Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1512/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uwzględniając skargę B. Z. stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta T. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Uchwałą z dnia [...] października 2011 r., nr [...], Rada Miasta T. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic: [...] w Tychach. W tracze tej procedury, J. Z. – jeden ze współwłaściciel nieruchomości objętych projektowanym planem – wniósł szereg uwag, które nie zostały uwzględnione, poza dotyczącymi usytuowania szpaleru drzew na nieruchomości.
Po ponownym przeprowadzeniu procedury planistycznej, w dniu [...] kwietnia 2013 r. Rada Miasta T. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wspomnianego obszaru. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że przyjęte w niej rozwiązania będą służyły wytworzeniu otwartej przestrzeni przed projektowaną zabudową usługową oraz budynkiem kościoła, która to przestrzeń będzie wykorzystywana na cele komunikacji pieszej wraz z możliwością budowy parkingów terenowych lub podziemnych. Ponadto ograniczenia dotyczące wysokości budynków jak również minimalnej intensywności zabudowy pozwolą na kształtowanie nowej zabudowy w sposób nawiązujący do obecnie istniejącej, co z kolei wpłynie korzystnie na kompozycję przestrzenną obszaru objętego planem i jego otoczenia.
Obecnie skarżący B. Z., występujący jako następca prawny J. Z., będącego zarazem jego pełnomocnikiem, wystąpił z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego wspomnianą uchwałą. Powtórzył argumenty zgłaszane na etapie uwag wniesionych do projektu planu, akcentując zbyt daleko idącą ingerencje w prawo własności.
Żądania zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa nie zostały uwzględnione, w związku z czym skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przedmiotową uchwałę.
W skardze ponownie zaakcentowano zbyt daleko idącą ingerencję w prawo własności przysługujące skarżącemu do nieruchomości, w tym uniemożliwienie jej zagospodarowania zgodnie z zamierzeniami inwestora. Nadmiernie szczegółowe określenie przeznaczenia poszczególnych fragmentów nieruchomości, m.in. poprzez wyznaczenie w planie drogi publicznej (4 KDL) oraz miejsc parkingowych w istocie zaspokajających potrzeby nieruchomości sąsiednich. Zakwestionowano również, jako zbyt daleko idące, ograniczenia dotyczące kolorystyki oraz materiałów budowlanych dopuszczonych do budowy, a także sposobu umieszczania szyldów i nośników reklamowych. Na koniec zarzucono ograniczenie wielkości obiektów tylko do takich o pow. do 2000 m2, co utrudnia lub wręcz uniemożliwia zagospodarowanie terenu zgodnie z wolą właściciela.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie – jako wniesionej z uchybieniem terminu, a gdyby Sąd nie przychylił się do tego wniosku – o oddalenie skargi.
Na rozprawie, która miała miejsce w dniu 14 lutego 2014 r., pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko prezentowane w skardze akcentując, że przed Sądem Rejonowym w T. toczy się postępowanie w sprawie zniesienia współwłasności nieruchomości, a treść ustaleń zawartych w zaskarżonej uchwale uniemożliwia dokonanie podziału w taki sposób, aby każdemu ze współwłaścicieli przyznać wydzieloną działkę gruntu.
Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę i podkreślił, że pozostali współwłaściciele nieruchomości objętej planem nie zgłaszali żadnych zarzutów ani do projektu planu, ani też do zaskarżonej uchwały. Równocześnie pełnomocnik ponownie zauważył, że skargę wniesiono z uchybieniem ustawowego terminu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1512/13, w pierwszej kolejności ocenił terminowość wniesionej skargi, stwierdzając, że została wniesiona w terminie zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Uwzględniając skargę wskazał, że zaskarżona uchwała w § 15 wyklucza ze względu na art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", zastosowanie obligatoryjnego elementu, o jakim mowa w art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. Wskazał, że w orzecznictwie brak wskazania stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości lub ustalenie tej stawki na poziomie 0% stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały.
Jednak w ocenie Sądu I instancji owe odstąpienie jest dopuszczalne ale tylko w takich przypadkach, w których przeznaczenie terenów jest zbieżne z ich dotychczasowym wykorzystaniem i funkcją społeczno-gospodarczą, i jednocześnie nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości. Z prognozy skutków finansowych wynika, że powodem odstąpienia od określania ww. stawki był brak zmiany wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu planu (taka ocena oparta była na zaświadczeniu Prezydenta Miasta T. z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...]). Jednak z porównania postanowień miejscowego planu z 1994 r. i nowego z 2013 r. wynika, że poprzednio na przedmiotowym terenie (o symbolu "ZM.U2") wiodąca była zabudowa mieszkaniowa z towarzyszącą jej funkcją usługową i komercyjną.
W ocenie Sądu wynika z tego, że treść prognozy, która stała się podstawą przyjęcia finalnego brzmienia zaskarżonej uchwały jest pod tym względem nieadekwatna do ustaleń zawartych w poprzednio obowiązującym planie miejscowym, który przewidywał odmienny od obecnie przyjętego sposób zagospodarowania nieruchomości. Zaskarżona uchwała ustala dla tego terenu (o symbolu "1U") przeznaczenie pod zabudowę usługową z dopuszczeniem lokalizacji lokali mieszkalnych powyżej pierwszej użytkowej kondygnacji nadziemnej budynków. Wobec tego, wbrew stanowisku organu nie wykazano, że zachodzi sytuacja unormowana w art. 87 ust. 3a u.p.z.p.
W konsekwencji brak było podstaw do odstąpienia od ustalenia ww. stawki procentowej. Oznacza to, że zaskarżona uchwała nie mogła ostać się w obrocie prawnym. Brak bowiem obligatoryjnego określenia w planie miejscowym stawki opłaty planistycznej w sytuacji, kiedy nie wykazano w sposób jednoznaczny, że zaskarżony plan nie spowoduje wzrostu wartości objętej nim nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości po myśli art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Ponadto Sąd jako zasadne uznał zarzuty skargi dotyczące ograniczeń prawa własności w zakresie treści reklam (§ 7 pkt 10 lit. b zaskarżonej uchwały w związku z art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p.); wykonana wejść do budynku (§ 7 pkt 12 tej uchwały); nakazu korzystania ze ściśle określonej infrastruktury technicznej (§ 12 pkt 3, 6, i 7 tej uchwały). Natomiast w pozostałym zakresie Sąd wskazał, że postanowienia zaskarżonej uchwały mieszczą się w ramach władztwa planistycznego gminy (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 15 u.p.z.p.). Sąd nie doszukał się naruszeń w zakresie określenia przeznaczenia terenu, formy, gabarytów, kolory, rodzaju materiałów, które mają być użyte przy realizacji obiektów budowlanych, a także parametrów działek powstałych w wyniku podziału lub scalenia nieruchomości. Sprawa zawisła przed sądem powszechnym dotycząca zniesienia współwłasności nie może zaś stanowić dostatecznego argumentu przeciwko ustaleniom przyjętym przez radę gminy.
Za bezzasadny Sąd uznał zarzut uniemożliwienia skarżącemu zabudowy nieruchomości obiektem handlowym o powierzchni przekraczającej 2000 m2, gdyż uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta T. obowiązująca w dacie uchwalenia spornego planu (uchwała z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...]), wykluczała sytuowanie obiektów o powierzchni powyżej 2000 m2, co oznacza, że zgodnie z treścią art. 9 ust. 4 u.p.z.p. plan miejscowy nie może przewidywać w tym zakresie żadnych odstępstw. W tym zakresie nie doszło do nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2012 r., II OSK 337/12).
Ponadto Sąd wskazał z jakiego względu nie zastosował art. 152 p.p.s.a., powołując się przy tym na uchwałę NSA z dnia 15 maja 2000 r., sygn. OPS 1/00 (ONSA z 2000 r. Nr 4, poz. 134).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyło Miasto T., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w związku z art. 87 ust. 3a u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię; oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie za podstawę wydanego w sprawie orzeczenia okoliczności niewynikających z akt sprawy. W sposób nieuzasadniony i bezpodstawny przyjęto, że treść wydanego przez Prezydenta Miasta T. zaświadczenia z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...], wskazuje, że obszar zaskarżonego planu miejscowego w miejscowym planie ogólnym przyjętym Uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Kat. Nr 15, poz. 205 z dnia 16 grudnia 1994 r.) "oznaczony był symbolem ZM.U2 - strefa zabudowy mieszkaniowo-usługowej typu miejskiego, obszar kształtującej się lub nowopowstałej zabudowy mieszkaniowej", podczas gdy z zaświadczenia tego jasno i w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że obszar objęty zaskarżoną uchwałą oznaczony był symbolem "ZM.U2 – strefa zabudowy mieszkaniowo-usługowej typu miejskiego, obszar kształtującej się lub nowopowstającej zabudowy usługowej", a co za tym idzie przyjęcie, że miejscowy plan ogólny przewidywał odmienne przeznaczenie od przeznaczenia ustalonego w zaskarżonym planie miejscowym – podczas gdy obowiązkiem Sądu było rozstrzygnięcie skargi w granicach danej sprawy i na podstawie akt sprawy, tj. w sposób wyrażony w art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., a nie w sposób dowolny, jak miało miejsce w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.
Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zaskarżona uchwała nie zawiera obligatoryjnego elementu, jakim jest określenie stawki opłaty planistycznej. To konsekwencja obowiązywania art. 87 ust. 3a i art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. Taki brak w sytuacji gdy doszło do zmiany przeznaczenia terenu oznacza, że uchwała obarczona jest wadą nieważności, co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Kwestia takiej wykładni i zastosowania art. 28 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 3a u.p.z.p. jest bowiem bardziej konsekwencją istniejącego stanu faktycznego sprawy, który w niniejszej sprawie nie pozwala w sposób oczywisty na przyjęcie, że nie doszło do zmiany wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu planu.
Sąd I instancji w tym zakresie prawidłowo ustalił, że w wyniku uchwalenia zaskarżonej uchwały doszło do innego ustalenia przeznaczenia terenu niż wynikało to z poprzednio obowiązującego planu z 1994 r. Nie chodzi przy tym o to co zostało zawarte w ww. zaświadczeniu, lecz to jakie było poprzednio przeznaczenie, a jakie miało być na podstawie zaskarżonej uchwały. W tym zakresie Sąd Administracyjny, kierując się właśnie regułami wynikającymi z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a., wskazał na te różnice. Otóż w poprzednio obowiązującym planie (§ 12) wiodąca była zabudowa (funkcja) mieszkaniowa. Co prawda, stary plan dopuszczał także usługi (jako towarzyszące), ale jednocześnie jego postanowienia umożliwiały zrealizowanie obiektu budowlanego w całości mieszkalnego. Na gruncie zaskarżonej uchwały (§ 7 pkt 1 i 2) dla tego terenu określono przeznaczenie – zabudowę usługową z dopuszczeniem lokalizacji lokali mieszkalnych powyżej pierwszej użytkowej kondygnacji nadziemnej budynków.
Wynika z tego, że na tym terenie, według zaskarżonej uchwały, może powstać zabudowa w całości usługowa lub mieszana usługowo-mieszkaniowa. Oznacza to, że w sposób dość istotny w tej sprawie doszło do zmiany przeznaczenia terenu, co nie pozwala na przyjęcie, że z tej przyczyny nie doszło do zmiany wartości nieruchomości przed i po uchwaleniem zaskarżonej uchwały.
Prawidłowo zatem Sąd I instancji ocenił, że treść prognozy, która stała się podstawą przyjęcia finalnego brzmienia zaskarżonej uchwały jest pod tym względem nieadekwatna do ustaleń zawartych w poprzednio obowiązującym planie miejscowym, który przewidywał odmienny od obecnie przyjętego sposób zagospodarowania nieruchomości. Z tych względów z uwagi na treść § 15 zaskarżonej uchwały istniały podstawy do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 28 ust. 1 w związku z art. 87 ust. 3a u.p.z.p. To większa wartość nieruchomości wynikająca z poprzednio obowiązującego planu miejscowego w odniesieniu do wartości nieruchomości wynikającej z zaskarżonej uchwały mogłaby stanowić podstawę do wyłączenia zastosowania art. 37 ust. 1 zdanie drugie. Braki w tym zakresie świadczą o istotnym naruszeniu trybu sporządza miejscowego planu, ponieważ bezpośrednio odnoszą się do kwestii własnościowych oraz wzajemnych rozliczeń gminy i właścicieli nieruchomości.
Godzi to tym samym w konstytucyjny system prawa własności, którego elementem jest w przypadku ingerencji w prawo własności istnienie celu publicznego (tu: ładu przestrzennego) wraz z przysługującym odszkodowaniem (to minimum przesłanek warunkujących ingerencję organu władzy publicznej w prawo własności). Dochodzi więc do zderzenia interesu publicznego z prywatnym, co wymaga zastosowania zasady proporcjonalności, czyli wyważenia różnych grup interesów (publicznego i prywatnego). W ten system prawa własności i dopuszczalnych granic ingerencji w to prawo, także na etapie planowania przestrzennego, wpisuje się ustawa o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, która zawiera wszystkie ww. wymogi konstytucyjne umożliwiające ingerencję w prawo własności. Dlatego na jej podstawie gmina może dokonać zmiany przeznaczenia terenu (nieruchomości), w ramach przyznanego – w granicach obowiązujących ustaw – władztwa planistycznego.
Taka ingerencja wyznacza granice prawa własności także w odniesieniu do art. 140 K.c. To z tego względu ustawodawca jako jednym z warunków prawidłowo przeprowadzonego procesu planistycznego uczynił uwzględnienie prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.) oraz wzajemnych rozliczeń, w tym odszkodowawczych i w formie opłaty (renty) planistycznej (art. 36 i art. 37 u.p.z.p.). Tej ochronie właśnie ma służyć art. 87 ust. 3a u.p.z.p., który stanowi konsekwencję spełnienia przez ustawodawcę konstytucyjnych gwarancji (zasady równości) w związku ze zmianą przeznaczenia nieruchomości. Ma to odpowiadać idei płynącej z art. 2 Konstytucji, tj. zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, na co wskazywał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r. (sygn. akt P 58/08), stwierdzając "niezgodność przepisu art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) z art. 2 i art. 32 Konstytucji".
To ten wyrok stanowił przyczynę, dla której ustawodawca dokonał nowelizacji art. 87, wprowadzając do niego "ust. 3a" (ustawą z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. Nr 153, poz. 901). Poza tym w tej sprawie dla prawidłowej analizy czy doszło do zmiany wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem nowego planu, znaczenie też może mieć tzw. "przerwa planistyczna", a mianowicie także faktyczne wykorzystanie nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu. Należy bowiem wskazać, że w przedmiotowej sprawie plan miejscowy z 1994 r. utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2004 r. Nie można wykluczyć, że kryterium faktycznego sposobu wykorzystania danej nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu miejscowego okazałoby się korzystniejsze dla właściciela (użytkownika wieczystego), w tym wypadku ustawodawca przewidział zastosowanie zasady ogólnej, kierując się określoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (por. "cele i zakres projektowanej ustawy" z uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, druk sejmowy nr 3610 Sejmu RP VI kadencji z dnia 22 października 2010 r.).
Z tych względów, zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 87 ust. 3a u.p.z.p. oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw; dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.