Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2017 r. Wojewoda [...] odmówił obywatelce [...] V. K. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli zarówno V. K., jak i jej małżonek P.K.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., skierowaną do V. K., Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2017 r.
Pismem z dnia [...] października 2018 r. P. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3061/18 odrzucił skargę P. K. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga została wniesiona przez podmiot nieposiadający legitymacji do jej wniesienia. Po stronie skarżącego istniał jedynie interes faktyczny, który nie upoważniał go do skutecznego wniesienia skargi. Z tych względów, Sąd uznał skargę za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
W skardze kasacyjnej P. K., zaskarżając postanowienie WSA w Warszawie w całości, zarzucił na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez odmówienie skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi, pomimo, że posiadał on interes prawny do wniesienia skargi i należy on do kręgu podmiotów określonych w tym przepisie, w szczególności z uwagi na fakt, iż z dokumentów znajdujących się w aktach wynika, że jest on mężem cudzoziemki wnioskującej o zezwolenie na pobyt czasowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Jedyny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez odmówienie skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skarżący swój interes prawny wywodzi z faktu, że pozostaje w związku małżeńskim z cudzoziemką wnioskującą o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Polski na podstawie art. 158 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2017 r. poz. 2206 ze zm.).
W myśl art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie natomiast z art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.
Podmiotem mającym interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, oprócz osoby wykazującej obiektywny interes prawny, może być także podmiot będący adresatem decyzji administracyjnej (legitymacja procesowa). Skarżący kasacyjnie nie był jednak adresatem decyzji administracyjnej organu drugiej instancji. Samo doręczenie decyzji pełnomocnikowi skarżącego nie było równoznaczne z uznaniem go za stronę postępowania przez organ. Zagadnieniem wymagającym rozważenia w rozpatrywanej sprawie jest więc legitymowanie się przez skarżącego kasacyjnie interesem prawnym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Cytowany art. 50 p.p.s.a. określa podmioty mające legitymację skargową (procesową) w postępowaniu przed sądem administracyjnym, czyli dysponują uprawnieniem do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodności z prawem.
Legitymacja procesowa ma charakter materialny, z wyjątkiem prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka i organizacji społecznych, których legitymacja procesowa została oparta na przesłankach formalnych.
W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że mieć interes prawny w postępowaniu przed sądem administracyjnym, to znaczy ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie podmiot może skutecznie żądać dokonania przez organ danej czynności albo zaniechania lub ograniczenia jakiegoś działania (wyrok NSA z dnia 6 września 1999 r., sygn. akt IV SA 2473/98 (LEX nr 47873); z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 860/10 i z dnia 31 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 883/11 - dostępne w CBOiS). Istotą interesu prawnego jest możliwość wykorzystania go dla osiągnięcia określonego skutku prawnego. Interes prawny nie może wynikać z subiektywnego przekonania danej osoby, lecz z obiektywnych cech, które zaistniały w stosunku do danego podmiotu. Istnieje bowiem niezależnie od woli danego podmiotu. Interes prawny musi być osobisty, konkretny i aktualny, oparty na normie prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 355/14, CBOiS).
W piśmiennictwie przyjmuje się, że istotą interesu prawnego jest jego oparcie na konkretnej normie prawa materialnego, która wówczas stanowi źródło tego interesu (A.S. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008, s. 79). Musi przy tym być to taka norma, którą można wskazać, i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Zawsze powinna to być norma dająca się indywidualnie określić i wyodrębnić, której treść można do końca ustalić. Normę będącą podstawą interesu prawnego stanowić może nie tylko konkretna norma materialnego prawa administracyjnego, ale również norma prawa materialnego z innej gałęzi prawa. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.
Interes prawny powinien być indywidualnym interesem prawnym konkretnej jednostki. Jednocześnie związek pomiędzy wspomnianą normą prawa materialnego, a sytuacją takiej jednostki musi być w odniesieniu do postępowania aktualny i bezpośredni. Interes prawny nie może być przewidywalny w przyszłości, ale musi realnie istnieć.
Skarżący kasacyjnie twierdzi, że posiada interes prawny w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemce, z którą pozostaje w związku małżeńskim i wywodzi ten interes z prawa do ochrony prawnej życia rodzinnego podlegającego ochronie na podstawie art. 47 Konstytucji i art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. Nr 61 poz. 284 i 285 ze zm.). Zasada ustanawiana przez art. 47 Konstytucji stanowi punkt wyjścia dla całego zespołu gwarancji konstytucyjnych. Jest normą ogólną, ściśle powiązaną z innymi gwarancjami dotyczącymi małżeństwa i rodziny określonymi w Konstytucji (M. Wild [w:] Konstytucja RP. Komentarz, t. I, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 1173). Podmiotem zobowiązanym do objęcia ochroną prawną życia rodzinnego w art. 47 Konstytucji RP jest władza państwowa, która w drodze przepisów prawnych typu "ochronnego" reguluje przedmiot ochrony.
Prawna ochrona oznacza w zasadzie ochronę przez ustawy lub poprzez umowy międzynarodowe ratyfikowane za zgodą ustawy (P. Sarnecki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. t. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, s. 248 - 249). Norma prawna, z której swój interes wywodzi skarżący cechuje się ogólnością i jest skierowana przede wszystkim do władzy państwowej, która jest zobowiązana do stanowienia prawa realizującego ochronę wartości wskazanych w ustawie zasadniczej. Mając na uwadze ogólny charakter prawa do ochrony życia rodzinnego, nie ma możliwości precyzyjnego ustalenia jego zakresu przedmiotowego. Z prawa do ochrony prawnej życia rodzinnego nie można więc wywieść żadnego konkretnego obowiązku lub uprawnienia, którego realizacji można by dochodzić w postępowaniu administracyjnym.
Decyzja administracyjna zezwalająca na pobyt czasowy na podstawie art. 158 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach lub odmawiająca udzielenia takiego zezwolenia (art. 165 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach) oddziałuje jedynie na uprawnienia i obowiązki jej adresata - osoby, do której jest skierowana. Ustawa o cudzoziemcach reguluje zasady i warunki wjazdu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ich przejazdu przez to terytorium, pobytu na nim i wyjazdu z niego, tryb postępowania oraz organy właściwe w tych sprawach (art. 1 tej ustawy).
Skarżący jako obywatel polski, nie jest objęty zakresem podmiotowym tej ustawy. W postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy rozstrzyga się o indywidualnym uprawnieniu i obowiązku cudzoziemca. Nie rozstrzyga się o żadnym uprawnieniu lub obowiązku obywatela polskiego, nawet pozostającego w bliskim związku z cudzoziemcem będącym stroną w takim postępowaniu. Skarżący kasacyjnie swój interes w postępowaniu wywodzi z faktu pozostawania w związku małżeńskim z cudzoziemką. Jego interes nie jest więc osobisty, lecz wynika z sytuacji prawnej żony. Nie może więc wskazać normy prawa materialnego, która bezpośrednio odnosiła by się do jego sytuacji w przedmiotowym postępowaniu.
Interes prawny do wniesienia skargi nie przysługuje małżonkom osób, wobec których wydawane są decyzje administracyjne, nawet mające wpływ na ich życie rodzinne, jeśli przedmiotem danej decyzji jest odmowa udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Polski. Każda bowiem decyzja wydawana wobec osoby fizycznej pozostającej w związku małżeńskim może potencjalnie wpływać na życie rodzinne tej osoby. Wnoszący skargę kasacyjną w takim przypadku posiada jedynie interes faktyczny, czyli stan, w którym określony podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać normy prawa materialnego, z której wywodzi ten interes. O interesie faktycznym można mówić jedynie przez pryzmat subiektywnych odczuć jednostki, a ewentualna kwalifikacja prawna tego interesu ma znaczenie wtórne. Z interesu faktycznego nie wynika natomiast uprawnienie do wniesienia skargi na decyzję organu drugiej instancji we własnym imieniu.
Odnosząc się do stanowiska prezentowanego w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1142/05, w którym skład orzekający uznał istnienie po stronie małżonka cudzoziemca interesu prawnego wywodzonego z art. 47 Konstytucji, należy wskazać, że orzecznictwo na przestrzeni ponad dziesięciu lat przeszło ewolucję. W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa linia pozostająca w zgodności z argumentacją przedstawioną w rozpatrywanej sprawie (postanowienie NSA z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt II OZ 720/13; postanowienie NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 1332/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 303/14; postanowienia WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1106/17 i z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 485/17).
W rozpoznawanej sprawie skarga cudzoziemki, będącej żoną skarżącego kasacyjnie, na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2018 r., zarejestrowana jest pod sygnaturą IV SA/Wa 3060/18 i oczekuje na rozpatrzenie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Odrzucenie skargi P. K. od tej samej decyzji ostatecznej nie zamyka drogi do sądowej kontroli zaskarżonej decyzji. W postępowaniu z wniosku cudzoziemki V. K. skarżący mógł występować wyłącznie jako pełnomocnik strony w postępowaniu administracyjnym jako osoba fizyczna na podstawie art. 33 § 1 k.p.a., a w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym może występować jako pełnomocnik, będąc małżonkiem strony, zgodnie z art. 35 § 1 p.p.s.a.
Dodatkowo należy wskazać, że ustawą z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 107) w ustawie o cudzoziemcach dodano art. 113a wskazujący, że w postępowaniu w sprawie udzielenia albo cofnięcia zezwolenia na pobyt czasowy stroną postępowania jest wyłącznie cudzoziemiec, o którym mowa, odpowiednio, w art. 98 ust. 1 albo art. 101 tej ustawy. Do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. zgodnie z art. 12 tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższa zmiana nie miała charakteru normatywnego, tylko doprecyzowujący stan prawny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo zatem uznał, że zachodzi oczywista bezzasadność skargi wniesionej przez P. K. i z tej racji ją odrzucił na podstawie art. 247 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.