Uzasadnienie
II OSK 1533 / 12
Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sprawie ze skargi B. U. stwierdził nieważność decyzji Kujawsko- Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Aleksandrowie Kujawskim na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 7 w zw. z art. 80 ust. 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) nałożył na B. U. obowiązek wykonania do dnia 30 września 2010 r. na obiekcie położonym w [...] przy ul. [...] na działce nr [...] robót budowlanych polegających na:
- - zamurowaniu otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej oraz rozbiórce schodów i zadaszenia nad schodami obsługującymi te drzwi, usytuowanych w szczycie budynku od strony sąsiedniej działki nr [...],
- - rozbiórce wykonanej na przedmiotowej działce nawierzchni utwardzenia do wielkości przewidzianej w zatwierdzonym projekcie budowlanym (12,9 m2) w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych, odbiegających w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w decyzji Starosty Aleksandrowa Kujawskiego z dnia [...] maja 2004 r. o pozwoleniu na budowę do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym.
Jak wskazał organ, na ww. działce zostały przeprowadzone w dniach 11 kwietnia 2007 r. i 14 maja 2007 r. czynności kontrolne, które wykazały istotne odstąpienia przy budowie budynku mieszkalnego z pokojami pod wynajem od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2004 r., polegające na wykonaniu od strony sąsiedniej działki nr [...] dodatkowych, nieprzewidzianych w zatwierdzonym projekcie drzwi zewnętrznych, schodów i zadaszenia oraz na wykonaniu utwardzenia terenu ponad określoną w projekcie wielkość 12,9 m2. Po przeprowadzeniu kontroli w dniu 16 czerwca 2008 r. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. organ na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz nałożył na B. U. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od daty jego doręczenia inwentaryzacji wykonanych robót w zakresie zagospodarowania działki nr [...] z określeniem odległości od granic z sąsiednimi działkami nr [...] i [...] ścian z otworami okiennymi i drzwiowymi, schodów i zadaszenia nad schodami budynku mieszkalnego, zwróconych w stronę tych działek oraz powierzchni utwardzonych.
Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Kujawsko- Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r., jednakże wyrokiem z dnia 21 stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (sygn. akt II SA/Bd 898/08) uchylił postanowienie organu odwoławczego. Następnie organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, zaś skarga inwestora na tę decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Bd 801/09). Skarga kasacyjna inwestora od powyższego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 czerwca 2011 r. (sygn. akt II OSK 960/10).
Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego niewykonanie przez inwestora nałożonego powyższym postanowieniem obowiązku obligowało go do wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 Prawa budowlanego. Sporny obiekt narusza warunki techniczno- budowlane oraz warunki określone w prawomocnym pozwoleniu na budowę. Wykonanie objętych przedmiotową decyzją obowiązków umożliwi doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. U., podnosząc w nim szereg zarzutów i wskazując na to, iż postanowienie utraciło ważność po upływie dwóch miesięcy od dnia jego doręczenia, a wobec tego postępowanie w przedmiocie odstępstw od projektu budowlanego należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Kujawsko- Pomorski Wojewódzki Inspektor Budowlany w Bydgoszczy:
- 1. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej przyjęcia w podstawie prawnej art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego i w tym zakresie orzekł o zastosowaniu w podstawie prawnej art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego,
- 2. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w pozostałej części.
W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał, że postanowienie o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych nie rozstrzyga merytorycznie sprawy i wobec tego przedmiot postępowania, tj. dokonanie odstępstw od projektu nadal istnieje, a na inwestorze ciąży obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Powoduje to konieczność wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Odnośnie zmiany podstawy prawnej decyzji, organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego dotyczy robót budowlanych wykonanych, innych niż wykonane w warunkach istotnego odstępstwa (art. 51 ust. 1 pkt 3).
Skargę na powyższą decyzję złożyła B. U., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Skarżąca wskazała na bezprzedmiotowość postępowania i obarczenie wydanych w jego toku postanowień wadą z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 i z art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. oraz art. 32 Konstytucji RP. Nadto podniesiono zarzut naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1 i art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji.
W odpowiedzi na skargę, Kujawsko- Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że obie wydane w sprawie decyzje rażąco naruszają art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.
Przedstawiając dotychczasowy przebieg sprawy, Sąd pierwszej instancji uznał, iż z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż skarżąca nie wykonała obowiązków wynikających z postanowienia z dnia [...] czerwca 2008 r. Biorąc pod uwagę orzeczenia wydawane w przedmiotowej sprawie oraz ich podstawy prawne, Sąd przytoczył brzmienie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 Prawa budowlanego, podkreślając, że postanowienie, o którym mowa w tym przepisie traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 albo w art. 50a pkt 2 (zgodnie z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego). Cytując następnie treść art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, Sąd doszedł do wniosku, że z treści ww. przepisów wyniku, iż wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może mieć miejsce tylko w enumeratywnie określonych w pkt 1- 4 przypadkach oraz, że jest ono skuteczne w myśl art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego tylko przez okres dwóch miesięcy, licząc od dnia doręczenia inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego zostało przez ustawodawcę obwarowane warunkiem, że decyzje, o których mowa w tym przepisie, muszą być podjęte w okresie 2 miesięcy, tj. w okresie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Redakcja tego przepisu, a w szczególności wyraźne określenie w nim możliwości wydania decyzji przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu, wskazuje na powiązanie go z przepisami art. 50 Prawa budowlanego i uzasadnia twierdzenie, że stanowi on kontynuację postępowania wszczętego na podstawie art. 50 Prawa budowlanego. Dlatego też, jak wskazywano w orzecznictwie, jeżeli postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wydane na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego utraci ważność z uwagi na upływ terminu, o jakim mowa w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego oraz nie zostanie wydana w tym terminie decyzja z art. 51 ust. 1 tej ustawy, zaistnieje podstawa do umorzenia postępowania wszczętego w trybie art. 50 Prawa budowlanego. Wydanie natomiast decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego pomimo upływu tego terminu spowoduje nieważność tej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa.
W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru, pomimo wszczęcia postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. trybu z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego oraz utraty ważności tego postanowienia wskutek upływu terminu (art. 50 ust. 4), wydał po upływie prawie dwóch lat od wydania postanowienia z dnia [...] czerwca 2008 r., decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Tymczasem decyzji takiej, nie można było wydać z uwagi na wyraźne i jednoznacznie ograniczenie czasowe przez ustawodawcę zarówno ważności postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych (art. 50 ust. 4), jak i w związku z tym możliwości wydania decyzji z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, Sąd pierwszej instancji uznał skargę inwestora za uzasadnioną, gdyż decyzje organów obu instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Jak dodał na marginesie Sąd, przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w zakresie pkt 1 i 2 znajduje odpowiednie zastosowanie również do robót budowlanych wykonanych (art. 51 ust. 7), a w takiej sytuacji nie zachodzi konieczność uprzedniego wydania w trybie art. 50 ust. 1 tej ustawy postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 152 orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Kujawsko- Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- 1. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, w szczególności art. 51 ust. 3 Prawo budowlanego poprzez przyjęcie, że decyzja nakładająca na inwestora obowiązki winna być poprzedzona postanowieniem o wstrzymaniu robót,
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, chociaż nie było przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. do stwierdzenia nieważności decyzji zaskarżonych przez inwestora,
- 3. błąd w ustaleniach faktycznych przez naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. związane z pominięciem ustaleń organów przedstawionych w protokołach kontroli budowy.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacji skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przypisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odwoławczy uznał, że w zaskarżonym wyroku Sąd nie wziął pod uwagę istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i nie uwzględnił całości materiału dowodowego sprawy. Postępowanie naprawcze toczy się od 2007 r., a od 2008 r. inwestor nie prowadzi żadnych robót budowlanych, co zostało potwierdzone protokołem kontroli przez organ I instancji. Ponieważ inwestor faktycznie nie wykonywał prac budowlanych, organ nie był zobowiązany do wydania postanowienia w trybie art. 50 Prawa budowlanego. Organ nadzoru był w takim przypadku uprawniony do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co potwierdza pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 15/09. Organ II instancji uznał, że art. 51 Prawa budowlanego ma takie znaczenie, że ustawodawca nakazuje wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót, jeśli są one nadal wykonywane.
Natomiast jeżeli inwestor nie kontynuuje prac, to ma bezpośrednie zastosowanie regulacja zawarta w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nadto w sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 156 K.p.a. do stwierdzenia nieważności, zaś błąd w ustaleniach faktycznych przez naruszenie "art. 141 § 1 pkt 2 P.p.s.a." polega na pominięciu dowodów znajdujących się w aktach sprawy. Wszystkie kontrole wskazują jednoznacznie, że inwestor nie prowadził żadnych prac.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. U. wniosła o jej oddalenie w całości, podważając zasadność przedstawionych w kasacji zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera w części powodującej konieczność jej uwzględnienia zasadne zarzuty.
Stwierdzić trzeba, iż podstawę uznania przez Sąd pierwszej instancji rażącego naruszenia przez organy administracyjne obu instancji art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowiło błędne założenie, iż prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie było następstwem wydanego uprzednio postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r.). Zauważyć jednak trzeba, iż art. 51 Prawa budowlanego odnosi się do dwóch sytuacji faktycznych. Pierwsza, na którą uwagę zwrócił Sąd pierwszej instancji, dotyczy regulacji czynności organu, będących bezpośrednim następstwem wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Druga zaś, zupełnie pominięta przez Sąd, przez konstrukcję ustępu 7 tego przepisu, odnosi się do robót budowlanych już "wykonanych" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 15/09, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W okolicznościach niniejszej sprawy przede wszystkim istotne pozostaje to, iż żaden z organów, jak również inwestor nie poddawały w wątpliwość faktu fizycznego zakończenia robót budowlanych. Wskazuje na to Kujawsko- Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej poprzez stwierdzenie, że "gdyby nie fakt, że prace nie zostały formalnie zakończone i zgłoszone - obiekt faktycznie nadaje się do eksploatacji (...) bowiem protokoły jednoznacznie ustalały fakt zakończenia prac budowlanych (...)", jak i potwierdza to sam inwestor w odpowiedzi na skargę kasacyjną, przyznając, że "prace budowlane nie zostały zakończone (brak zgłoszenia o zakończeniu robót do PINB)", a także znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia. Wyjaśnienia stron postępowania korespondują przy tym z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Istotne przy tym pozostaje również to, że fakt zakończenia robót budowlanych legł u podstaw wydania w niniejszej sprawie przez organ I instancji decyzji właśnie na podstawie m.in. art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.
Wprawdzie organ II instancji zmienił podstawę prawną rozstrzygnięcia, na jaką wskazał organ I instancji, wykreślając ją, to jednak przyczyny tego nie stanowiły odmienne ustalenia faktyczne, ale rozważania prawne odnośnie możności zastosowania tego przepisu i możliwości nałożenia na inwestora obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
Wyjaśnienia wymaga rozróżnienie dwóch opisanych na wstępie sytuacji faktycznych dotyczących możliwości stosowania art. 51 Prawa budowlanego. W art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego jest mowa o robotach budowlanych, które zostały już wykonane w sposób opisany w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, a to nakazuje odnosić je do fizycznego ich zakończenia, a nie do zakończenia procesu inwestycyjnego w rozumieniu przepisów prawa. W przypadku zakończenia inwestycji istotny pozostaje również zakres odesłania odnośnie możliwości wydania decyzji w stosunku do takich robót, przewidziany w art. 51 ust.7 Prawa budowlanego.
Brak uwzględnienia powyższego rozróżnienia występującego na tle art. 51 Prawa budowlanego przez Sąd pierwszej instancji podważył ocenę tegoż Sądu odnośnie naruszenia przez organy art. 51 Prawa budowlanego w stopniu rażącym, co uzasadnienia z kolei trafność zarzutu przedstawionego we wniesionej kasacji dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. przez jej zastosowanie. Podkreślić trzeba, iż zmiana stanu faktycznego na tle niniejszej sprawy została szczególnie wyeksponowana, bowiem pomiędzy wydaniem postanowienia opartego na art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, a wydaniem kontrolowanej decyzji nastąpił znaczny upływ czasu i w przedmiotowej sprawie nie było mowy o kontynuowaniu robót budowlanych, ale o ich zakończeniu.
Te wszystkie okoliczności, winny stanowić przedmiot ponownej analizy sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który dokona całości jej oceny, w tym zasadności dokonanej przez organ II instancji zmiany podstawy prawnej.
Nie podlegał natomiast uwzględnieniu zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem uzasadnienie Sądu pierwszej instancji spełniało formalne warunki, o których mowa w tym przepisie.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, który pozostanie związany powyżej przedstawionymi poglądami.
O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 P.p.s.a.