Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1521/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] Sp. j. [...] z siedzibą w M. na podstawie art. 145 § 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2017 r., którą nie zezwolono firmie [...] s.j. [...] na odstępstwo od zakazów o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1, 7, 15, 18, 20 oraz 22 ustawy o ochronie przyrody na obszarze rezerwatu przyrody [...], w związku z potrzebą wykonania czynności mających na celu regulację stosunków wodnych, polegających na konserwacji rzeki [...] na odcinku od dopływu do stawu nr 1 G. – do mostu przy byłej gajówce w miejscowości S., na odcinku około 1500 m.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., po rozpatrzeniu wniosku [...] s.j. [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie zezwolił na odstępstwo od zakazów o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1, 7, 15, 18, 20 oraz 22 ustawy o ochronie przyrody na obszarze rezerwatu przyrody [...]. We wniosku podniesiono, że istnieje potrzeba konserwacji rzeki [...] spowodowana koniecznością ochrony przyrody rezerwatu. Uzupełniając, na żądanie organu wniosek, skarżący pismem z 30 listopada 2016 r. wskazał zakazy zawarte w art. 15 ust. 1 pkt 1, 7, 15, 18, 20, 22, od których zamierza uzyskać zezwolenie na odstępstwo, a jako cel wykonania tych czynności wskazał zapewnienie przepływu wody do stawów hodowlanych oraz przedstawił zakres prac, jakie zamierza wykonać w celu udrożnienia koryta rzeki. Pismem z 22 grudnia 2016 r. realizacja wnioskowanych działań została negatywnie zaopiniowana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W., który stwierdził, że wykonanie ww. czynności nie doprowadzi do poprawy stosunków wodnych w samym rezerwacie.
Usunięcie przetamowań oraz pogłębienie koryta rzeki może natomiast doprowadzić do zaniku stałych i okresowych zalewów co jest czynnikiem niezbędnym do zachowania zbiorowisk roślinnych związanych z terenami podmokłymi i zabagnionymi. Stwierdzając brak podstaw do wydania decyzji zezwalającej organ powołał się na opinię RDOŚ w W. i wskazał, że prowadzenie prawidłowej gospodarki rybackiej poza rezerwatem nie wpłynie pozytywnie na zachowanie dobrze wykształconych zespołów roślinnych rezerwatu, zaprojektowane prace mogą spowodować fizyczne zniszczenie roślinności wodnej, zniszczyć roślinność porastająca brzegi rzeki, zmianę stosunków wodnych, co negatywnie wpłynie na siedliska przyrodnicze związane z terenami podmokłymi i zabagnionymi.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 7, 8, 73 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie, wniósł o wydanie zezwolenia na realizację na terenie rezerwatu czynności mających na celu konserwację rzeki [...] na odcinku jw. w terminie od 5 stycznia do 28 lutego 2018 r.
Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję GDOŚ w motywach rozstrzygnięcia wskazał m.in., że w akcie ustanawiającym przedmiotowy rezerwat przyrody, tj. zarządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 11 grudnia 1995 r. celem ochrony jest zachowanie ze względów naukowych, dydaktycznych i krajobrazowych dobrze wykształconych zespołów roślinnych, zarówno leśnych jak i nieleśnych z występującymi tu gatunkami chronionymi. Działania, które chce zrealizować wnioskodawca w bezpośredni sposób, przez zaburzenie stosunków wodnych spowodują degradację cennych siedlisk i gatunków roślin w rezerwacie – łęgu jesionowo-olszowego oraz łęgu wiązowo-jesionowego, których występowanie jest ściśle związane z warunkami hydrologicznymi. Podniósł, że głównym zagrożeniem łęgów jest działalność gospodarcza człowieka w zakresie melioracji i regulacji rzek. Prostowanie koryt, kształtowanie, umacnianie brzegów rzek oraz pogłębianie dna koryt cieków wodnych a także obniżenie poziomu wód gruntowych powoduje wysuszanie dolin, a w konsekwencji zmianę struktury fauny i flory w lasach łęgowych.
Wobec powyższego oraz negatywnej opinii RDOŚ organ analizując przedmiotową sprawę ponownie stwierdził, że realizacja działań wskazanych we wniosku nie jest uzasadniona potrzebą ochrony przyrody rezerwatu. Fakt, iż rezerwat nie posiada aktualnie planu ochrony pozostaje irrelewantny wobec wniosku o odstępstwo od zakazów obowiązujących na terenie rezerwatu, bowiem w odniesieniu do zmiany stosunków wodnych, regulacji rzek i potoków nie przewidziano możliwości wyznaczania w planie ochrony obszarów nieobjętych tym zakazem. Odnosząc się do twierdzeń z wniosku, że zakaz zmiany stosunków wodnych dotyczy tylko takich zmian, które nie służą ochronie przyrody, natomiast działanie wnioskodawcy to zmiany służące szeroko rozumianej ochronie przyrody, a gospodarka stawowa leży u podstaw przyrodniczych wartości rezerwatu GDOŚ podniósł, że cel jaki chce osiągnąć wnioskodawca to zapewnienie dopływu wody do stawów hodowlanych położonych poza rezerwatem zatem wnioskowane czynności uzasadnione są prywatnym interesem skarżącego, a nie potrzebą ochrony przyrody rezerwatu.
Odnośnie stanowiska skarżącego o braku rozwiązań alternatywnych zapewniających zaopatrzenie stawów w wodę i niezbędności tego przedsięwzięcia wynikającego z nadrzędnego interesu publicznego organ wskazał, że celem niniejszego postępowania jest ocena czy realizacja wnioskowanych czynności jest uzasadniona potrzebą ochrony przyrody, kwestia rozwiązań alternatywnych pozostaje bez wpływu na taka ocenę, korzyści zaś płynące z udrożnienia koryta rzeki Witówki dotyczyć będą tylko działalności prowadzonej przez skarżącego, a nie całego społeczeństwa.
[...] s.j. [...] wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2017 r.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że rozpoznając złożony wniosek obowiązkiem organu w pierwszej kolejności było ustalenie, czy wszystkie wyszczególnione we wniosku zadania objęte są zakazami obowiązującym na terenie rezerwatu. W sytuacji gdy część z tych zadań, czynności, nie jest objęta zakazami obowiązującymi na obszarze rezerwatu przyrody GDOŚ nie powinien wypowiadać się w przedmiocie zezwolenia bądź odmowy zezwolenia na odstępstwo od zakazów. Kluczowym było ustalenie, czy żądanie strony skarżącej polegające na konserwacji, utrzymaniu rzeki [...] objęte jest zakazem o jakim mowa w art. 15 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r. poz. 2134). Wszystkie kolejne wnioskowane odstępstwa od zakazów są konsekwencją ewentualnej zgody (lub odmowy) na to odstępstwo bądź ustalenia o braku potrzeby wypowiadania się w tym przedmiocie, jako nieobjętego dyspozycją tego przepisu. Przepis ten stanowi, iż zabrania się w rezerwatach przyrody zmiany stosunków wodnych, regulacji rzek i potoków, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody.
Wynikający z powyższej regulacji zakaz nie dotyczy, w ocenie Sądu, patrząc na systematykę przepisów prac utrzymaniowych czy prac konserwacyjnych na rzekach. Zauważyć należy, że np.: w ustawie – Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566) pojęcia dotyczące robót związanych z: "utrzymaniem" i "regulacją wód" nie są pojęciami tożsamymi (art. 77 ust. 2 cyt. ustawy). Jeżeli zamiarem strony skarżącej było przywrócenie takiego stanu jaki istniał w czasie powstania rezerwatu przyrody Przełom Witówki, to zwolnienie od zakazu nie ma podstaw, bowiem uznano błędnie odczytując treść normatywną przepisu, że pod pojęciem konserwacja czy utrzymanie rzeki mieści się jej regulacja. Tymczasem regulacja, o jakiej mowa w przywołanym przepisie nie obejmuje prac utrzymaniowych.
Skarżący w uzupełnionym wniosku wskazują na prace związane z prawidłowym utrzymaniem czy należytą konserwacją rzeki, na zamiar odtworzenia, powrotu do naturalnych parametrów rzeki, a nie zamiar ich zmiany.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego w tym kontekście – prawidłowo odczytanego wniosku strony – należy też ocenić wniosek w zakresie kolejnych odstępstw, w tym i z pkt 22 przywołanego przepisu, a dotyczącego zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Jeżeli zamiarem strony jest wykonanie prac związanych z prawidłowym utrzymaniem czy należytą konserwacją rzeki, to rozważyć należy czy prace te objęte są zakazem z tego przepisu. Odnośnie do odstępstw od pozostałych zakazów Sąd Wojewódzki wskazał, że ustawodawca kwestię jego zastosowania pozostawił uznaniu administracyjnemu. Osiągnął to poprzez użycie sformułowania "może", zatem organ administracji posiada uprawnienie do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Uznanie administracyjne jest uprawnieniem organu administracji do kształtowania stosunków prawnych w ramach pewnej swobody, która pozostawiają jej przepisy prawa materialnego z zachowaniem obowiązujących reguł postępowania.
Organ administracji działając w oparciu o uznanie administracyjne ma obowiązek wyważyć interes publiczny i słuszny interes strony. W konsekwencji organ ma wydać rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem strony chyba, że takie rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z interesem publicznym. Od daty powstania rezerwatu (1995 r.) nastąpiły pewne zmiany które służą rezerwatowi (Sąd się w tej kwestii nie wypowiada), ale nie można tracić z pola widzenia, że korzyści przyrodnicze miały miejsce również kosztem działalności rybackiej strony skarżącej. W tym kontekście, gdy nie sporządzono planu ochrony, projektu zadań ochronnych czy zadań ochronnych, jak również nie wytyczono dla przedmiotowego rezerwatu przyrody obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego, a więc obszarów bądź zadań zwolnionych od zakazów, co notabene było powinnością Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, rozpoznać należy wniosek o zgodę na pozostałe odstępstwa. W zaskarżonych decyzjach organ nie wypowiedział się, jakimi motywami kierował się odmawiając zgody na odstępstwa.
Dlatego też w ocenie Sądu Wojewódzkiego rozpoznając sprawę ponownie organ winien zatem określić warunki, które będą mieściły się w utrzymaniu tej rzeki (co mieści się w zwykłych pracach utrzymaniowych) i dokonać prawidłowego normatywnego odczytania regulacji zawartej w treści art. 15 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody.
Sąd Wojewódzki stwierdził, że wobec wydania obu decyzji z naruszeniem ww. przepisu prawa materialnego doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), które to naruszenia miały bądź mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a.
Dlatego też w ocenie Sądu Wojewódzkiego rozpoznając sprawę ponownie organ winien zatem określić warunki, które będą mieściły się w utrzymaniu tej rzeki (co mieści się w zwykłych pracach utrzymaniowych) i dokonać prawidłowego normatywnego odczytania regulacji zawartej w treści art. 15 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie:
- I. prawa materialnego, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., przez:
- a. niezastosowanie art. 15 ust. 1 pkt 7, in principio, ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r. poz. 2134 ze zm.) i tym samym nieprawidłowe dokonanie wykładni art. 15 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody przez pominięcie normatywnego zwrotu "zmiany stosunków wodnych", których dokonać chce wnioskodawca poprzez udrożnienie koryta rzeki [...] (bez znaczenia jest zatem fakt, czy prace te stanowią regulację rzeki), którego planowane wykonanie nie wynika ani z potrzeby ochrony przyrody, ani potrzeby realizacji inwestycji liniowej celu publicznego, co zgodnie z art. 15 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody nie pozwalało na wydanie takiego zezwolenia, tym samym sąd I instancji nieprawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. i uchylił zgodne z prawem decyzje organu ochrony przyrody, a to z kolei powodowało, że Sąd ten powinien był w takiej sytuacji skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.;
- b. dokonanie nieprawidłowej wykładni art. 15 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody in fine przez błędne przyjęcie, że prace przywracające stan rezerwatu przyrody z chwili jego utworzenia stanowią prace utrzymaniowe, a nie regulacyjne, podczas gdy rezerwat został utworzony w 1995 r., od którego to czasu nie prowadzono prac utrzymaniowych w wyniku czego zaszły niewątpliwie korzystne dla przyrody rezerwatu zmiany, a koryto rzeki w naturalny sposób meandruje na tym obszarze, tym samym skoro planowane prace wychodziłyby poza zakres prac utrzymaniowych to niewątpliwie stanowiłyby prace regulacyjne, w wyniku których nadto nastąpiłaby zmiana stosunków wodnych na obszarze rezerwatu i tym samym skoro prace te nie były uzasadnione ani potrzebą ochrony przyrody, ani potrzebą realizacji inwestycji liniowej celu publicznego, co zgodnie z art. 15 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody nie pozwalało na wydanie takiego zezwolenia, tym samym Sąd I instancji nieprawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. i uchylił zgodne z prawem decyzje organu ochrony przyrody, a to z kolei powodowało, że w takiej sytuacji Sąd ten powinien był skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.;
- c. niezastosowanie art. 15 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, jako wzorca kontroli zgodnie, z którym zezwolenie na odstępstwo od zakazów obowiązujących na obszarze rezerwatu przyrody organ ochrony przyrody może wydać jedynie w przypadku, gdy wynika to z potrzeby ochrony przyrody albo potrzeby realizacji inwestycji liniowej celu publicznego, tym samym uznanie organu ochrony przyrody było w niniejszej sprawie bardzo ograniczone, natomiast skoro potrzeba realizacji prac wynikała jedynie z interesu gospodarczego wnioskodawcy to organ ochrony przyrody nie mógł wydać zezwolenia na odstępstwo od żadnego z zakazów (także budowy obiektów budowlanych – art. 15 ust. 1 pkt 1; zmiany stosunków wodnych – pkt 7, in principio; ruchu pieszego – pkt 15; ruchu pojazdów – 18; zakłócania ciszy – pkt 20) obowiązujących na obszarze rezerwatu przyrody, a zatem nie miało w sprawie żadnego znaczenia, czy dwa z ww. zakazów (regulacji rzek i potoków – art. 15 ust. 1 pkt 7 in fine; wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu – pkt 22) będą przez planowane prace naruszone, bowiem organ ochrony przyrody nie mógł i tak wydać zezwolenia, tym samym Sąd i instancji nieprawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., bowiem w tej sytuacji winien skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.;
- II. naruszenie przepisów postępowania, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., przez dokonanie błędnej oceny na podstawie akt sprawy, że organy ochrony przyrody nie dokonały ustalenia stanu faktycznego oraz oceny okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, podczas gdy w uchylonych decyzjach organy te dokonały pełnej oceny planowanych działań, które niewątpliwie doprowadziłyby do zmiany stosunków wodnych na obszarze rezerwatu przyrody i miałyby negatywne konsekwencje dla siedlisk znajdujących się na tym obszarze oraz w sposób niewątpliwy naruszyłyby pozostałe zakazy obowiązujące na obszarze rezerwatu przyrody oraz uzasadnione były jedynie interesem gospodarczym wnioskodawcy i nie wynikały ani z potrzeby ochrony przyrody, ani potrzeby realizacji inwestycji liniowej celu publicznego w związku z czym brak było podstaw do udzielenia zezwolenia, tym samym Sąd I instancji powinien skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: – p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Całkowicie uzasadniony okazał się zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów postępowania przez Sąd Wojewódzki, mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., konsekwencją czego było uchylenie obu kontrolowanych decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.
Wbrew ocenie Sądu Wojewódzkiego organ ochrony środowiska prawidłowo zakwalifikował wniosek skarżącej Spółki, złożony w trybie art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r. poz. 2134 ze zm.), zgodnie z którym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po zasięgnięciu opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska, może zezwolić na obszarze rezerwatu przyrody na odstępstwa od zakazów, o których mowa w ust. 1, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą:
- 1) ochrony przyrody lub
- 2) realizacji inwestycji liniowych celu publicznego (...).
Uwzględniając treść wniosku z dnia 17 października 2016 r. oraz pisma precyzującego z dnia 30 listopada 2016 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska prawidłowo określił przedmiot postępowania przyjmując, że Spółka wystąpiła o zezwolenie na odstępstwa od zakazów określonych w art. 15 ust. 1 pkt 1, 7, 15, 18, 20, 22 ustawy o ochronie przyrody. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, konkretyzując w decyzji z [...] kwietnia 2017 r. istotną treść wniosku, zaznaczył, że według wnioskodawcy na skutek licznych przetamowań woda w rzece [...] we wskazanym odcinku nie płynie korytem, lecz rozlewa się na okoliczne tereny. Ta okoliczność, w połączeniu z suszą, w ocenie Spółki spowodowała obniżenie poziomu wód w stawach rybnych należących do niej i nie pozwala na prowadzenie prawidłowej gospodarki rybackiej. Zdaniem Spółki doszło do niekorzystnych zmian stosunków wodnych w rezerwacie wymagających działań naprawczych, a wnioskowane przez nią czynności (udrożnienie koryta rzeki przez likwidację zabagnienia, konarów drzew) służyć mają naprawie stosunków wodnych w rezerwacie.
Niewątpliwie całokształt materiału zebranego w sprawie pozwalał ustalić, że podstawowym i rzeczywistym celem wnioskowanego zezwolenia było zapewnienie dopływu wody do stawów hodowlanych znajdujących się poza obszarem rezerwatu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił dokładnie, że we wskazanym odcinku rzeki [...] wnioskodawca planuje udrożnić jej koryto przez usunięcie zamulenia do głębokości 0,5 m, ponadto usunąć z koryta rzeki wywroty, gałęzie i konary drzew a materiał uzyskany z odmulenia rzeki rozplantować na terenie rezerwatu.
Z analizy przedstawionej w decyzji przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wynika, że wykonanie zaplanowanych przez wnioskodawcę czynności związanych z pogłębieniem i udrożnieniem koryta rzeki – celem zapewnienia przepływu wody do stawów hodowlanych – wiązałoby się ze zmianą stosunków wodnych na terenie rezerwatu. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przedmiotem postępowania zainicjowanego przez Spółkę była ocena, czy udrożnienie i pogłębienie koryta rzeki [...] na terenie rezerwatu jest uzasadnione potrzebą ochrony przyrody (art. 15 ust. 4 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody).
W świetle powyższych okoliczności wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, odnoszące się do prawnej kwalifikacji wniosku, należało uznać za wadliwe. Sąd Wojewódzki w sposób nieadekwatny do stanu sprawy wywiódł, że zaplanowane przez Spółkę prace związane z utrzymaniem i konserwacją rzeki [...] należałoby traktować jako "zamiar odtworzenia, powrotu do naturalnych parametrów rzeki, a nie zamiar ich zmiany". W tym kontekście trafny okazał się zarzut kasacyjny, w którym wskazano, że zaplanowane przez wnioskodawcę czynności prowadzące do większego przepływu koryta rzeki oraz zmniejszenia wylewów rzeki na obszarze rezerwatu należało oceniać w ramach odstępstwa od zakazu zmiany stosunków wodnych, przewidzianego w art. 15 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Tymczasem Sąd Wojewódzki zakwestionował zastosowanie w sprawie art. 15 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, przyjmując błędnie, że naruszenie tego przepisu skutkowało naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.).
Ponadto Sąd Wojewódzki w sposób ewidentnie nieuprawniony wyraził ocenę, że: "w zaskarżonych decyzjach organ nie wypowiedział się, jakimi motywami kierował się odmawiając zgody na odstępstwa".
Podkreślić należy, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, sporządzając uzasadnienie zaskarżonej decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., wyjaśnił szczegółowo z jakich przyczyn nie zezwolono na wnioskowane odstępstwa od zakazów obowiązujących na obszarze rezerwatu przyrody [...].
Przede wszystkim organ przedstawił w uzasadnieniu decyzji cele ochrony rezerwatu oraz jego charakterystykę, wyjaśniając, że występują na jego obszarze cenne siedliska przyrodnicze, ściśle związane z warunkami hydrologicznymi, tj. łęg jesionowo-olszowy oraz łęg wiązowo-jesionowy. Przytaczając literaturę fachową organ wskazał jak działalność w zakresie melioracji i regulacji rzek zagraża strukturze fauny i flory w lasach łęgowych. Wyjaśnił też na czym powinny polegać działania ochronne w rezerwacie. Organ przytoczył również negatywną opinię RDOŚ z 22 grudnia 2016 r. i przedstawił szeroką argumentację co do przesłanek wydania odmownej decyzji, ze szczegółowym ustosunkowaniem się do zarzutów strony zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ rzetelnie i wyczerpująco zaprezentował swoje stanowisko co do istotnych kwestii spornych występujących w sprawie. W takim stanie sprawy obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego było merytoryczne zweryfikowanie ustalonego w zaskarżonej decyzji stanu faktycznego sprawy i podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia. Sąd jednak takiej kompleksowej oceny nie przeprowadził, rezultatem czego było nierozpoznanie istoty sprawy.
Z tych względów przedwczesne okazały się zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego (pkt 1 lit. b i c petitum skargi kasacyjnej) w zakresie dotyczącym zasadności dokonanej odmowy udzielenia zezwolenia na odstępstwa od poszczególnych zakazów obowiązujących na obszarze rezerwatu. Niewłaściwie dokonana przez Sąd Wojewódzki kontrola legalności zaskarżonej decyzji skutkować musiała uchyleniem zaskarżonego wyroku, celem ponownego rozpoznania sprawy.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 p.p.s.a. i art. 203 pkt 2 p.p.s.a.