Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. III SA/Łd 24/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę J. D. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi w przedmiocie nałożenia opłaty za przechowywanie broni palnej w depozycie.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 26 października 2015 r. Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi poinformował J. D. o obowiązku uiszczenia opłaty za przechowywanie należącej do skarżącego broni palnej w depozycie Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w Łodzi w wysokości 6108,08 zł. Jako podstawę prawną ponoszenia kosztów związanych z deponowaniem broni i amunicji organ wskazał art. 23 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2012 r., poz. 576 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad deponowania i niszczenia broni i amunicji w depozycie Policji, Żandarmerii Wojskowej lub organu celnego oraz stawki odpłatności za ich przechowywanie w depozycie (Dz. U. z 2004 r. nr 152, poz. 1609). Przedmiotowe pismo zawierało pouczenie o terminie i trybie zaskarżenia przedmiotowej czynności do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi po uprzednim wezwaniu Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi, w terminie 14 dni od daty otrzymania powyższego pisma, do usunięcia naruszenia prawa.
Pismem z dnia 2 listopada 2015 r., nazwanym skargą, skierowanym do Komendanta Głównego Policji J. D. sprzeciwił się ww. obowiązkowi wynikającemu z pisma z dnia 26 października 2015 r. W piśmie tym J. D. poinformował Komendanta Głównego Policji, że odmawia wpłacenia żądanej kwoty za zdeponowaną broń. Podniósł, że broń została zabrana podstępnie w sposób bezprawny przy użyciu sfałszowania wywiadu środowiskowego. W dalszej części skargi J. D. opisał nieprawidłowości, których, w jego ocenie, dopuściły się organy Policji, prowadząc postępowania również w innych sprawach dotyczących jego osoby oraz sformułował wnioski personalne odnoszące się zarówno do funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w Wieluniu, Komendy Wojewódzkiej Policji w Łodzi, jak również Komendy Głównej Policji w Warszawie.
Przedmiotowe pismo zostało przesłane Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Łodzi, który w piśmie z dnia 2 grudnia 2015 r. ustosunkował się do treści skargi w trybie art. 234 § 1 k.p.a. oraz poinformował, że w zakresie dotyczącym funkcjonariuszy KPP w Wieluniu oraz KWP w Łodzi kopia pisma z dnia 2 listopada 2015r. została przekazana celem udzielenia odpowiedzi do Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia KWP w Łodzi.
J. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na wezwanie do zapłaty dotyczące kwoty w wysokości 6108,08 zł podanej w piśmie z dnia 26 października 2015 r., na które to pismo, jak wyjaśnił, złożył kodeksowe zażalenie, gdyż Polska posiada tok dwuinstancyjny, a nadawca nie zastrzegł sobie toku odwoławczego.
Odrzucając skargę na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi w przedmiocie nałożenia opłaty za przechowywanie broni palnej w depozycie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyjaśnił, że wystosowane do skarżącego pismo informujące o wysokości i konieczności uiszczenia opłaty za przechowywanie broni w depozycie policyjnym spełniało warunek podjęcia czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze. zm.), dalej: p.p.s.a., gdyż na podstawie tego przepisu, wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia. Zdaniem Sądu, skarga wniesiona przez skarżącego powinna była zostać uznana za niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., albowiem skarżący nie wyczerpał trybu określonego w art. 52 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.
Jeżeli natomiast ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, a taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie, w myśl art. 52 § 3 p.p.s.a., skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W rozpatrywanej sprawie warunkiem dopuszczalności wniesienia do sądu administracyjnego skargi w przedmiocie kalkulacji opłaty za przechowywanie broni w depozycie było więc, stosownie do art. 52 § 3 p.p.s.a., wystąpienie przez skarżącego do właściwego organu tj. Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi, w terminie 14 dni, od chwili kiedy mógł dowiedzieć się o podjęciu czynności, z pisemnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.
Jak wynika z akt sprawy, skarżący we wskazanym terminie nie dokonał koniecznej czynności wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Pismo z dnia 2 listopada 2015 r. zatytułowane "Skarga", pomimo wyczerpującego pouczenia zawartego w piśmie z dnia 26 października 2015 r., skarżący skierował do Komendanta Głównego Policji. W skardze tej skarżący poinformował, że nie zapłaci żądanej kwoty, ale również zawarł inne zarzuty. Zważywszy więc na adresata tego pisma, jak również jego treść nie można uznać, że skarżący w sposób należyty wyczerpał tryb określony w art. 52 § 3 p.p.s.a. Również ze stwierdzenia zawartego w treści skargi wniesionej do sądu: "Dotyczy zapłaty kwoty w wys. 6.108 zł 08 gr podanej w piśmie z dnia 26.10.2015r. nr [...], na które to pismo złożyłem zażalenie stosownie do KPA, gdyż Polska posiada tok dwuinstancyjny a nadawca nie zastrzegł sobie toku odwoławczego" - wynika, że skarżący świadomie złożył skargę do Komendanta Głównego Policji w Warszawie zamiast wezwać do usunięcia naruszenia prawa - w terminie 14 dnia od otrzymania pisma z dnia 26 października 2015 r. - Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi.
Sąd I instancji zaznaczył, że nawet przyjmując stosowaną w postępowaniu sądowoadministracyjnym konstrukcję przyjęcia zachowania terminu do wniesienia skargi złożonej bezpośrednio do sądu z pominięciem pośrednictwa właściwego organu, uzależnioną w takiej sytuacji od zachowania terminu przekazania przez sąd skargi do organu właściwego - nie można było również uznać skargi z dnia 2 listopada 2015 r. wniesionej do Komendanta Głównego Policji w Warszawie jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa wniesionego z zachowaniem terminu. Skarga z dnia 2 listopada 2015 r. skierowana do Komendanta Głównego Policji w Warszawie została przekazana przez Biuro Kontroli Komendy Głównej Policji do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi przy piśmie datowanym w dniu 17 listopada 2015 r. i wpłynęła do KWP w Łodzi 19 listopada 2015 r. Tymczasem, uwzględniając okoliczność doręczenia skarżącemu pisma zawierającego kalkulację żądanej opłaty w dniu 28 października 2015 r., 14-dniowy termin na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa upłynął w dniu 12 listopada 2015 r.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył J. D., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie:
- - art. 52 § 3 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 10 § 1 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, iż skarżący wyczerpał tryb określony w art. 52 § 3 p.p.s.a., zatem zaskarżone postanowienie narusza słuszny interes skarżącego, a ponadto nie rozważa interesu strony skarżącej w kategoriach obiektywnych, w sytuacji gdy skarżący spełnił formalne wymogi wniesienia skargi, albowiem pomimo wniesienia wezwania do organu niewłaściwego, to wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wniesiono z zachowaniem terminu, a nadto wezwanie to zostało przekazane do organu właściwego, zatem skarga J. D. winna podlegać rozpoznaniu. Ponadto Sąd I instancji naruszył art. 10 § 1 k.p.a. poprzez swoistą minimalizację naruszeń jakich dopuścił się organ, takie stanowisko Sądu I instancji w ocenie skarżącego jest niezasadne oraz krzywdzące dla strony skarżącej, albowiem pozbawia ją czynnego udziału w sprawie.
- - art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionej podstawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Istota problemu prawnego, jaki wystąpił w sprawie, ma związek z rozstrzygnięciem, czy, wnosząc skargę na czynność nałożenia opłaty za przechowywanie broni palnej w depozycie, skarżący wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 52 § 3 p.p.s.a., tj. przed wniesieniem skargi wezwał Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi do usunięcia naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do powyższego zagadnienia, w całości aprobuje przyjęty przez Sąd I instancji pogląd, zgodnie z którym wniesienie przez skarżącego skargi na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi nie zostało poprzedzone wezwaniem tego organu do usunięcia naruszenia prawa. Z tego względu zarzut skargi kasacyjnej zarzucający Sądowi naruszenie art. 52 § 3 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oparty został na nieuprawnionej podstawie faktycznej. W całości należało zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, przewidziane w art. 52 § 3 p.p.s.a., nie jest instytucją postępowania administracyjnego (nie jest środkiem zaskarżenia), lecz formalnym wymogiem wniesienia skargi.
Przypadek wniesienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy odróżnić od objęcia skargą aktów procesowych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Konsekwencja tego rozróżnienia realizuje się w treści art. 52 p.p.s.a., który w § 2 i 3 rozłącznie traktuje sytuację istnienia środka zaskarżenia dla aktów podjętych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym oraz dla aktów (lub czynności) podejmowanych poza nim. Przekłada się to, po pierwsze, na uznanie, że przy ustaleniu, czy tego rodzaju szczególny środek prawny został złożony, nie podlegają zastosowaniu przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego zatem względu te zarzuty skargi kasacyjnej, które odwołują się do naruszenia przez Sąd I instancji – przy badaniu spełnienia przesłanki wymienionej w art. 52 § 3 p.p.s..a. - przepisów k.p.a. (art. 7, art. 10 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), musza podlegać oddaleniu jako oparte na przepisach nie podlegających zastosowaniu w sprawie.
Po drugie zaś, powyższe zastrzeżenie wiąże się z tym, że ocena spełnienia wymogu skutecznego zaskarżenia aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jako działania organu administracji publicznej podejmowanego poza postępowaniem administracyjnym, musi mieć ściśle na uwadze wiążący charakter wskazanego środka prawnego jako procesowego wymogu złożenia skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jeżeli nie jest on bowiem środkiem zaskarżenia przewidzianym przepisami postępowania administracyjnego, nie można do niego odnosić rozwiązań prawnych, które łączą się z ogólnie pojmowaną instancyjnością postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powinno zostać skierowane nie do dowolnego organu, lecz do organu, którego bezpośrednio podjął czynność naruszającą przepisy prawa. Nie może to być zatem organ wyższego stopnia, który w modelu prowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego jest wyznaczony do rozpoznawania środków odwoławczych (art. 127 § 2 k.p.a.), czyli w kontrolowanym przypadku - Komendanta Głównego Policji.
Z treści skargi kasacyjnej wynika, że według skarżącego, wystąpił on z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a więc środkiem wymienionym w art. 52 § 3 p.p.s..a., niemniej został on jedynie skierowany do organu niewłaściwego, tj. Komendanta Głównego Policji zamiast Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi. Założenie to mogłoby być prawidłowe jednak tylko w takim przypadku, gdyby dało się przyjąć, że sporne pismo z 2 listopada 2015 r. faktycznie miało taki prawny charakter, co wynikałoby z uznania, że przyjmowana wadliwość pisma wyczerpywała się tylko w nieprawidłowym oznaczeniu w nim jego adresata. Takich wniosków nie dało się jednak wywieść z ww. pisma skarżącego, w którym – jak trafnie zauważył Sąd – błędne nałożenie opłaty za przechowywanie broni palnej w depozycie było tylko jednym z wielu zagadnień problemowych, które jako przykłady nieprawidłowego działania organów Policji – zdaniem skarżącego – powinny zostać przedstawione Komendantowi Głównemu Policji jako przełożonemu wszystkich funkcjonariuszy Policji (art. 5 ust. 2 ustawy o Policji).
Pismo z 2 listopada 2015 r. miało zatem wszelkie cechy wystąpienia, o którym mowa w art. 227 k.p.a. (skarga), korespondującego zresztą z nazwą tego pisma nadaną mu przez jego autora (skarga dotycząca zaniedbania lub nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw). O tym, że stanowisko przyjęte przez Sąd I instancji było prawidłowe świadczy to, że skarżący - równolegle do prowadzonej sprawy nałożenia opłaty za przechowywanie broni – był adresatem odrębnych rozstrzygnięć procesowych, jak również innych pism Komendanta Głównego Policji oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi sporządzanych poza postępowaniem administracyjnym. W pismach tych (np. pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 23 października 2015 r. ([...], k. 469) organ, odpowiadając na pisma skarżącego, odwoływał się do formy skargi i odpowiedzi na nią organu określonej w Dziale VIII Rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zauważyć należy, że skarżący - w zależności od poruszanej problematyki - różnicował organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. Skargi z dnia 2 i 3 listopada 2015 r. (karty nienumerowane, tom II akt) zostały skierowane przez skarżącego do Komendanta Głównego Policji, adresatem skargi z dnia 5 listopada 2015 r. był natomiast Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi. Skarga z 3 listopada 2015 r., co nie powinno pozostać niezauważone, w swojej nazwie ("Skarga nr 2") nawiązywała do pisma z dnia poprzedniego (2 listopada 2015 r.), co poddaje w uzasadnioną wątpliwość to, czy ww. pismo stanowiło, jak próbuje do tego przekonać argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, błędnie oznaczone, niemniej kierowane do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi. Powyższe wskazuje na to, że skarżący prowadząc bogatą korespondencję z organami Policji miał pełną wiedzę o formach prawnych, w jakich wyrażane jest stanowisko organów Policji oraz formach, w jakich prawidłowość wypowiedzi organów Policji w konkretnych przypadkach powinna podlegać podważeniu.
Wzgląd na to, jak też na zawarcie w treści spornego pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi 26 października 2015 r. wyczerpującego pouczenia o sposobie jego zaskarżenia, ze niezwykle szczegółowym opisem poszczególnych czynności, które muszą poprzedzać wniesienie skargi do sądu administracyjnego, każe uznać, że skarżący kierując w dniu 2 listopada 2015 r. pismo do Komendanta Głównego Policji miał na uwadze wystąpienie do tego organu z innym środkiem prawnym aniżeli sformułowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa skierowanego do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi w związku z pismem tego organu z dnia 26 października 2015 r. (art. 52 § 3 p.p.s.a.).
Nie może budzić wątpliwości, że przy określaniu charakteru pism procesowych sporządzanych przez stronę skarżącą sąd nie powinien istniejących wątpliwości rozstrzygać na jej niekorzyść. Dopuszczalna, a nawet konieczna bywa wykładnia składanych przez stronę oświadczeń procesowych. Zasada ta nie może jednak pozostawać w sprzeczności z istotą postępowania sądowego, które jest postępowaniem sformalizowanym, co wynika z faktu, iż jego przebieg jest poddany przyjętym regulacjom prawnym. Sąd administracyjny jest zobowiązany zawsze stać na straży rzetelności postępowania. Przestrzegania tej reguły nie da się zaś wpisać wyłącznie w przypisywaną przez skarżącego Sądowi wolę nadania w niniejszej sprawie pełnego prymatu społecznego nad interesem indywidualnym strony. Okoliczność, iż skarżący podjął następczą próbę zmiany charakteru danego środka procesowego nie oznacza, że sąd administracyjny powinien tego rodzaju czynność strony postępowania zaaprobować, gdy skutkiem takiego działania nie byłaby dopuszczalna korektura częściowo nieprawidłowej czynności procesowej, ile zaistnienie nowej czynności procesowej, której strona, odpowiednio pouczona o skutkach zaniechania, z pełną świadomością postanowiła w przeszłości nie dokonywać.
Uznając, że skarga kasacyjna nie została w niniejszej sprawie oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji postanowienia.
Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23, wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwały (art. 269 § 1 p.p.s.a.).