Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r., umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2013 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na przebudowę linii wysokiego napięcia.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Wojewoda Wielkopolski zatwierdził projekt budowlany i udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Poznaniu pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Przebudowa linii wysokiego napięcia 220 kV relacji P.– C. na odcinku od słupa nr 22 do słupa nr 24, kolidującej z przebiegiem Zachodniej Obwodnicy miasta Poznania w ciągu drogi krajowej nr S11 (km [...])", obejmującej demontaż istniejącego słupa kratowego nr 23 oraz wykonanie projektowanego słupa kratowego nr 23 w nowej lokalizacji.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł D. B. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Organ II instancji stwierdził, iż inwestor w piśmie z dnia 25 czerwca 2013 r. sprecyzował zakres wniosku o demontaż istniejącego słupa kratowego nr 23 oraz wykonanie nowego. D. B. jest właścicielem działki nr [...], obr. [...], zaś nowoprojektowany słup nr 23, a także demontowany słup nr 23 znajdują się w odległości ponad 400 m od granic jego działki nr [...]. Przedmiotowa inwestycja, zdaniem organu nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...]. Tym samym D. B. nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu.
Skargę na powyższą decyzję złożył D. B., domagając się jej uchylenia i zarzucając jej naruszenie przepisów: art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 7 K.p.a. polegające na przyjęciu, że przebudowa linii wysokiego napięcia nie pozwala na uznanie za strony postępowania właścicieli i użytkowników wieczystych sąsiednich nieruchomości, w sytuacji gdy inwestycja będzie bezpośrednio oddziaływać na ich działki, a nadto jest częścią inwestycji polegającej na przebudowie całości linii energetycznej obejmującej słupy 19/2, 20, 21, 22, 23, 24 i 25 i która przebiega nad działką skarżącego, co uzasadnia jego interes prawny w toczącym się postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Oddalając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał podnoszone w niej zarzuty za bezpodstawne.
Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, zakres pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie wynikał z wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Poznaniu o pozwolenie na budowę sprecyzowanego pismem z dnia 25 czerwca 2013 r. Zamierzenie inwestycyjne obejmowało "przebudowę stanowiska słupowego nr 23 tj. zastąpienie istniejącego słupa nr 23 (Hx525 ON I+5) nowoprojektowanym słupem nr 23 (H52 P+10)". Znalazło to odzwierciedlenie w treści decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2013 r., której zakresem objęto demontaż istniejącego słupa kratowego nr 23 oraz wykonanie projektowanego słupa kratowego nr 23 w nowej lokalizacji.
Odwołując się do normy art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, Sąd pierwszej instancji, podkreślił, że skarżący jest właścicielem działki nr [...], obr. [...], co potwierdza treść księgi wieczystej. Analiza projektu zagospodarowania terenu stanowiącego załącznik do decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2013 r., wskazuje, że nowoprojektowany słup nr 23, a także demontowany słup nr 23 znajdują się w odległości ponad 400 m od granic działki nr [...], obręb [...]. Taka odległość stanowi, że inwestycja nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...].
Tym samym skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. Jak podkreślił Sąd, decyzja ta nie przewiduje wykonywania prac budowlanych na terenie działki nr [...], a istniejąca na tej działce linia elektroenergetyczna nie została przewidziana do przebudowy w ramach przedsięwzięcia pod nazwą "projektowana przebudowa linii 220 kV P.– C.".
Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. –dalej zwanej P.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D. B., który zaskarżając go w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że stroną postępowania może być właściciel nieruchomości lub jej bezpośredni sąsiad, podczas gdy interes prawny definiujący stronę postępowania należy rozumieć szeroko i badać go przy zastosowaniu kryterium faktycznego oddziaływania na nieruchomość.
W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że zmiana jednego słupa tylko pozornie nie wpływa na oddziaływanie na działkę skarżącego, a organ nie wyjaśnił wątpliwości z tym związanych. Sąd winien wziąć pod uwagę precedensowy charakter inwestycji oraz uciążliwości wynikających z eksploatacji przedmiotowego obiektu. Zdaniem strony wnoszącej kasację Sąd bezzasadnie ograniczył obszar oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia tylko do właściciela nieruchomości oraz jego bezpośredniego sąsiada.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest bezzasadna.
Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za niezasadny należało uznać podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 P.p.s.a. Przede wszystkim stwierdzić trzeba, iż zgodnie z wyżej powołanym przepisem art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Przepis ten przewiduje szczególny reżim prawny w stosunku do ogólnych zasad prawa administracyjnego określonych w art. 28 K.p.a., kierując się dodatkowymi niż interes prawny kryteriami.
I tak, poza inwestorem, kluczowym dla określenia statusu strony pozostaje ustalenia, czy określony podmiot ma wymieniony w przepisie tytuł prawny do nieruchomości oraz czy nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Pojęcie to ma swoją definicję ustawową w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i należy przez nie rozumieć: "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Konstruując tak przedstawioną definicję, ustawodawca posłużył się dalszym odesłaniem do innych regulacji prawnych i w sytuacji, gdy z przepisów tych wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Dopiero znalezienie się w powyższym obszarze oddziaływania określonej nieruchomości powodować będzie, iż jej właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub zarządcy przysługiwać będzie przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.
Wskazując na powyższe, za oderwane od wymogów ustawowych (art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) należy uznać twierdzenia autora rozpoznawanej kasacji, iż pojęcie strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę należy odnosić do kategorii "interesu prawnego", a oddziaływanie nieruchomości odnosić do "kryterium faktycznego". Jak już powyżej stwierdzono, pierwszym pojęciem "interesu prawnego" posługuje się art. 28 K.p.a., jednakże art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w stosunku do niego stanowi lex specialis, zaś obszar oddziaływania obiektu jest kategorią prawną nawiązującą do sfery normatywnej (innych przepisów), a nie sfery faktów.
W okolicznościach niniejszej sprawy, uwzględniając przedmiot sprawy i jej zakres – przebudowa linii wysokiego napięcia odejmująca demontaż słupa kratowego (oznaczonego w zatwierdzonym projekcie budowlanym jako "istn. słup nr 23 Hx525 ON I+5" – linii 220 kV P.– C.) i wykonanie nowego (oznaczonego w projekcie budowlanym jako" proj. słup nr 23 H52 P+10 – linia 220 kv P.– C.) w nowej lokalizacji; odległość od działki skarżącego, brak bezpośredniego związku zakładanych do wykonania robót budowlanych z działką skarżącego – słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, podzielając pogląd organu odwoławczego, że skarżący nie mógł być stroną przedmiotowego postępowania. Co charakterystyczne ani w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji, ani w rozpoznawanej kasacji, skarżący nie wskazał na jakąkolwiek normę prawną, która wprowadzałaby ograniczenia w zagospodarowaniu jego działki w związku z realizacją demontażu i ponownego wykonania słupa kratowego.
W analizowanej kasacji jego twierdzenia ograniczyły się zaś do ogólnych stwierdzeń jak: odwołanie się do "charakteru inwestycji", "uciążliwości wynikających z eksploatacji przedmiotowego obiektu", konieczności uwzględnienia "funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych", co z punktu widzenia konstrukcji art. 28 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie pozwala na zakwalifikowanie skarżącego kasacyjnie do kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.