Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 października 2018 r., II SA/Bd 191/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Bydgoszczy oddalił skargę T.S. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (KPWINB) z 29 grudnia 2017 r., nr WINB-WOP.7722.100.2017.TK, w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, pismem z 6 kwietnia 2017 r. Komenda Powiatowa Policji w [...] poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB lub organ I instancji) o prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową w [...] śledztwie w sprawie poświadczenia nieprawdy oraz przekroczenia uprawnień w celu osiągnięcia korzyści majątkowej przez Inspektora Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w [...]. Postępowaniem tym objęte było m. in. wytworzenie fikcyjnej dokumentacji dotyczącej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na należącej do T.S. (inwestor) działce nr [...] w miejscowości [...]. Organ I instancji dokonał dwukrotnie kontroli budowy na tej działce i ustalił, że jest tam zlokalizowany budynek parterowy z poddaszem użytkowym, zrealizowany w systemie tradycyjnym, o wysokości 8,0 m i wymiarach: 11,60 m x 12,80 m. Inwestor w trakcie kontroli nie przedstawił dokumentów potwierdzających legalność powstania obiektu.
Dalej w wyroku II SA/Bd 191/18 przywołano, że pismem z 25 kwietnia 2017 r. PINB wystąpił do Starostwa Powiatowego w [...] o przekazanie informacji, czy na przedmiotową budowę została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Starosta [...] pismem z 8 maja 2017 r. poinformował, że w prowadzonych rejestrach nie odnotowano wniosku T.S. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego, a co za tym idzie nie została wydana decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.
W związku z powyższym sąd pierwszej instancji ustalił, że organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości [...], a następnie postanowieniem z 30 października 2017 r., znak: PINB.450.2.2017.LS, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na T. S. obowiązek przedstawienia w terminie do 31 stycznia 2018 r. następujących dokumentów: czterech egzemplarzy projektu budowlanego budynku wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, opinii technicznej wykonanych robót budowlanych, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła T.S.
Kolejno w wyroku wskazano, że powołanym na wstępie postanowieniem z 29 grudnia 2017 r. KPWINB, działając na podstawie art. 123 w zw. z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016, poz. 23 ze zm., K.p.a.), a także art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2017, poz. 1332, uPb) uchylił postanowienie organu I instancji w całości i jednocześnie nakazał T.S. wstrzymanie robót budowlanych, polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w [...], wykonanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia do dnia 28 lutego 2018 r. następujących dokumentów: zaświadczenia wójta gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowy budynku wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 uPb, aktualnym na dzień opracowania projektu, opinii technicznej wykonanych robót budowlanych, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że zgodnie z dokonanymi przez organem I instancji ustaleniami, budowę rozpoczęto w 2013 r., zatem przedmiotowy obiekt wymagał uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika z art. 28 ust. 1 uPb (w brzmieniu obowiązującym do 27 czerwca 2015 r.), a której to decyzji inwestor nie uzyskał. W związku z powyższym organ wojewódzki stwierdził naruszenie przez inwestora art. 28 uPb, co skutkuje nałożeniem obowiązków na podstawie art. 48 ust. 2 ww. ustawy. Jednocześnie organ wojewódzki wyjaśnił, że konsekwencją niespełnienia nałożonego obowiązku będzie wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Natomiast przedłożenie wymaganych dokumentów umożliwi uzyskanie przez inwestora decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i ewentualnego pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.
Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że T.S. wniosła skargę na powyższe postanowienie KPWINB, zarzucając mu naruszenie art. 48 ust. 3 uPb w związku z:
- - art. 8, 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż osoba dysponującą pozwoleniem na budowę oraz która złożyła wniosek o wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, podlega sankcjom w tym opłacie legalizacyjnej, co wskazuje, że to obywatel ponosi odpowiedzialność za działanie organu administracji publicznej;
- - art. 7, 8, 9, 11, 107 § 3 K.p.a. poprzez wyznaczenie bardzo krótkiego terminu do sporządzenia i przedłożenia dokumentów, o których mowa w postanowieniu i to w sytuacji, w której inni inwestorzy mieli znacznie więcej czasu, co wskazuje na nierówne traktowanie stron postępowania;
- - art. 7, 8, 9, 11, 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie, jakie znaczenie ma termin procesowy, albowiem w innych przypadkach zdaniem organu nie wiąże on zobowiązanych do wykonania obowiązku w czasie jego biegu.
W odpowiedzi na skargę organ wojewódzki wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Bydgoszczy oddalił skargę.
W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie organu II instancji zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 48 ust. 2 i 3 uPb, przepisy te zostały prawidłowo zastosowane w stanie faktycznym sprawy, brak było więc podstaw do uwzględnienia skargi. Sąd wojewódzki podkreślił, że zaskarżone postanowienie jest pierwszym krokiem zmierzającym do legalizacji budowy wymagającej zgodnie z przepisami prawa budowlanego pozwolenia na budowę. Uznano za słuszne stanowisko organów, że inwestor winien legitymować się pozwoleniem na budowę, a skoro takowego nie wydawano, bo nie odnotowano wniesienia takowego wniosku inwestora, to nałożenie obowiązków na podstawie art. 48 ust. 2 uPb było poprawne. Za słuszne uznano również zreformowanie rozstrzygnięcia w sprawie przez organ wojewódzki. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, które uznano za niezasadne, sąd wojewódzki przywołał motywy uchwały składu 7 sędziów NSA z 20 października 1997 r., OPS 3/97. Termin wywiązania się z obowiązków nałożonych na inwestora uznano za odpowiedni, wskazując ponadto na możliwość jego prolongaty.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła T.S. – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa:
- 1) art. 141 § 4 oraz 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa) poprzez przyjęcie, że "skarżąca nie złożyła wniosku o pozwoleniu na budowę w sytuacji w której wszystkie osoby poszkodowane działaniem Starosty [...]ego go złożyła a tylko 1 z nich otrzymała po kilku latach decyzję o umorzeniu postępowania. Ponadto oba organy nie wystąpiły do Prokuratury o udostępnienia akt sprawy gdzie znajdują się wnioski o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem poszkodowanych osób jest kilka. Dodatkowo Prokuratura nie prowadzi jakiegokolwiek postępowania z art. 90 ustawy prawo budowlane przeciwko skarżącej";
- 2) art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 uPb w powiązaniu z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 174 pkt 1 Ppsa "poprzez przyjęcie, iż to skarżąca tak jak i inne poszkodowane osoby ponosi odpowiedzialność za działania Starosty [...], który do dnia dzisiejszego nie rozpoznał wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę";
- 3) art. 7, 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 174 pkt 2 Ppsa "poprzez pominięcie okoliczności, że oba organy nie sprawdziły czy skarżąca złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, tak jak wszystkie poszkodowane osoby i uznanie za wystarczające pismo Starosty [...], któremu nie zależało na ujawienie tego faktu z uwagi na zagrożenie karą z tytułu bezczynności".
Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wnosi o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji,
- 2) zasądzenie na rzecz "skarżącego" od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.
- 3) rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W pierwszej kolejności zrekapitulowano obowiązek sądu administracyjnego, wynikający z art. 141 § 4 Ppsa, gdy idzie o uzasadnienie wyroku. Przywołano jeden z judykatów Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym aspekcie. W dalszym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że w niniejszej sprawie oba organy, co zaakceptował sąd, nie sprawdziły w aktach znajdujących się w dyspozycji prokuratury czy skarżąca złożyła wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem wszystkie poszkodowane osoby tak uczyniły, a tylko "pokrzywdzonym z [...]" Starosta [...] i to po kilku latach umorzył postępowanie. W świetle powyższego - zdaniem skarżącej - wydaje się niezrozumiałym z jakiego powodu zastosowano najcięższą z sankcji przewidzianych uPb w stosunku do niej, której zamiarem nie było obejście przepisów prawa.
W odpowiedzi organu na skargę kasacyjną organu II instancji, nie sporządzonej przez fachowego pełnomocnika, wniesiono o jej odrzucenie bądź ewentualnie o jej oddalenie w całości w przypadku rozpoznania sprawy przez sąd, przeprowadzenie rozprawy, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W opinii KPWINB sąd wojewódzki dokonał prawidłowej oceny zaskarżonego postanowienia opierając się na zebranym materiale dowodowym sprawy w toku postępowania administracyjnego prowadzonego prawidłowo przez organy nadzoru budowlanego.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2022 r., działając na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm., uCOVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne, informując uprzednio strony o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs4 uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". O fakcie tym strony były poinformowane, miały możliwość zajęcia stanowiska, z czego zainteresowane strony nie skorzystały. Strony nie poinformowały ponadto – w następstwie zawiadomienia z 10 września 2021 r. – czy posiadają możliwości techniczne, aby przeprowadzić rozprawę na odległość (w formule on-line).
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
A. Nie jest uzasadniony wniosek organu o odrzucenie skargi kasacyjnej, motywowany tym, że nie odpowiada ona wymogom określonym w przepisach Ppsa. W ocenie Sądu Naczelnego skarga kasacyjna odpowiada wymogom formalnym i może być przedmiotem merytorycznej oceny, gdy idzie o trafność sformułowanych w niej podstaw.
B. Za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.
W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego orzeczenia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonego postanowienia. Rozwinięcie podstawy kasacyjnej, gdy idzie o zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie odnosi się do elementów składowych wyroku, ale do braku podjęcia przez orzekające w sprawie organy oznaczonych czynności dowodowych, to zaś nie stanowi o skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.
C. Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 3 § 1 Ppsa, skoro WSA w Bydgoszczy wyrokując w przedmiotowej sprawie i oddalając skargę przeprowadził kontrolę działalności administracji publicznej i zastosował środek określony w ustawie – Ppsa.
C. Nie są skuteczne zarzuty naruszenia przepisów art. 7, 8 § 1, 11, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez pominięcie okoliczności, iż organy nie sprawdziły czy skarżąca złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Okoliczność braku uzyskania takiego pozwolenia jest bezsporna, skarżąca kasacyjnie zresztą nie przedstawiła żadnego dowodu na okoliczność zwrócenia się przez nią do Starosty [...] o wydanie takiego pozwolenia, a organ ten wyjaśnił na piśmie, że wniosku takowego nie odnotowano w prowadzonych przez niego rejestrach. Inwestor legitymował się wytworzoną fałszywie decyzją o pozwoleniu na budowę sporządzoną przez pracownika Starostwa [...], któremu skarżąca powierzyła uzyskanie niezbędnych dokumentów w związku z zamiarem podjęcia robót budowlanych.
D. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 uPb w powiązaniu z art. 2 Konstytucji RP. Ze sposobu sformułowania podstawy kasacyjnej z powołaniem się na art. 174 pkt 1 Ppsa wynika, że chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego w formie niewłaściwego zastosowania wymienionych przepisów uPb. Skarżąca kasacyjnie powierzyła uzyskanie dokumentów pracownikowi Starostwa [...], dokonując takiego wyboru – w konsekwencji nielegalnych działań tegoż pracownika i wytworzenia przezeń fałszywego pozwolenia na budowę – nie może przerzucać odpowiedzialności na organ powiatowy – Starostę [...] – tylko z tego względu, że w wytworzeniu fałszywego dokumentu decyzji, nieuczciwy pracownik starostwa posłużyć się miał pieczęcią organu powiatowego. W tych okolicznościach trafnie sąd wojewódzki nie dopatrzył się naruszenia art. 48 ust. 3 uPb. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 uPb, skoro przepisu tego nakładając na skarżącą obowiązek przedłożenia oznaczonych dokumentów, KPWINB nie stosował, tym samym nie mógł go naruszyć.
E. Z powyższych przyczyn i działając na podstawie art. 184 Ppsa oddalono skargę kasacyjną.
F. Wniosek organu II instancji zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, skoro nie została ona sporządzona przez fachowego pełnomocnika, nie mógł zostać uwzględniony (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12, ONSAiwsa 2013/3/38).