizę w sposób logiczny i całościowy dokonał analizy wysokości zabudowy i wskazał, dlaczego ustalono tą wysokość na poziomie 8,5 m. Nie można zarzucić organowi, iż nie uwzględnił zastanego w tym miejscu sposobu zagospodarowania terenu i jego funkcji, oraz tego, że znajduje się on w obszarze podlegającym ochronie konserwatorskiej. W sposób jednoznaczny wskazano, iż budynek wyższy o dachu płaskim w żaden sposób nie przystawałby do zabudowy istniejącej w tym obszarze, co zresztą można wywieść na podstawie przedłożonej przez inwestorów w piśmie z dnia 8 maja 2013 r. koncepcji zagospodarowania terenu, gdzie zaznaczono jak wyglądałby budynek w tym terenie o wnioskowanej przez inwestorów wysokości. Kolegium dodało, że budynek na działce sąsiedniej [...] posiada wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 8,5 m. Taka wysokość krawędzi elewacji frontowej (wobec braku kalenicy) będzie obowiązywała dla nowego budynku, co jest w zgodzie z § 7 ust. 1 rozporządzenia., w myśl którego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich

Zdaniem organu odwoławczego w sprawie spełnione zostały pozostałe warunki z art. 61 ust. 2-5 u.p.z.p., a ponadto projekt decyzji został uzgodniony z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków [...] - Delegatura [...] w zakresie ochrony obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków

Skargę na powyższą decyzję złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. i M. M., żądając uchylenia jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. – art. 7 i 77 K.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu sprawy będącego przedmiotem orzekania;
2. – art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wydanej decyzji, w szczególności brak podania motywów wydanego rozstrzygnięcia;
3. – art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

Zarzucono nadto także naruszenie prawa materialnego, to jest § 5-8 rozporządzenie Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w związku z art. 61 ust. 7 u.p.z.p. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie.

Skarżący podnieśli, że zaskarżona decyzja jest wadliwa ze względu na określenie maksymalnej wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do wielkości działki na 44,8% oraz określenie maksymalnej szerokości elewacji frontowej od strony ul. [...] na 22,8 m. Obydwie wielkości zostały zaniżone w stosunku do tych, które ustalono w decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. odpowiednio z 46% oraz z 23 m. W ocenie skarżących, nie było podstaw do zmiany tych wartości, które powinny zostać ustalone w sposób tożsamy z decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Kolegium w ogóle nie odniosło się do zarzutów odwołania, zgodnie z którymi zmiana omawianych parametrów w zaskarżonej decyzji w stosunku do pierwotnie ustalonych nie została poparta stosowną argumentacją. Tym samym zarzut naruszenia art. 107 § 1 K.p.a., poprzez wadliwe uzasadnienie faktyczne decyzji pozostał bez rozpatrzenia przez organ odwoławczy.

W odniesieniu do kwestii ograniczenia maksymalnej wysokości dachu płaskiego do 8,5 m skarżący podnieśli, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutu braku uzasadnienia faktycznego decyzji w powyższym zakresie (cytował obszerne fragmenty analizy mające stanowić argumentację potwierdzającą prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia). Obowiązek prawidłowego i wyczerpującego przedstawienia okoliczności, które zaważyły na treści wydanego rozstrzygnięcia spoczywał już na organie pierwszej instancji. Braku tego nie może uzupełniać organ odwoławczy, który utrzymując w mocy decyzję po raz pierwszy wyjaśnia stronie zasadność przesłanek, jakimi kierował się organ pierwszoinstancyjny, a których nie wyjawił w swojej decyzji. Zdaniem skarżących jest to równoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.).

Skarżący wskazali ponadto, że w sprawie granice obszaru analizowanego obejmują także działkę [...], na której znajdują się budynki P.. Ich wysokość znacznie przekracza wnioskowane przez stronę 15 m. Skoro więc przy ustaleniu warunków zabudowy przyjęto jako punkt odniesienia nieruchomość, na której znajdują się wskazane budynki, to sporządzona analiza architektoniczna powinna uwzględniać także ich parametry.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 11 lutego 2014 r., II SA/Po 1489/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Przywoławszy podstawy prawne wydania decyzji o warunkach zabudowy przypomniał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W doktrynie wskazuje się, ze art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. konstytuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Sąd wyjaśnił, że w myśl tej zasady, planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Chodzi bowiem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Sąd wywiódł dalej, że celem zasady dobrego sąsiedztwa jest ochrona ładu przestrzennego w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego, a nie drastyczne ograniczenie zabudowy tam gdzie nie ma planu miejscowego. Podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowym, że użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie.

Dalej Sąd zaznaczył, że stwierdzenie, czy planowana inwestycja stanowi realizację zasady dobrego sąsiedztwa musi zostać jednakże poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. W postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy właściwy organ dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym ma być zrealizowania inwestycja objęta wnioskiem.

Sąd wyjaśnił, że szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wskazując na przepisy tego aktu prawnego Sąd nie podzielił zarzutów skargi, że zaskarżona decyzja jest wadliwa ze względu na określenie maksymalnej wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do wielkości działki na 44,8% oraz określenie maksymalnej szerokości elewacji frontowej od strony ul. [...] na 22,8 m. Sąd zwrócił uwagę, że skarżący pominęli okoliczność polegającą na tym, że dla potrzeb ponownego rozpatrzenia sprawy z ich wniosku organ pierwszej instancji sporządził po raz drugi analizę urbanistyczno-architektoniczną i treść zaskarżonej decyzji na niej się opiera. Dodał także, że to wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w swoim wyroku II SA/Kr 406/12 zobowiązał organ do sporządzenia nowej analizy, uznając poprzednią za błędną.

Sąd wyjaśnił dalej, że wedle znajdującej się w aktach sprawy analizy urbanistyczno-architektonicznej (karta 98 akt administracyjnych) sporządzonej przez M. A., architekta wpisanego na listę samorządu zawodowego architektów, wielkość obszaru analizowanego jest ustalona zgodnie z § 3 rozporządzenia.

W kwestii powierzchni zabudowy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że na stronie 1 analizy urbanistyczno-architektonicznej znajduje się tabela, która obrazuje sposób obliczenia wskaźnika zabudowy dla każdej objętej nią działki, z którego wynika, że średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego wynosi 44,8%. Odnosząc się do problemu szerokości elewacji frontowej Sąd zauważył, że z danych zawartych w tabeli wynika, iż średnia szerokość elewacji frontowej budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym wynosi 22,8 m Wyniki tabeli zostały zastosowane w dalszej części we wnioskach znajdujących się na stronie 2 analizy urbanistyczno-architektonicznej. Wnioski te zostały zaaprobowane przez organy. W przekonaniu Sądu poczynione ustalenia są zgodne z prawem. Zdaniem Sądu z analizy architektoniczno-urbanistycznej nie wynika w żaden sposób, że w sprawie warunków zabudowy organy powinny dopuścić się wyjątków, które dopuszcza się w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. Sąd stwierdził, że jest wręcz przeciwnie – z konkretnej charakterystyki i uwarunkowań kontrolowanej sprawy dotyczącej planowanej inwestycji w układzie architektoniczno-urbanistycznym objętym ochroną konserwatorską wynika, że trzymanie się zasad zawartych w przepisach jest prawidłowe.

Sąd nie podzielił też zarzutów dotyczących wysokości elewacji frontowej projektowanej zabudowy. Jego zdaniem decyzja nie narusza prawa ograniczając maksymalną wysokość budynku i dachu płaskiego do 8,5m, gdy tymczasem skarżący są zainteresowani wysokością 13 m. Sąd zwrócił uwagę, że podstawowym argumentem inwestorów jest to, iż na terenie kampusu P. budynki osiągają 20 m wysokości. Budynki te są jednak oddzielone od terenu planowanej inwestycji czteropasmową ul. [...] i w sensie urbanistycznym znajdują się w odrębnej od terenu inwestycji części zabudowy, posiadając przy tym elewację frontową od al. [...].

Odnosząc się dalej do kwestii wysokości projektowanej zabudowy Sąd zauważył też, że zgodnie z ustaleniami organu wysokość elewacji frontowej, jej gzymsu lub okapu wynosić ma 8,5 m od średniego poziomu istniejącego terenu przed głównym wejściem do budynku, jako przedłużenie wysokości elewacji frontowej budynku na działce [...]. Dodał, że wskazywany przez skarżących budynek kampusu P. nie znajduje się w obszarze analizy urbanistyczno-architektonicznej, zatem jego atrybuty relewantne dla postanowień prawa nie mogą być brane pod uwagę przy określaniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Sąd podkreślił nadto, że inwestycja znajduje się w obrębie zabytkowego układu urbanistycznego miasta T. wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...]. Jest to zabudowa tworząca historyczną strukturę przestrzenną miasta T., warunkująca i współtworząca zabytkowy krajobraz kulturowy historycznego centrum. Granice zabytkowego układu stanowi ul. [...]. Poza tym zabytkowym układem zlokalizowany jest budynek szkoły podstawowej i jeden budynek mieszkalny jednorodzinny, który jest przykryty dachem płaskim. W analizowanym obszarze znajduje się jeden budynek z dachem płaskim. Z uwagi na wiążące zalecenia wyroku II SA/Kr 406/12 organ dopuścił możliwość przykrycia budynku dachem płaskim, co jest zgodne z wnioskiem inwestorów. Zdaniem Sądu z analizy urbanistyczno-architektonicznej, sporządzonej przez specjalistę wynika w sposób należycie uzasadniony i uargumentowany, że z uwagi na wyeksponowany przestrzennie, architektonicznie i urbanistycznie charakter planowanej inwestycji znajdującej się "w narożniku" zwartego historycznego kompleksu architektoniczno-urbanistycznego o walorach zabytkowych i zarazem z uwagi na zaaprobowaną koncepcję przykrycia tego budynku płaskim dachem, który jest rzadkością w tym zabytkowym kwartale - wysokość elewacji planowanego budynku powinna nawiązywać do wysokości elewacji frontowej budynku znajdującego się na działce sąsiedniej [...].

W przekonaniu architekta sporządzającego analizę urbanistyczno-architektoniczną, ze względu na piaski dach planowanej inwestycji, zlokalizowanie go na wysokości kalenicy sąsiedniego budynku, czyli na wysokości około 12,5 m - zakłóci ład przestrzenny i harmonię jaką tworzy najbliższa zabudowa zlokalizowana w pierzejach ul. [...] i [...] położonych po stronie północnej od ul. [...].

Sąd zgodził się wreszcie z autorem analizy urbanistycznej, że obszar, na którym znajduje się inwestycja tworzy harmonijną całość pod względem gabarytów, budynków, ich wysokości, kształtu i spadku dachów, a wprowadzenie w tą harmonijną całość jednego budynku o bryle prostopadłościanu i dużych gabarytach zaburzy tę harmonię.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 11 lutego 2014 r. złożyli A. M. i M. M.. Zarzucili w niej naruszenie:

1. – art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z nieprawidłowym ustaleniem stanu sprawy oraz brakiem wskazania podstaw prawnych rozstrzygnięcia;
2. – art. 135 P.p.s.a. w związku z nie podjęciem działań mających na celu usunięcie stanu niezgodnego z prawem;
3. – art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 151 P.p.s.a. - w związku oddaleniem skargi, podczas gdy decyzja Kolegium powinna zostać uchylona.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zarzutów kasacyjnych skarżący w pierwszej kolejności zwrócili uwagę, że Sąd pierwszej instancji nie zrealizował obowiązków wynikających z art. 141 § 4. Podkreślili, że w przepisie tym nie chodzi o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. Zdaniem A. M. i M. M. jako wadliwą należy ocenić dokonaną przez Sąd ocenę sprawy, zgodnie z którą organy nie naruszyły prawa dokonując zmiany parametrów dotyczących warunków zabudowy w odniesieniu do określenia maksymalnej wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do wielkości działki na 44,8% (pkt 2, ppkt 1 lit a decyzji) oraz określenia maksymalnej szerokości elewacji frontowej od strony ul. [...] na 22,8 m (pkt 2 ppkt 1 lit. c decyzji).

Skarżący nie godzili się ze stanowiskiem Sądu, że parametry te mogły być inaczej określone z uwagi na to, że po wyroku II SA/Kr 406/12 organ obowiązany był do sporządzenia nowej analizy urbanistycznej. Skarżący podtrzymali stanowisko, że nie było podstaw do zmiany wyżej wymienionych wartości, które powinny zostać ustalone w sposób tożsamy z decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Nie zakwestionowali oni faktu, że organ zobowiązany został do sporządzenia nowej analizy, jednakże zasygnalizowali, że podstawą do sformułowania zarzutów odnośnie parametrów zabudowy było określenie ich we wcześniej ustalanych warunkach zabudowy na odpowiednio: 46 % oraz na 23 m. Obydwie wielkości zostały więc zaniżone w stosunku do tych, które ustalono w decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., przy czym w ogóle nie były one objęte sporem zawisłym wcześniej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie.

Skarżący zaznaczyli też, że Kolegium w ogóle nie odniosło się do ich zarzutu, zgodnie z którym zmiana omawianych parametrów w zaskarżonej decyzji w stosunku do pierwotnie ustalonych nie została poparta stosowną argumentacją.

Odnosząc się z kolei do argumentacji Sądu zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku A. M. i M. M. zaznaczyli, że nie domagali się dopuszczenia wyjątków stanowiących odstępstwo od wartości średnich ustalonych na obszarze analizowanym, ale żądali po prostu przyjęcia tych samych parametrów, które w sposób prawidłowy określono w pierwotnym opracowaniu urbanistycznym. Jednocześnie oczekiwaniem skarżących było uzyskanie przynajmniej wyjaśnienia z jakich względów średnie wielkości uległy w nowym opracowaniu zmianie, skoro organy dysponowały tym samym materiałem wyjściowym.

Odnosząc się do problemu wysokości projektowanego budynku skarżący wyjaśnili, że nie jest prawdą jakoby budynek znajdujący w obrębie kampusu P. nie znajdował się w obszarze analizy urbanistyczno-architektonicznej. Podnieśli, że w obszarze przyjętym dla sporządzonej analizy architektonicznej ujęto również i działkę nr [...], na której znajdują się budynki wymienionej uczelni. A. M. i M. M. podkreślili, że przy planowaniu inwestycji obejmującej P. Prezydent dopuścił maksymalną wysokość budynków na poziomie 20 m, pozwalając, a wręcz nakazując zachowanie przy budowie współczesnej formy architektonicznej. Skoro więc, przy ustaleniu warunków zabudowy dla strony przyjęto jako punkt odniesienia nieruchomość, na której znajdują się budynki P., to sporządzona analiza architektoniczna, na podstawie której wydano zaskarżoną decyzję, powinna uwzględniać także parametry budynków znajdujących się na tej nieruchomości.

Skarżący wskazali też, że zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych, dokonanie wykładni przepisu § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przy uwzględnieniu treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., prowadzi do wniosku, iż dla ustalenia warunków konkretnej zabudowy decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie oznacza to jednak, że analiza nie musi obejmować wszystkich działek położonych w wyznaczonym obszarze. Istotniejsze jest bowiem to, aby z tej analizy wyprowadzone zostały właściwe wnioski. Tylko bowiem taka pełna analiza umożliwia na dalszym etapie skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skarżący zaznaczyli też, że zgodnie z § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. W myśl § 7 ust. 4 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.

1. Wskazując na powyższe regulacje podnieśli, że organ ma możliwość wyznaczenia wysokości nowego budynku w innej wysokości, niż wysokości istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, z której może skorzystać, po przeprowadzeniu szerokiej i specjalistycznej analizy i nie jest w tym zakresie związany koniecznością ustalania tej wysokości, w sposób określony § 7 ust. 1 rozporządzenia,

W ocenie skarżących nie było zatem w sprawie podstaw do ograniczenia wysokości dachu o kształcie płaskim do wysokości 8,5 metra i pominięcia przy sporządzaniu analizy architektonicznej sąsiedniej działki [...], na której znajdują się zabudowania kampusu P.. Dokonana przez Sąd ocena, z której wynika, iż przedmiotowa działka jest prawnie relewantna dla oceny parametrów zabudowy działki skarżących narusza regulację art. 141 § 4 P.p.s.a.

A. M. i M. M. zasygnalizowali również, że przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie była także kwestia pominięcia w decyzji o warunkach zabudowy, wnioskowanej przez strony budowy parkingu podziemnego, niezbędnego z uwagi na warunki terenowe do zapewnienia właściwego funkcjonowania projektowanego obiektu. W ocenie Sądu zarzut ten nie był uzasadniony, ponieważ organ pierwszej instancji w decyzji (pkt 3 lit d, e) ustalił wymaganą liczbę miejsc parkingowych i garażowych, nie wykluczając budowy budynku podpiwniczonego z garażami włącznie. Zdaniem skarżących z poglądem takim trudno się jednak zgodzić. Skoro we wniosku zaproponowano konkretne rozwiązanie architektoniczne, jakim był parking podziemny, organ administracji powinien ustosunkować się do tego wniosku, co oznacza, że brak jego rozstrzygnięcia stanowi jednocześnie brak załatwienia sprawy w tym zakresie.

Końcowo skarżący podnieśli, że zasadniczy zarzut niniejszej skargi dotyczący naruszenia normy zawartej w art. 141 § 4 P.p.s.a. prowadzić musi w konsekwencji do sformułowaniem zarzutu naruszenia przepisu art. 135 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Pozostawienie w mocy prawnej zaskarżonych stronę decyzji świadczy o niezastosowaniu przez Sąd przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa, co z kolei pozwala na stwierdzenie, że jednocześnie naruszone zostały w przedmiotowej sprawie przepisy art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 151 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do wyjaśnienia motywów wyroku konieczne jest poczynienie pewnych uwag wstępnych dotyczących konstrukcji samej skargi kasacyjnej.

Reprezentujący skarżących A. M. i M. M. pełnomocnik będący autorem skargi kasacyjnej zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1. – art. 141 § 4 P.p.s.a. – poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu sprawy oraz brak wskazania podstaw prawnych rozstrzygnięcia;
2. – art. 135 P.p.s.a. – poprzez nie podjęcie działań mających na celu usunięcie stanu niezgodnego z prawem oraz
3. – art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 P.p.s.a. – poprzez oddalenie skargi, zamiast uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...].

Zgodnie z art. art. 141 § 4 P.p.s.a. "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania", natomiast w myśl art. 135 P.p.s.a. "sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia". Wreszcie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a stanowi, że "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy [...]" (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Sąd skargę oddala "w razie jej nieuwzględnienia" (zob. art. 151 P.p.s.a. w brzmieniu z daty wydania zaskarżonego wyroku).

Wszystkie wyżej wymienione przepisy mają charakter odsyłający i odnoszą się do działań Sądu pierwszej instancji uwarunkowanych innymi regulacjami prawnymi. W konsekwencji przepisy te nie mogą zasadniczo stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej bez powiązania ich z innymi naruszeniami.

Jeśli chodzi o art. 141 § 4 P.p.s.a., to zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010 r. Nr 3, poz.

39) przepis ten wyjątkowo "może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia".

W świetle cytowanej tezy uchwały nie ma podstaw do uwzględnienia w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a podniesionego jako samodzielna podstawa kasacyjna. Nie ulega wątpliwości, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przedstawił stanowisko co do stanu faktycznego, który przyjął za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wyjaśnił także szeroko powody, które jego zdaniem przemawiały za uznaniem za prawidłowe poszczególnych konkluzji organu zawartych w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Również zarzuty naruszenia samodzielnie powołanych przepisów art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 P.p.s.a. nie mogą być uznane za skuteczne. Nie zawierają one bowiem samodzielnej treści normatywnej, a ich stosowanie jest pochodną stwierdzenia (bądź nie stwierdzenia) określonych naruszeń w procedurze administracyjnej, których skarżący we wstępnej części skargi kasacyjnej nie powołali.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały wybrane i sformułowane wadliwie, co w zasadzie ogranicza Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość rozpoznania sprawy.

Gruntowna analiza całokształtu skargi kasacyjnej, przy uwzględnieniu uchwały Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2010 r., I OPS 10/09, skłoniła jednak ostatecznie Sąd w tym składzie do uznania, że wymienione wyżej zarzuty kasacyjnie mogą być rozpoznane włącznie z przepisami wymienionymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Przedstawiony przez pełnomocnika skarżących wywód wskazuje, że wymienione wyżej zarzuty naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 P.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym łączyć należy z zarzutami naruszenia § 5 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z § 5 rozporządzenia "1. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

1. 2. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1".

Odnosząc się do kwestii powierzchni nowej zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej autor skargi kasacyjnej podniósł, że już raz w sprawie ustalono te parametry w wydanej dla inwestycji decyzji o warunkach warunki zabudowy z dnia [...] listopada 2011 r. Wówczas organ wskazał, że dopuszczalna powierzchnia zabudowy to 46 %, a szerokość elewacji frontowej wynosić może 22,8 m. Decyzja ta była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który uchylił ją wyrokiem z dnia 30 maja 2012 r., II SA/Kr 406/12. Uchylenie rozstrzygnięcia organu nie oznacza jednak – zdaniem skarżących – że od ustalonych parametrów można odstąpić, a tym bardziej je zaniżyć.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest przekonująca argumentacja skargi kasacyjnej na poparcie tezy, że dla inwestycji – w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym – należy utrzymać parametry ustalone już wcześniej. Należy zwrócić uwagę, że w wyroku II SA/Kr 406/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, iż w odniesieniu do wskaźników powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej dopuszczono się uchybień. Sąd zaznaczył, że "organy administracji powinny wyznaczyć wskaźniki, to jest wskazać określone liczby określające, między innymi, wielkość powierzchni zabudowy i szerokość elewacji frontowej".

Powyższe oznacza, że we wcześniej wydanym i prawomocnym wyroku przesądzono, iż organy obowiązane są ponownie przeprowadzić postępowanie urbanistyczne i określić od nowa zakresowe wskaźniki i parametry dotyczące nowej zabudowy. Weryfikacja taka została przeprowadzona w szczegółowej analizie urbanistycznej znajdującej się na kartach oznaczonych w aktach administracyjnych jako 98-110. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaproponowane przez autora analizy, a następnie przeniesione do decyzji wskaźniki są należycie udokumentowane i umotywowane (w analizie znalazła się m.in. tabela z parametrami zabudowy na poszczególnych działkach w wyznaczonym obszarze analizowanym). W braku zarzutów ze strony skarżących odnoszących się do postępowania dowodowego, a także w braku wskazań z ich strony co do konkretnych okoliczności bądź dowodów, które podważałyby analizę urbanistyczną, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw, aby uznać kwestionowane przez M. M. i A. M. parametry i wskaźniki zabudowy za nieprawidłowe.

W skardze kasacyjnej wskazano także na naruszenie § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przepis ten powołano co prawda w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny (z przyczyn wyjaśnionych już powyżej) uznaje, że jest to zarzut podniesiony w powiązaniu zarzutami naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 P.p.s.a.

Zgodnie z § 7 rozporządzenia "1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

1. 2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.
2. 3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.
3. 4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1".

Skarżący stwierdzają – powołując się w szczególności na § 7 ust. 1 oraz ust. 4 rozporządzenia - że wysokość elewacji frontowej dla projektowanego przez nich budynku powinna być wyższa, a przy jej wyznaczaniu należy uwzględnić zabudowana kampusu P. [...], który znajduje się w obszarze analizowanym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut obejmujący naruszenie § 7 rozporządzenia nie jest zasadny. W analizie urbanistycznej przygotowanej przed wydaniem decyzji szczegółowo umotywowano przyczyny, dla których wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nowo projektowanego budynku wyznaczono na poziomie 8,5 m. Urbanista wskazał, że na sąsiednich działkach znajdują się budynki, których górna krawędź elewacji frontowej znajduje się odpowiednio na poziomie 5,5 m (działka [...]) i 8,5 m (działka [...]). Przyjęto zatem, że nowoprojektowany budynek powinien kontynuować wysokość elewacji frontowej na poziomie 8,5 m. W analizie wskazano i wyjaśniono obszernie dlaczego za takimi gabarytami obiektu przemawia okoliczna zabudowa.

Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarty w decyzji parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, przyjęty jako przedłużenie krawędzi elewacji frontowej wyższego budynku sąsiedniego (na działce [...]), określony został prawidłowo. Skarżący – poza powołaniem faktu, iż w obszarze analizy znajduje się budynek P. – nie powołali innych okoliczności, które podważałyby umotywowane wnioski urbanisty.

Odnosząc się końcowo do powołanej przez A. M. i M. M. kwestii nienależytego rozpoznania przez organ ich żądania dotyczącego zaproponowanych rozwiązań obejmujących parking podziemny Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarzutu tego nie powiązano z żadnym konkretnym przepisem prawa, stąd nie mógł być on przedmiotem rozważań na etapie kasacyjnym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego oddalił ją na podstawie art. 184 P.p.s.a.