Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 210/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Trzebnicy z dnia 26 października 2007 r. Nr XI/115/07 w sprawie nadawania tytułów "Honorowy Obywatel Trzebnicy" oraz "Zasłużony Obywatel Trzebnicy", a także przyjęcia Regulaminu nadawania tytułów.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Uchwałą z dnia 26 października 2007 r. Nr XI/115/07 Rada Miejska w Trzebnicy powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. powoływanej dalej, jako ustawa o samorządzie gminnym) ustanowiła tytuły "Honorowy Obywatel Trzebnicy" oraz "Zasłużony dla Gminy Trzebnica", a także przyjęła Regulamin nadawania wymienionych tytułów.
Pismem z dnia 7 lutego 2008 r. Wojewoda Dolnośląski działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uchwałę Rady Miejskiej w Trzebnicy wnosząc o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały oraz następujących części Regulaminu: § 1 ust. 1 we fragmencie "i Zasłużony dla Gminy Trzebnica", "na wniosek Kapituły", ust. 2, ust. 3 we fragmencie: "na wniosek Kapituły", ust. 5, ust. 6, § 2 ust. 1, ust. 2, ust. 4 we fragmencie: "i Zasłużony dla Gminy Trzebnica", "i Nr 2", § 3 we fragmencie: "oraz Zasłużony dla Gminy Trzebnica", § 4 ust. 2, § 5 ust. 2, § 8 we fragmencie "Przewodniczący Kapituły", § 9, § 10, § 11, § 12, a ponadto załączników do Regulaminu: nr 2, nr 4 str. 1 i str. 2, nr 6. Zdaniem wojewody, powołana regulacja została podjęta z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 14 w związku z art. 22 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 7 Konstytucji RP.
Wojewoda wniósł też o stwierdzenie nieważności Regulaminu: § 1 ust. 1 we fragmencie: "na wniosek Kapituły", ust. 3 we fragmencie: "na wniosek Kapituły", ust. 5 i ust. 6, § 2 ust. 1, ust. 2, § 8 we fragmencie "Przewodniczący Kapituły", które jego zdaniem zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 1, art. 11b i art. 21 ust. 1 ustawy samorządzie gminnym oraz art. 7 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu skargi organ nadzoru stwierdził, że powołany przez Radę Miejską w Trzebnicy art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić samoistnej podstawy do wydania aktu prawa miejscowego, w tym do ustanowienia i nadawania tytułu "Zasłużony dla Gminy Trzebnica". W ocenie organu nadzoru, Rada Miejska w Trzebnicy ustanawiając tytuł "Zasłużony dla Gminy Trzebnica" przekroczyła zakres upoważnienia wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym, który daje radzie gminy jedynie kompetencję do nadawania honorowego obywatelstwa.
Również zapisy uchwały w zakresie, w jakim dotyczą materii związanej z zasadami i trybem nadawania tego tytułu, zostały podjęte bez podstawy prawnej. Stanowi to podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w tym przedmiocie. Z tej przyczyny organ nadzoru zakwestionował także dalsze regulacje w zakresie, w jakim dotyczą nadawania tytułu "Zasłużony dla Gminy Trzebnica", a mianowicie: Regulamin nadawania tytułów w zakresie: § 1 ust. 1 we fragmencie "i Zasłużony dla Gminy Trzebnica", ust. 2, § 2 ust. 4 we fragmencie: "i Zasłużony dla Gminy Trzebnica", "i Nr 2", § 3 we fragmencie: "oraz Zasłużony dla Gminy Trzebnica", § 4 ust. 2, § 5 ust. 2, § 9, § 10, § 11, § 12, załącznik Nr 2 do Regulaminu, załącznik Nr 4 do Regulaminu str. 1 i str. 2, załącznik nr 6 do Regulaminu.
Zdaniem organu nadzoru na mocy § 1 ust. 1, ust. 3, ust. 5 i ust. 6, § 2 ust. 1 i ust. 2, § 8 Regulaminu Rada Miejska w Trzebnicy utworzyła także nowy nieznany ustawie organ, czyli Kapitułę, ustalając jej skład osobowy, kompetencje i tryb pracy. W ocenie organu nadzoru powołanie do życia organu, nieprzewidzianego w ustawie o samorządzie gminnym, nawet, jeśli ma on tylko kompetencje opiniodawcze, wymaga wskazania przepisu ustawowego zawierającego takie upoważnienie. Natomiast przepis art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym takiego upoważnienia nie zawiera. Nie istnieją również inne przepisy ustawowe, na mocy, których rada mogłaby powołać do życia taki organ. Kapituły nie można także uznać za komisję rady, gdyż w jej skład wchodzą zarówno radni jak i organ wykonawczy Gminy Trzebnica.
Organ nadzoru powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego aktualny jest pogląd, że podstawowe kwestie ustrojowe samorządu terytorialnego reguluje w sposób bezwzględnie wiążący odpowiednia ustawa samorządowa, która określa strukturę organizacyjną i kompetencyjną oraz tryb obsadzania stanowisk (funkcji) w poszczególnych organach. Tylko na mocy wyraźnych upoważnień można wprowadzać rozwiązania uzupełniające lub modyfikujące. Nie jest, więc możliwe powołanie jakiegokolwiek organu bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Organ nadzoru podkreślił, że co do tej części skargi aktualne są także wywody dotyczące zakazu domniemania kompetencji, wykładni rozszerzającej norm kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.
Organ nadzoru zwrócił uwagę na to, że § 1 ust. 6 Regulaminu, przewidujący wyłączenie jawności obrad kapituły, jest sprzeczny z art. 11b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie, z którym działalność organów gminy jest jawna, a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Brak jest natomiast kompetencji Rady Miejskiej wprowadzania ograniczeń jawności nieznanych ustawom.
W odpowiedzi na skargę gmina Trzebnica podniosła, że w sprawie nie zachodzi wskazywane przez Wojewodę Dolnośląskiego istotne naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 14 w związku z art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 40 ust. 1 tej ustawy, a także art. 7 Konstytucji RP. Gmina podniosła, że art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym daje Radzie Miejskiej kompetencję do "...nadawania honorowego obywatelstwa gminy", nie precyzując jednak, w jakiej formie i w jakiej postaci ma to nastąpić. Zdaniem gminy, ustawodawca w tym zakresie nie przewidział jednej właściwej formy dla wyróżniania osób ze względu na ich zasługi dla danej gminy.
W ocenie Rady Miejskiej w Trzebnicy nie sposób zgodzić się z organem nadzoru, że taką jedyną formą jest nadanie tytułu "Honorowy Obywatel Gminy", a już nie nadanie tytułu "Zasłużony dla Gminy". W obydwu przypadkach mamy, bowiem do czynienia z "... nadaniem honorowego obywatelstwa gminy". Gmina rozumie to pojęcie, jako szczególny sposób wyróżnienia (uhonorowania) osób za zasługi dla gminy. Według gminy, nie można pominąć też tego, że w przypadku osoby będącej mieszkańcem Gminy Trzebnica posiada już ona "obywatelstwo Gminy Trzebnica" nie sposób, więc mówić o nadaniu obywatelstwa. Zasadne natomiast jest w szczególnych okolicznościach wyróżnienie takiej osoby tytułem "Zasłużonego dla Gminy Trzebnica", jako uhonorowanie jej szczególnych zasług dla Gminy Trzebnica.
W ocenie gminy nie można się też zgodzić ze stanowiskiem organu nadzoru, jakoby Rada Miejska zaskarżonymi przepisami uchwały nr XV115/07 powołała nowy, nieznany ustawie organ, czyli Kapitułę. Należy wziąć pod uwagę jedynie opiniodawcze kompetencje przyznane Kapitule i jej jedynie pomocniczą rolę w procesie przyznawania tytułów "Honorowy Obywatel Trzebnicy" i "Zasłużony dla Gminy Trzebnica". Zdaniem gminy, należy raczej uznać, że powołano kolegialny roboczy zespół o wyraźnie określonym składzie poprzez wskazanie osób sprawujących konkretne stanowiska w Radzie Miejskiej, a także z udziałem organu wykonawczego - Burmistrza Gminy, celem wykonania ściśle określonych zadań związanych z realizacją podjętej uchwały. Uchwała nie narusza ustroju wewnętrznego jednostki samorządu terytorialnego, żadnego z organów gminy, czyli Rady Miejskiej i Burmistrza Gminy Kapituła nie pozbawia żadnej z ustawowych kompetencji i nie przenosi tych kompetencji z jednego ze wskazanych organów na drugi organ. Kapituła jest według uchwały jedynie zespołem pomocniczym dla Rady Miejskiej w zakresie ściśle związanym z wykonywaniem jej zadań w badanym zakresie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę Wojewody Dolnośląskiego stwierdził, że przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wyróżniają dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Sąd wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjętego aktu.
Oceniając kwestię istnienia podstawy prawnej zaskarżonych przepisów uchwały oraz Regulaminu w zakresie nadawania tytułu "Zasłużony dla Gminy Trzebnica" Sąd stwierdził, że nadawanie obywatelstwa honorowego gminy należy bezspornie do zadań własnych gminy. Problem zakresu tych zadań jest uregulowany w przykładowym katalogu zawartym w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Poza tym wyliczeniem, zgodnie z art. 6 tej ustawy, do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w tych sprawach należy do gminy. Zdaniem Sądu gmina może w tych ogólnie zakreślonych ramach ustawowych załatwiać sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, według następujących zasad: gmina wykonuje lokalne zadania publiczne określone ustawowo, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów; gmina może też sama określać swe zadania oraz podejmować się ich wykonywania.
W ocenie Sądu uhonorowanie określonych podmiotów za ich zasługi dla gminy, czyli terytorialnej wspólnoty samorządowej (art. 1 ustawy o samorządzie gminnym), jest sprawą publiczną o znaczeniu lokalnym. Formy takiego uhonorowania nie mają charakteru zamkniętego do nadawania obywatelstwa honorowego, ograniczonego podmiotowo do osób fizycznych. W ramach swobody określania swych zadań, umocowanej w art. 6 tej ustawy, gmina może tworzyć nowe formy prawne w badanym zakresie, obejmujące nie tylko osoby fizyczne, ale także twory organizacyjne, w tym osoby prawne, zasłużone dla gminy. Przyjmowanie takich form służy wykonywaniu zadań gminy, określonych w art. 7 ust. 1 ustawy, czyli wspieraniu i upowszechnianiu idei samorządowej (pkt 17) oraz promocji gminy (pkt 18). Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organem właściwym do przyjmowania nowych zadań i form realizacji jest rada gminy, która uchwala stosowne przepisy w statucie gminy bądź w odrębnej uchwale o charakterze ustrojowym.
W niniejszej sprawie zdaniem Sądu rada gminy określiła w granicach dopuszczonych obowiązującym prawem w trybie zaskarżonej uchwały nowe zadanie gminy polegające na ustanowieniu tytułu "Zasłużony dla Gminy Trzebnica" oraz przyjęła regulamin nadawania tego tytułu. Sąd stwierdził, że takie przepisy organ gminy stosuje w trybie uznaniowym i nikt nie ma roszczenia o ich przyznanie zaś Rada Gminy wprowadzając zaskarżoną uchwałą tytuł "Zasłużony dla Gminy Trzebnica" działała w ramach swych kompetencji, określonych w ustawie o samorządzie gminnym. Nie wykroczyła też poza dopuszczalne granice tej regulacji, wyznaczone jej ustrojowoprawnym charakterem.
Odnośnie ustanowienia organu o nazwie "Kapituła" i zakwalifikowania jej przez organ nadzoru, jako składnika struktury organów samorządu gminnego Sąd stwierdził, że Kapituły nie należy sytuować w strukturze organizacyjnej gminy. Nie posiada ona, bowiem kompetencji rozstrzygających, jest jedynie pomocniczym ciałem kolegialnym o składzie ustalonym w § 1 ust. 5 Regulaminu. Zadania kapituły nie wykluczają tego, aby Rada Gminy podejmowała określone działania w zakresie zadań powierzonych Kapitule. Uznając, że Kapituła nie posiada cech organu za nietrafne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia w tym zakresie przepisów art. 11a ust. 1, art. 11b i art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku Wojewoda Dolnośląski podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj.
- - art. 6, art. 18 ust. 2 pkt 14 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną ich wykładnię oraz
- - art. 11a ust. 1 i art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 169 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię.
Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ nadzoru podniósł, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji jakoby gmina mogła sama określać swe zadania, dowolnie wskazując ich zakres oraz podejmować się ich wykonania w ramach domniemania wyrażonego w art. 6 ustawy o samorządzie gminnym. Również pogląd Sądu, że formy uhonorowania za zasługi dla gminy, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 14 tej ustawy, nie mają charakteru zamkniętego nie znajduje oparcia w brzmieniu normy kompetencyjnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 14. Kompetencje, które dają możliwość ustanawiania tytułów, odznaczeń i symboli są zdaniem organu nadzoru raczej limitowane, stąd brak jest podstaw do stosowania wykładni rozszerzającej normy wyrażonej w art. 18 ust. 2 pkt 14.
Skarżący organ nadzoru stwierdził również, że Sąd I instancji przyjmując, że istnieje możliwość powołania Kapituły, jako ciała kolegialnego o ściśle określonym składzie i kompetencjach nie wskazał, który z przepisów daje radzie gminy kompetencję do powołania takiego podmiotu. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną stanowisko Sądu I instancji o istnieniu normy kompetencyjnej do powołania podmiotu kolegialnego o kompetencjach opiniodawczych i doradczych stoi w sprzeczności z podzielanym przez Sąd stanowiskiem o zakazie domniemania kompetencji i nakazie interpretacji norm kompetencyjnych w sposób ścisły. W ocenie skarżącego organu nadzoru nie istnieje żaden przepis, który stanowiłby podstawę dla rady gminy do tworzenia dodatkowych ciał, uczestniczących w realizacji zadań samorządu gminnego choćby wyposażonych tylko w kompetencje doradcze czy opiniujące.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.
W niniejszej sprawie, jako podstawę skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa materialnego wskazano:
- - art. 6, art. 18 ust. 2 pkt 14 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędna ich wykładnię oraz
- - art. 11a ust. 1 i art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 169 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię.
Istotą sporu w niniejszym postępowaniu jest zakres samodzielności gminy w rozstrzyganiu spraw dotyczących wewnętrznego ustroju gminy, taki, bowiem charakter mają sprawy związane z nadawaniem przez radę honorowego obywatelstwa gminy. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii sprowadza się do przeprowadzenia odpowiedniej wykładni przepisu art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym. Możliwa jest wykładnia zawężająca, na której skargę kasacyjną opiera Wojewoda Dolnośląski, a mianowicie - wymóg upoważnienia ustawowego dla konkretnej kompetencji, zakaz domniemania kompetencji, a przede wszystkim zakaz wykładni rozszerzającej - sprowadzająca się do przyjęcia, iż wyżej wymieniony przepis ustawy o samorządzie gminnym daje wyłącznie podstawę do nadania honorowego obywatelstwa gminy. Jednakże w realiach niniejszej sprawy jest ona nieuprawniona.
Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie (przy zdaniu odrębnym sędziego Alicji Plucińskiej – Filipowicz) podziela argumentację prawną przedstawioną w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. (sygn. akt II OSK 389/08, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) dostępnej poprzez stronę internetową www.nsa.gov.pl - dział "Baza orzeczeń")
Pojęcie "honorowego obywatelstwa" nie jest ustawowo zdefiniowane, gdyby przyjąć wąską interpretację tegoż sformułowania to odnosiłoby się ono wyłącznie do osób spoza mieszkańców gminy i uniemożliwiałoby wyróżnienie tytułem honorowym własnych mieszkańców, którzy już są "rzeczywistymi obywatelami" danej wspólnoty samorządowej. Przyjęcie w tej sytuacji, iż rada gminy ma możliwość wyróżniania, ze względu na zasługi dla wspólnoty, ale tylko podmiotów spoza wspólnoty, prowadziłoby do wniosku, iż art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym pozostaje w sprzeczności z samą istotą gminy, jako jednostki samorządu terytorialnego - podmiotu o korporacyjnym charakterze. Wobec mieszkańców gminy możliwa jest, zatem inna forma wyróżnienia, tak jak to uchwaliła Gmina Trzebnica w zaskarżonej uchwale "Zasłużony dla Gminy Trzebnica".
O ustroju gminy stanowi jej statut, uchwalany przez radę. Materia odnosząca się do relacji pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a jej członkami ma niewątpliwie statutowy charakter, dotyczy jej wewnętrznego ustroju a sam statut ma, m.in. z uwagi na zewnętrzny charakter wielu niezbędnych w nim postanowień, charakter aktu prawa miejscowego. Potwierdza to przepis art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, iż na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego m.in. w zakresie wewnętrznego ustroju gminy. Tej "statutowej" materii dotyczy również kompetencja do wyróżniania zasłużonych, zdaniem rady gminy, osób w tym także jej członków - mieszkańców gminy i to nie tylko poprzez instytucję honorowego obywatelstwa, którą można pozostawić dla osób zasłużonych dla gminy i kraju, niebędących jej mieszkańcami, ale także poprzez nadawanie innych tytułów honorowych, podkreślających zasługi jej mieszkańców "obywateli gminy" dla konkretnej jednostki samorządowej, mieszczących się w zakresie pojęciowym instytucji honorowego obywatelstwa.
Tym samym wykładnia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 14 nie może być zawężająca. Przemawia za taką niezawężającą wykładnią nie tylko podkreślany już korporacyjny charakter gminy, ale także sposób określenia jej zadań i kompetencji w art. 6 ustawy o samorządzie gminnym "do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów ". Nie można mieć wątpliwości, iż regulacje dotyczące wyróżnienia obywateli za zasługi dla gminy są sprawą publiczną o znaczeniu lokalnym.
Nie można, zatem podzielić stanowiska wnoszącego skargę kasacyjną, iż uchwała w zakresie przyznania tytułu "Zasłużony dla Gminy Trzebnica" oraz regulaminu nadawania tego tytułu została wydana bez podstawy prawnej. Powyższe prowadzi do wniosku, że w zakresie spraw o charakterze korporacyjnym samodzielność gminy musi być większa. Interpretacja przepisów ustawowych określających kompetencje w tym zakresie powinna uwzględniać także istotę samorządu, cele, dla których samorząd został powołany i pozostawać w zgodzie z wartościami, które ma realizować a także, a może przede wszystkim, z zasadą subsydiarności. Jeśli zatem przepis art. 18 ust. 2 pkt 14 powołanej ustawy przyznaje radzie gminy prawo do nadawania honorowego obywatelstwa gminy i nie definiuje tego pojęcia to tym samym, pozostając w sferze struktury wewnętrznej gminy, kształtowanej statutem i uchwałami "statutowymi", rada gminy może nadawać obok honorowego obywatelstwa także tytuł honorowy zasłużonego dla gminy.
Także kwestia uchwalenia regulaminu nadawania w/w tytułów nie może budzić wątpliwości, gdyż uchwała taka ma statutowy charakter i podstawę zawartą w przepisach ustrojowych, ma charakter prawa miejscowego (art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym). Jej postanowienia regulują poza relacjami pomiędzy organami gminy także status podmiotów zewnętrznych wobec organu wykonawczego gminy, przyznaje ona prawo organizacjom społecznym, politycznym i stowarzyszeniom posiadającym osobowość prawną – działających na terenie gminy do zgłaszania wniosku o przyznanie w/w tytułów. Uchwała taka bezpośrednio rozstrzyga o prawach i obowiązkach członków wspólnoty samorządowej, jaką jest Gmina Trzebnica. Zawarte w regulaminie kwestie sposobu i trybu zgłaszania kandydatur, powołanie Kapituły i zakres jej działania są to regulacje, które gmina może podejmować w formie uchwały statutowej, jako zadanie własne.
Kapituła jak prawidłowo przyjął to wojewódzki sąd administracyjny nie posiada cech organu gminy, a jedynie jest organem doradczym nienaruszającym ustawowych kompetencji organów samorządu terytorialnego.
Należy stwierdzić, iż Gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej(art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), ma swobodę działania, jeżeli nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy (art. 163 Konstytucji RP), a także została obdarzona przez prawodawcę możliwością samodzielnego określenia swojego ustroju wewnętrznego (art. 169 ust. 4 Konstytucji RP). Mając na względzie, iż gmina jest wspólnotą, a więc podmiotem o korporacyjnym charakterze, należy uznać, że relacja pomiędzy gminą, a jej członkiem (tj. członkiem wspólnoty) dotyczy wewnętrznego ustroju gminy. W zakresie tego typu relacji (wspólnota - członek wspólnoty) pozostaje ewentualna możliwość wyróżniania przez gminę członka wspólnoty gminnej za jego zasługi względem gminy tytułem "zasłużony dla gminy" oraz ustanowienie procedury przyznawania takiego tytułu w formie regulaminu, a także stworzenie "pomocniczej struktury" uczestniczącej w tej procedurze.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.
Zdanie Odrębne
Zdanie odrębne sędziego A.Plucińskiej-Filipowicz do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1527/08
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 210/08 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na określone przepisy uchwały Rady Miejskiej w Trzebnicy z dnia 26 października 2007 r. dotyczące nadania tytułów "Honorowy Obywatel Trzebnicy" oraz "Zasłużony dla Gminy Trzebnica", oddalającego skargę Wojewody Dolnośląskiego, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej, przy zdaniu odrębnym sędziego Alicji Plucińskiej-Filipowicz.
Jako sędzia wnoszący zdanie odrębne do powyższego wyroku podkreślam, że w rozpoznawanej sprawie nie była sporną kwestia prawa rady gminy do podjęcia uchwały, której przedmiotem było nadawanie honorowego obywatelstwa gminy. Wynika ono w sposób moim zdaniem nie budzący wątpliwości z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ stanowiącego, że do wyłącznej właściwości rady gminy należą sprawy nadawania honorowego obywatelstwa gminy. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że tytuł "honorowy obywatel gminy", który nadaje rada gminy, wprowadza do systemu prawa samorządowego już sama ustawa, według znaczenia tego pojęcia przyjętego w sposób oczywisty w języku polskim, zaś treść pojęcia jest opisana w słownikach języka polskiego. Do właściwości rady gminy wedle tego przepisu nie należą sprawy ustanawiania tytułu honorowy obywatel gminy, który jak to zaznaczyłam, już istnieje i nie potrzeba go ustanawiać, lecz sprawy wiążące się z nadawaniem takiego tytułu honorowego konkretnym podmiotom, np. ustalenie regulaminu nadawania danego tytułu honorowego. Oczywiście już tylko z powyższych okoliczności wynika, że brak jest jakichkolwiek podstaw, a nawet potrzeby, do ustalenia prawnej definicji tytułu honorowy obywatel gminy.
Sporną natomiast w mojej ocenie kwestią jest, czy przepis art. 18 ust. 2 pkt 14 powyższej ustawy może być tak interpretowany, aby z jego celu /bo z gramatycznego brzmienia wręcz wynika jednoznaczne uprawnienie do honorowania wyłącznie przedmiotowym tytułem "honorowy obywatel gminy" oraz tylko obywateli spoza gminy/ wyprowadzić wniosek, iż stanowi on podstawę prawną dla rady gminy również do ustanowienia jako nowy tytuł honorowy: "Zasłużony dla Gminy..." a w konsekwencji ustalania regulaminu nadawania takiego tytułu. Orzekający w niniejszej sprawie skład, który wydał zaskarżony wyrok, podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, mając na uwadze także pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 389/08, że wykładnia powyższego przepisu, akceptująca możliwość ustanawiania przez radę gminy nowego tytułu honorowego: "Zasłużony dla Gminy...’ wynika stąd, że nie można przepisu interpretować "zawężająco", co wiąże się z istotą samorządu, zasadą subsydiarności, treścią art. 6 ustawy o samorządzie gminnym określającym zadania i kompetencje gminy i faktem, iż brak jest definicji pojęcia "honorowego obywatelstwa gminy".
Z takim stanowiskiem jako sędzia wnoszący zdanie odrębne nie mogę się zgodzić z następujących przyczyn:
Jak to już podniosłam wyżej, nie podzielam poglądu, że pojęcie "honorowy obywatel gminy" wymaga zdefiniowania w normie prawnej a brak takiej definicji mógłby być wykorzystywany jako argument do wyprowadzenia takiej wykładni omawianego przepisu, jaką przytoczono w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., podzielonej w niniejszym wyroku. Określenie "honorowy obywatel gminy", a także "honorowy obywatel danego państwa", analogicznie jak pojęcie doktor honorowy, czy też profesor honorowy, są to znane społeczeństwu tytuły honorowe, które co wydaje mi się oczywiste, nie powinny budzić żadnych wątpliwości. W tej sytuacji pogląd, że wobec braku definicji normatywnej pojęcia honorowy obywatel gminy dopuszczalne jest przyjęcie, że na podstawie omawianego przepisu poza podejmowaniem uchwał w sprawie nadawania honorowego obywatelstwa gminy można ustanowić jako nowy "tytuł honorowy": "Zasłużony dla gminy", aby można było tym "tytułem honorowym" wyróżniać tak obywateli gminy jak i osoby spoza gminy, według mnie jest niesłuszny.
Do ustanowienia przez radę gminy jako nowego "tytułu honorowego" "Zasłużony dla gminy" w omawianym przepisie nie sposób moim zdaniem doszukać się podstawy prawnej i to niezależnie od tego, jaką zastosujemy wykładnię. Według mnie rozumienie art. 18 ust. 2 pkt 14 w taki sposób, że uprawnia on gminę nie tylko do podejmowania uchwał w sprawie nadawania honorowego obywatelstwa obywatelom spoza tej gminy, ale również do honorowania własnych obywateli poprzez ustanawianie na tej podstawie prawnej jako nowego tytułu honorowego "Zasłużony dla gminy" nie jest uprawnione ani ze względu na korporacyjny charakter gminy, ani też z uwagi na sposób określenia jej zadań i kompetencji w art. 6 ustawy o samorządzie gminnym stanowiącym, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Nadawanie "tytułu honorowego zasłużony dla gminy" obok "honorowego obywatelstwa gminy" na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14 jest też sprzeczne z ustaleniem w systemie prawa krajowego zasady, że honorowanie za zasługi, wyróżnianie medalami czy odznaczeniami /odznakami/ regulowane jest odrębnymi przepisami ustawowymi - ustawą z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach /Dz.
U. Nr 31, poz. 130 ze zm./, określającą zasady i tryb postępowania w tych sprawach. Skorzystanie przez gminę z art. 18 ust. 2 pkt 14 dla honorowania własnych obywateli poprzez ustanowienie jako nowy tytuł honorowy "Zasłużony dla gminy", wydaje się próbą ominięcia regulacji określonych w ustawie o odznakach i mundurach, która właśnie służy przedmiotowej sprawie. Jeżeli uznamy zawarte tam uregulowania za niepełne, zawierające luki materialnoprawne w zakresie kompetencji samorządu gminnego, powinno się je wypełnić drogą wprowadzenia odpowiednich zmian ustawy.
Analizując ponadto kwestię honorowania /wyróżniania/ za określonego rodzaju działalność obywateli Państwa /gminy/ wypada zauważyć, że nieporozumieniem jest według mnie traktowanie jej tak jak w niniejszej sprawie w aspekcie ustanowienia "nowego tytułu honorowego" przyjmując, że obejmuje on określenie "Za zasługi dla gminy". Tytuł honorowy to taki tytuł, który dotyczy podmiotów, które w sposób zwykły i według procedur typowych nie został przyznany. Tytuł doktora czy profesora uzyskuje się w prawem przewidziany sposób jako szczebel kariery naukowej i nie stanowi on wówczas tytułu honorowego, zaś dla uznania pewnych szczególnych zasług może być nadany jako tytuł honorowy. Podobnie obywatelstwo honorowe państwa /gminy/ nadaje się za zasługi, czyli jako wyróżnienie, osobom nie będącym obywatelami nadającego ten tytuł jako honorowy państwa /gminy/. Z uzyskaniem tytułu honorowego nie wiążą się obowiązki takie, jakie wynikają z posiadania danego tytułu nie w skutek uhonorowania danego podmiotu, ale w drodze przewidzianej formalnie do nabycia go.
Obywatelem gminy jest ten, kto z przyczyny zamieszkiwania na jej terenie jest członkiem wspólnoty samorządowej. Honorowy obywatel gminy, to ten, którego wyróżniono nadając taki tytuł uchwałą rady gminy, ale nie jest członkiem wspólnoty, która go uhonorowała, z racji zamieszkiwania i nie ma obowiązku zamieszkania na terenie gminy, która przyznała honorowe obywatelstwo.
Uznanie natomiast potrzeby uzewnętrzniania przez określony organizm państwowy woli uhonorowania danego podmiotu za jego zasługi w formie potraktowania go jako "zasłużony dla /państwa, regionu, resortu, gminy/" nie ma w istocie żadnego związku z ustanowieniem "tytułu honorowego", zastrzeżonego w językowym znaczeniu/ dla podmiotów, którym normalnie taki tytuł /bez nadania jako honorowy/ nie przysługuje. W Słowniku języka polskiego PWN tom III pod hasłem "tytuł’ czytamy: "Tytuł honorowy" to "tytuł nadawany komuś dla uczczenia go, lecz nie zobowiązujący do pełnienia funkcji związanych z tym tytułem". Wynika stąd, że w języku polskim przyjęte jest nadawanie tytułów honorowych odpowiadających określonym, faktycznie występującym funkcjom np. honorowy tytuł doktora czy profesora, honorowe obywatelstwo, w celu wyróżnienia osób zasłużonych, które z tego powodu /uzyskania honorowego tytułu/ nie muszą jednak pełnić danych funkcji /np. uzyskać formalnie tytuł doktora, czy profesora/, korzystają więc z danego tytułu w znaczeniu honorowym.
Określenie natomiast "zasłużony dla" w żadnym razie nie odpowiada zakresowi znaczeniowemu "tytułu", czy też "tytułu honorowego". To nie jest "tytuł honorowy", tylko wyrażenie wskazujące w swej treści, że określony podmiot uznaje się za taki, który poniósł wybitny wkład w rozwój danego organizmu /państwa, resortu, gminy/. W celu wyróżnienia za zasługi, czyli potraktowania jako "Zasłużony dla", nadaje się natomiast odznaki /odznaczenia/ lub medale, mające w tytule /co nie oznacza jednak "tytułu honorowego’/ "Za zasługi dla...", lub "Zasłużony dla...". Tę materię natomiast, jak to wskazałam wyżej, reguluje ustawa o odznakach i mundurach.
Niewątpliwie żywotną kwestią na dzień dzisiejszy jest poszukiwanie przez gminy prawnych możliwości uhonorowania /wyróżnienia/ własnych obywateli. Nie może jednak temu celowi służyć podejmowanie uchwał w przedmiocie ustanowienia tytułu "Zasłużony dla gminy" jako nowego "tytułu honorowego", z tej przyczyn, iż nie ma taka uchwała w istocie charakteru ustanowienia "tytułu honorowego". "Zasłużony dla gminy’ to bowiem, jak już wskazałam wyżej, nie jest to "tytuł honorowy", zaś gmina mogłaby ustanawiać, w razie istnienia po temu podstawy prawnej, odznaczenie /odznakę, medal/ "Zasłużony dla gminy".
Problem ten pojawił się w sprawie rozstrzyganej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1477/08, w której rozpoznana została skarga kasacyjna Gminy Bystrzyca Kłodzka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 201/08 ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Bystrzyca Kłodzka z dnia 23 czerwca 2007 r. nr XI/86/07 w przedmiocie ustanowienia medalu "Zasłużony dla Bystrzycy Kłodzkiej" i przyjęcia regulaminu jego przyznawania. Wypada zauważyć, że w tej sprawie nie wykorzystano przepisu art.18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym, lecz poszukiwano usprawiedliwienia dla podjęcia uchwały w potraktowaniu przedmiotowego medalu jako promocji gminy.
Sąd pierwszej instancji uznał, że rację miał Wojewoda Dolnośląski zaskarżając powyższą uchwałę powołującą się na art. 7 ust. 1 pkt 18 oraz art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Wojewody jako organu nadzoru ustawa ta, ani też inne ustawy szczegółowe nie zawierają normy kompetencyjnej upoważniającej organ stanowiący gminy do ustanowienia medalu, ma ją jedynie sejmik województwa zaś odznaka honorowa może być przezeń ustanowiona za zasługi w działalności państwowej lub społecznej na rzecz rozwoju określonego województwa. Stanowisko swoje organ nadzoru poparł też treścią art. 7 Konstytucji RP. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną wniosła Gmina Bystrzyca Kłodzka podnosząc, że uchwałę w sprawie przedmiotowego medalu podjęła na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 18 ustawy o samorządzie gminnym uznając, że przedmiotowa odznaka ma charakter promocji gminy.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną i podzielając stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu miał na uwadze, że powyższy przepis wskazujący promocję gminy jako zadanie własne gminy nie może stanowić podstawy prawnej do podjęcia uchwały w sprawie ustalenia medalu "Zasłużony dla Gminy...". Zauważył jednocześnie, że poszukiwanie formy honorowania własnych obywateli przez jednostki samorządu gminnego wynika stąd, iż brak jest przepisu prawa materialnego, który stanowiłby do tego odpowiednią podstawę prawną. Sąd dostrzegł, że pojawiły się próby wykorzystywania w tym celu art. 18 ust. 1 pkt 14 uprawniającego do nadawania honorowego obywatelstwa gminy, przez przyjęcie, że wykładnia tego przepisu daje również podstawę do nadawania tytułu zasłużony obywatel gminy. W danej sprawie ustanowiono natomiast medal, który ma spełniać rolę honorowego wyróżnienia przyznawanego obywatelom gminy za zasługi poniesione dla jej rozwoju, zaś jako pretekst posłużyło powoływanie się na "promocję gminy".
Jako podstawę prawną starano się wykorzystać art. 7 ust. 1 pkt 18 ustawy o samorządzie gminnym przewidujący, iż zadaniem własnym rady gminy jest promocja gminy. Słuszne jest jednak stanowisko, jakie w sprawie zajął Wojewoda Dolnośląski, podzielone następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, iż w ramach funkcji polegającej na promocji gminy, czyli polegającej na propagowaniu jej walorów, nie mieści się ustanowienie a następnie nadawanie obywatelom gminy medalu "zasłużony dla gminy". Nie może budzić wątpliwości, że "medal" /odznaka, odznaczenie/ o charakterze honorowym, powodem przyznania którego jest zamiar wyróżnienia osób niezależnie od tego, czy są, czy też nie są obywatelami danej gminy z tej przyczyny, że mają poważne zasługi dla tej gminy, aby mógł być ustanowiony oraz nadawany, wymaga odpowiedniego uregulowania /podstawy prawnej/ i to o charakterze ustawowym a w obecnie obowiązującym stanie prawa taka podstawa, pomimo wyraźnych społecznych potrzeb w tym zakresie oraz braku zrównania jednostek samorządu gminnego z jednostkami samorządu wojewódzkiego oraz państwowymi, nie występuje. Taka sytuacja jest sprzeczna z wymogami Konstytucji RP, a zwłaszcza pozostaje w jawnej niezgodzie z przyznaniem gminie ochrony sądowej.
Rację ma sąd wydając wyrok, do którego zostało wniesione zdanie odrębne, uznając, że istotna rola samorządu gminnego w organizmie państwowym wymaga, aby nie ograniczać gminie prawa do ustanawiania tytułów honorowych dla własnych obywateli, ewentualnie w inny sposób honorowania obywateli, którzy wnieśli istotny wkład w jej rozwój i promocję, nie może się to jednak odbywać według mnie drogą akceptacji możliwości stosowania przepisów, w tym art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym, które ani literalnie, ani też przy zastosowaniu wykładni celowościowej, a nawet systemowej, nie mogą służyć pożądanym celom, to jest ustanowieniu wyróżnienia "Zasłużony dla gminy" jako "tytułu honorowego", w szczególności z tego względu, że pojęciowo określenie "zasłużony dla...." nie odpowiada znaczeniu "tytuł honorowy", a może być traktowane jedynie jako inna /od tytułu honorowego/ forma wyróżnienia, dla której najwłaściwszą jest przyznanie odznaczenia.
Ze względu na to, iż rozwijające się gminy, jak to wynika wyraźnie chociażby ze spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne, dążą do tego, aby we własnym zakresie mogły wyróżniać /odznaczać/ zasłużonych dla gminy obywateli, uznaję za wskazane pilne rozważenie wystąpienia przez uprawnione podmioty z inicjatywą legislacyjną, prowadzącą do usunięcia drogą wprowadzenia odpowiedniej ustawowej regulacji prawnej nie służącej dobrze Państwu sytuacji w danej dziedzinie w sytuacji, gdy jednostki samorządu gminnego starają się rozwiązać problem faktycznie drogą omijania prawa, podczas gdy uprawnienia mają jednostki rządowe i samorządu województwa /sejmik województwa/, a sądy, których priorytetowym zadaniem jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, w imię zachowania równowagi sytuacji prawnej samorządu gminnego z innymi podmiotami w państwie, niekiedy aprobują wypełnianie luki w prawie materialnym orzeczeniami administracyjnymi czy sądowymi jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.