Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J.L. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z [...] października 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że na wniosek skarżącego Burmistrz Zabłudowa prowadził postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych przez M.N. i K.N. - właścicieli działki o numerze geodezyjnym [...] położonej w [...], którzy prowadząc inwestycje budowlane na swojej nieruchomości, podwyższyli poziom gruntu od strony drogi gminnej oraz zasypali rów odwadniający. Zdaniem skarżącego, działania te odbyły się ze szkodą dla jego nieruchomości – działki o numerze geodezyjnym [...].
Sąd I instancji opisał przebieg postępowania administracyjnego toczącego się od 2011 r. oraz wydane w sprawie wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Prowadząc ponownie postępowanie, Burmistrz Zabłudowa przeprowadził w dniu 9 sierpnia 2018 r. oględziny w terenie z udziałem stron postępowania oraz biegłego hydrologa. Ponadto zlecił biegłemu hydrologowi M.D. sporządzenie ekspertyzy hydrologicznej dotyczącej oceny zmiany stanu wód na gruncie w związku z działaniami właścicieli działki o numerze [...].
Następnie decyzją z [...] września 2018 r. Burmistrz Zabłudowa umorzył postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych przez zasypanie rowu na wysokości działki [...] w P. na granicy z działką drogową o numerze geodezyjnym [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z ekspertyzy hydrologa, wynika, że działania właścicieli działki [...] nie wypełniają przesłanki z art. 234 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm. – dalej: Prawo wodne z 2017 r.)
Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji.
Decyzją z [...] października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że działania właścicieli działki o numerze [...] polegały na podwyższeniu gruntów własnej działki dla potrzeb realizowanej zabudowy nieruchomości oraz zasypaniu rowu. Bezpośrednio po zrealizowaniu inwestycji doszło do odtworzenia rowu, z tą zmianą, że rów otwarty na szerokości nieruchomości inwestorów został zastąpiony rowem zamkniętym tj. rurociągiem ułożonym na szerokości nieruchomości od strony drogi. W toku trwającego od 27 października 2011r. postępowania administracyjnego, nie zostało stwierdzone wystąpienie szkody na gruncie skarżącego tj. nie zostało wykazane żadnym dowodem zaleganie wody na jego nieruchomości.
W postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych, organ musi ustalić związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy dokonaną zmianą na gruncie, a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. W tej sprawie organ dopuścił dowód z ekspertyzy biegłego hydrologa. Z ekspertyzy wynika, że działania właściciela działki nr ewid. [...] nie spowodowały naruszenia stanu wody na gruncie. Nie nastąpiła zmiana kierunku odpływu wód opadowych, a więc nie doszło do zakłócenia stosunków wodnych powodujących szkody dla gruntów sąsiednich. Nieistotne zmiany miały miejsce w obrębie działki o numerze [...]. Stosunki wodne na gruncie nie uległy zmianie i w związku z tym brak jest szkód. Czasowe zasypanie rowu wzdłuż granicy działki [...] nie naruszało stosunków wodnych, a tym bardziej nie powodowało zalewania niżej położonej działki o numerze [...]. Mogło jedynie wpływać na położoną wyżej działkę nr ewid. [...], ale rurociąg wzdłuż granicy działki [...] zapewnia przepustowość przydrożnego rowu.
Konkluzję ekspertyzy poprzedziła szczegółowa analiza ukształtowania terenu działek [...] i [...] w stosunku do otaczających je innych nieruchomości, opis dokonanych działań inwestorów działki o numerze [...] oraz analiza możliwości przepustowych rowu zamkniętego pod zjazdem i rowu otwartego. W ocenie Sądu I instancji, wnioski ekspertyzy nie zostały podważone przez skarżącego. Do zastrzeżeń skarżącego zgłoszonych na etapie postępowania administracyjnego biegły hydrolog odniósł się w piśmie z 5 września 2018 r., podtrzymując wnioski ekspertyzy.
Zdaniem Sądu I instancji, podnoszona w postępowaniu administracyjnym okoliczność, że wpływu na stan wody na nieruchomości skarżącego spływania wód z drogi gminnej, wykracza poza przedmiot postępowania dotyczącego działań inwestycyjnych sąsiadów skarżącego. Postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych dotyczy szkodliwych dla gruntów sąsiednich działań konkretnych właścicieli nieruchomości. Ubocznie Sąd I instancji zauważył, że biegły hydrolog wykluczył zalewanie wodami z drogi gminnej gruntów położonych po stronie nieruchomości [...] i [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie.
Po pierwsze, niezastosowanie art. 29 ust. 2 i 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469 ze zm. – dalej: Prawo wodne z 2001 r.) w sytuacji, kiedy zasypanie rowu przydrożnego uniemożliwiło jego właściwe funkcjonowanie. Polegało to na gromadzeniu i odprowadzeniu wód opadowych z działki drogowej, a dalej spowodowało spływanie tych wód wzdłuż drogi do rowu położonego niżej, na wysokości działki skarżącego. W konsekwencji, wobec braku możliwości zgromadzenia wody w tym rowie doszło do zalewania działki skarżącego, a zapobieżenie tym szkodom jest obowiązkiem właściciela działki drogowej Gminy [...].
Po drugie, niezastosowanie art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. i w konsekwencji zastosowanie art 234 ustawy Prawo wodne z 2017 r. W ocenie skarżącego, zgodnie z treścią przepisu przejściowego w tej sprawie powinien być stosowany art 29 ust 2 i 3 Prawo wodne z 2001 r.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Polegało to na naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ("Dz.U. 2000, Nr 98, poz. 1071" – dalej k.p.a.), a także art. 28 k.p.a. oraz art 8 i art. 11 k.p.a.
Po drugie, art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione.
Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowa Administracyjnemu w Białymstoku. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego udzielanego skarżącemu na zasadzie prawa pomocy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, na wstępie wyjaśnienia wymaga kwestia podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu I instancji. Postępowanie zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z 27 października 2011 r., a więc w czasie obowiązywania Prawa wodnego z 2001 r. Natomiast kontrolowane obecnie przez Sąd I instancji decyzje organu I i II instancji zostały wydane odpowiednio 7 września 2018 r. i 9 października 2018 r., a więc pod rządami Prawa wodnego z 2017 r. Zgodnie z normą intertemporalną z art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r., "do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej." Oznacza to, że tej sprawie zastosowanie miały przepisy materialne Prawa wodnego z 2001 r., a przede wszystkim art. 29 tej ustawy.
Odpowiednikiem art. 29 Prawa wodnego z 2001 r. jest art. 234 obecnie obowiązującego Prawa wodnego z 2017 r. Przepisy te różnią się pod względem redakcyjnym, jednak nie budzi wątpliwości, że zarówno w uprzednim stanie prawnym, jak i na podstawie obecnie obowiązujących przepisów, warunkiem zastosowania obu tych przepisów, jest ustalenie przez właściwy organ związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy dokonaną zmianą wody na gruncie, a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. Mając na uwadze, że w tej sprawie organ nie stwierdził tego rodzaju związku, a ocenę w tym zakresie prawidłowo podzielił Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, kwestia wskazania prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie stanowiła uchybienia mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że uchybienie w tym zakresie nie uzasadniało uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji. Z tej też przyczyny zarzut naruszenia art. 545 ust. 4 i art. 234 Prawa wodnego z 2017 r., pomimo, że uzasadniony, nie mógł odnieść zamierzonego skutku, szczególnie, że Sąd I instancji dokonał oceny sprawy powołując się zarówno na art. 29 Prawa wodnego z 2001 r., jak i art. 234 Prawa wodnego z 2017 r.
Po drugie, jak już wyżej zasygnalizowano, Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny przesłanek zastosowania w tej sprawie art. 29 ust. 2 i 3 Prawa wodnego z 2001 r. Sąd I instancji trafnie podzielił stanowisko organów, które na podstawie niebudzącej wątpliwości ekspertyzy biegłego ustaliły, że zmiany stanu wody na gruncie należącym do sąsiadów skarżącego, nie wpłynęły negatywnie na grunt sąsiedni. Oznacza to, że w tej sprawie brak było przesłanek do zastosowania art. 29 ust. 2 i 3 Prawa wodnego z 2001 r., a więc zarzut niezastosowania tego przepisu podniesiony w skardze kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie.
Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty podnoszące naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarzuty podniesione w tym zakresie stanowią polemikę z ustaleniami ekspertyzy, ale nie zostały oparte na żadnym dokumencie o podobnej mocy dowodowej. Skarżący kwestionuje ustalenie faktyczne, że rów został zasypany na całej długości działki [...] jedynie czasowo, a następnie został odtworzony. Zdaniem skarżącego, rowu nigdy nie odtworzono, a jedynie ułożono w jego miejsce na całej długości rurociąg.
Natomiast z ekspertyzy zleconej przez organ wynika, że rów o charakterze otwartym został czasowo zasypany, a następnie odtworzony w formie rowu o charakterze zamkniętym (rurociągu), który spełnia dotychczasowe funkcje urządzenia wodnego i zapewnia odpowiednią przepustowość. Argumentacja skarżącego w tym zakresie jest zatem odmienną oceną tej samej okoliczności faktycznej. Jednocześnie skarżący podnosi, że opinia biegłego w tym zakresie jest niepełna i nie zawiera dostatecznego uzasadnienia wniosków. Skarżący jednak nie uzasadnił w sposób wystarczający tego twierdzenia w oparciu o wymagane wiadomości specjalne.
Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 28 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd I instancji nie przyjął, że stroną postępowania o naruszenie stosunków wodnych poza skarżącym są jedynie jego sąsiedzi. Sąd I instancji wskazał natomiast, że przedmiotem postępowania jest zakłócenie stosunków wodnych przez właścicieli działki o numerze geodezyjnym [...], co nie było dotąd kwestionowane. Zmiana stanowiska skarżącego w tym zakresie wiąże się z ustaleniami opinii biegłego, który wykluczył negatywne oddziaływanie zmiany stosunków wodnych dokonanej przez właścicieli działki nr ewid. [...] na działkę skarżącego. Sąd I instancji nie sformułował natomiast oceny prawnej w zakresie interesu prawnego Gminy [...].
Po piąte, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają art 8 i art. 11 k.p.a. z powodu prowadzenia postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa i podważający świadomość prawną obywateli. W ocenie skarżącego, polegało to na niewyjaśnieniu w postępowaniu administracyjnym powodów rozstrzygnięcia, przyczyn, dla których nie uwzględniono żądań skarżącego, oraz przesłanek, które kierowały organem przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji dokonał oceny decyzji w tym zakresie prawidłowo stwierdzając, że zaskarżona decyzja została w sposób prawidłowo uzasadniona, była przekonująca i nie budziła wątpliwości, w szczególności w zakresie analizy ekspertyzy biegłego sporządzonej na potrzeby postępowania.
Po szóste, z powyższych względów na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., ponieważ brak było przesłanek do uwzględnienia skargi do Sądu I instancji, co oznacza, że skarga podlegała oddaleniu.
Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach zastępstwa procesowego pełnomocnika ustanowionego z urzędu, ponieważ do rozstrzygania w tym zakresie właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny.