Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 grudnia 2018 r., sygn. II SAB/Po 103/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi W. G. na przewlekłość Wójta Gminy K. w przedmiocie warunków zabudowy, oddalił skargę.
W skardze kasacyjnej W. G. (dalej: skarżąca kasacyjnie) zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu.
Skarga kasacyjna została oparta na następujących podstawach:
- 1. art. 174 pkt 1, tj. naruszenie art. 9 k.p.a. traktowanego jak przepis prawa materialnego przez jego niezastosowanie,
- 2. art. 174 pkt 1, tj. naruszenie art. 37 § 4 k.p.a. traktowanego jak przepis prawa materialnego przez jego niezastosowanie,
- 3. art. 174 pkt 1, tj. naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (traktowanego jak przepis prawa materialnego) przez jego niezastosowanie; "oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji popełnił błąd subsumcji",
- 4. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm., dalej: p.u.s.a.), tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na niewłaściwym zbadaniu i dokonaniu oceny działania organu.
W uzasadnieniu ww. zarzutów skarżąca kasacyjnie m.in., że kluczową kwestią w przedmiotowej sprawie jest wadliwa ocena Sądu I instancji, że nie doszło do przewlekłości postępowania. Sąd I instancji nie dostrzegł tego, że sprawa dotycząca warunków zabudowy toczyła się od [...] lutego 2017 r., a zatem powinna być bardzo dobrze znana organowi i załatwiona w ciągu miesiąca po zwrocie akt (akta zwrócono [...] lipca 2018 r.), tj. do [...] sierpnia 2018 r., a nie dopiero [...] września 2018 r. (tj. ponad siedem tygodni później).
Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że w orzecznictwie przyjmuje się, że "przez przewlekłość postępowania" należy rozumieć takie stany faktyczne, które nie są zawarte w pojęciu "bezczynności organu". Są to więc przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych, co do zasady jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Taka sytuacja, w jej ocenie, miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Formalnie Wójt Gminy K. nie był bezczynny, jednak prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, jednoznacznie kwalifikuje przedmiotowe postępowanie jako przewlekłe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Wskazać należy, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Ponadto przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy skutecznie będzie mu można przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, żeby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Z przewlekłością postępowania mamy zatem do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.
Pojęcie "przewlekłe prowadzenie postępowania" oznacza prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę, wynikającą z istoty sprawy.
Przyjmując tak określone granice rozpoznania skargi na przewlekłość postępowania należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, a ocena prawna wyrażona w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji jest prawidłowa. Należy przy tym zaznaczyć, że część zarzutów kasacyjnych została błędnie sformułowana.
Nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 9 k.p.a. oraz art. 37 § 4 k.p.a., przedstawione w ramach 1 i 2 z podstaw skargi kasacyjnej. Sąd I instancji nie stosował tych przepisów, gdyż nie są one adresowane do sądów administracyjnych, lecz do organów administracji. W wyniku rozpoznania skargi W. G. na przewlekłość Wójta Gminy K. Sąd I instancji prawidłowo zbadał, czy postępowanie organu prowadzone było w sposób odpowiedni z punktu widzenia wymogów efektywności. Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny postępowania, które się toczyło przed Wójtem Gminy K., a ściślej działań tego organu pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Skoro przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać stwierdzone jedynie w przypadku, gdy organ, mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności, nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa, to zarzut błędnego braku stwierdzenia przez Sąd I instancji przewlekłego postępowania w sprawie musi obejmować łączne wskazanie tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowiły podstawę do orzekania przez Sąd I instancji w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz przepisów, które naruszył organ, a których prawidłowe zatasowanie uwalniałoby go z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Zarzuty skargi kasacyjnej przedstawione w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej nie spełniają powyższego wymogu.
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 3 skargi kasacyjnej. Z akt sprawy nie wynika, aby Wójt Gminy K. prowadził postępowanie w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź przez wykonywanie czynności pozornych.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, sygn. II SA/Po 814/17, z 25 kwietnia 2018 r. wraz z aktami sprawy wpłynął do organu 4 lipca 2018 r. W zawiadomieniu z [...] lipca 2018 r. Wójt Gminy K. poinformował skarżącą i pozostałe strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w prawie ustalenia warunków zabudowy z pouczeniami. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, "brak jakichkolwiek czynności merytorycznych" w okresie od [...] do [...] lipca 2018 r. nie oznacza, że organ prowadził postępowanie w tym okresie w sposób przewlekły. Zarzut ten nie jest zatem trafny. Zarzut ten nie jest również usprawiedliwiony w zakresie niewyjaśnienia w sposób wyczerpujący rozumowania Sądu I instancji co do uznania, że postępowanie prowadzone przez Wójta Gminy K. nie nosi znamion przewlekłości. Sąd I instancji dokonał bowiem oceny wszystkich okoliczności i aspektów sprawy. Wskazał, kiedy i jakich czynności dokonał organ w toku postępowania.
Nie można stwierdzić, że Sąd I instancji "popełnił błąd subsumcji". Błąd subsumpcji, stanowiący naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. Nie może być jednak skuteczne powołanie się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń faktycznych, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją tego, że niewłaściwe zastosowanie przepisów materialnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń.
Sąd I instancji w sposób skrupulatny prześledził czynności dokonane przez organ w celu załatwienia sprawy, dokonał analizy zasadności i terminowości jego czynności w aspekcie szybkości postępowania, czy też opieszałości organu w podejmowaniu stosownych działań, i dał wyraz tej analizie w uzasadnieniu wyroku.
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który na str. 9-10 uzasadnienia wyroku stwierdził, że sprawa z wniosku skarżącej po ponownym przekazaniu sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 25 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Po 814/17, wymagała formalnego ustalenia stron i zawiadomienia o wszczęciu postępowania, uzupełnienia braków, wykonania nowej analizy funkcji, sporządzenia projektu decyzji, uzgodnień z właściwymi organami. Okres 2 miesięcy i 23 dni na wydanie decyzji w takiej sytuacji po analizie czynności podejmowanych przez organ, nie świadczy o przewlekłym prowadzeniu sprawy. Wójt Gminy K. po uzupełnieniu braków przez skarżącą w piśmie, które wpłynęło do organu [...] sierpnia 2018 r., w tym samym dniu zawiadomił skarżącą o przedłużeniu postępowania (pismo doręczono skarżącej[...] sierpnia 2018 r. Niezbędna była bowiem analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, znak: [...], przygotowana w dniu [...] sierpnia 2018 r. W dniu [...] sierpnia 2018 r. organ zawiadomił o kolejnym przedłużeniu z uwagi na konieczne uzgodnienia.
Organ dochował terminu załatwienia sprawy z zawiadomienia z [...] sierpnia 2018 r. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.
Ocena w niniejszej sprawie, czy trafne jest stanowisko Sądu I instancji, według którego nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy K., jest dokonywana w nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez niewłaściwe, zdaniem skarżącej kasacyjnie, dokonanie oceny działania organu, a także art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu.
Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie jest prawidłowe. Sąd szczegółowo przedstawił czynności dokonywane przez organ. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który na str. 8 uzasadnienia wyroku wyraził pogląd, według którego nie można czynić organowi zarzutu przewlekłego prowadzenia sprawy w sytuacji, gdy po wyeliminowaniu poprzedniej decyzji przez Sąd, przeprowadza czynności, których zaniechał przed wydaniem wyroku. Podejmowanym czynnościom Wójta Gminy K. nie można zarzucić braku przydatności w prowadzonym postępowaniu. Załatwienie sprawy nastąpiło po 2 miesiącach i 23 dniach od dnia, w którym organ otrzymał akta. Nie było zatem podstaw do stwierdzenia, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Wójt Gminy K. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. W rozpoznawanej sprawie nie było zatem podstaw do uwzględnienia tak skonstruowanego zarzutu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.