Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 26.02.2014 r. (sygn. akt IV SA/Po 1242/13) oddalił skargę E. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
- 1. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. (nr [...]) Burmistrz Gminy i Miasta [...], na podstawie art. 71 ust. 1 i 2, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82 ust. 1 oraz art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227), § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397) określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Budowie zespołu dwóch elektrowni wiatrowych o łącznej mocy do 2,0 MW realizowanego na działkach o nr ewid. [...] obręb [...], gmina [...]". Strony postępowania zostały zawiadomione o tej decyzji przez jej obwieszczenie tj. w trybie art. 49 K.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.
- 2. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. W.. Do odwołania załączyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wskazała, że uchybiła terminowi do złożenia odwołania bez swojej winy, ponieważ nie dokonano prawidłowego wywieszenia decyzji na tablicy ogłoszeń. E. W. podała, że otrzymała kwestionowaną decyzję w dniu 23 listopada 2012 r., stąd zachowany został 7-dniowy termin do wniesienia odwołania i wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia. Wg odwołującej się, wywieszenia przedmiotowej decyzji na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy i Miasta [...] nie można traktować jako doręczenia stronom. Zgodnie z art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku jeżeli liczba stron postępowania przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 K.p.a. W tej sprawie, zaskarżona decyzja dotyczyła mniejszej liczby stron niż 20, zatem nie było podstaw do doręczania decyzji w formie obwieszczenia. Ponadto E. W. wskazała, że tablica ogłoszeń, na której była wywieszona decyzja znajduje się na II piętrze budynku Urzędu, co znacznie utrudniało dotarcie do niej.
- 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. (nr [...]), na podstawie art. 123 § 1 i 2 w zw. z art. 59 § 2 i art. 129 § 2 K.p.a. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Na powyższe postanowienie E. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 3 października 2013 r. (sygn. akt IV SA/Po 263/13) oddalił skargę. Wyrok ten uprawomocnił się dnia 30 listopada 2013 r. 4.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania E. W. od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] września 2011 r. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że Burmistrz Gminy i Miasta [...] obwieszczeniem z dnia 20.09.2011 r., wydanym na podstawie art. 49 K.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) zawiadomił o wydaniu decyzji z dnia [...].09.2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch elektrowni wiatrowych na działkach nr [...] w obrębie [...], gmina [...]. Obwieszczenie to umieszczone zostało w dniu 6.10.2011 r. na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Gminy i Miasta w [...] oraz na stronie internetowej w Biuletynie Informacji Publicznej. W tej sytuacji, decyzja została doręczona stronie w dniu 6.10.2011 r., zaś wynikający z art. 129 par. 2 K.p.a. czternastodniowy termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji upłynął bezskutecznie w dniu 20.10.2011 r. Odwołanie zatem wniesione w dniu 29.11.2012 r. złożone zostało z uchybieniem terminu. Kolegium zwróciło także uwagę na własne postanowienie z dnia [...].01.2013 r., odmawiające E. W. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji.
- 5. E. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:
- - art. 129 § 2 K.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z art. 49 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania; oraz
- - art. 58 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy.
W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła, że nie można zgodzić się z oceną organu administracji, iż decyzja Burmistrza została doręczona skarżącej dnia 6 października 2011 r., wobec czego, zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a., termin do wniesienia odwołania od decyzji upłynął bezskutecznie w dniu 20 października 2011 r. Zdaniem E. W., odpis przedmiotowej decyzji doręczony jej został dopiero 23 listopada 2012 r. Wcześniejsze wywieszenie decyzji na tablicy ogłoszeń w budynku Urzędu Gminy i Miasta [...] czy zamieszczenie jej na stronie internetowej w Biuletynie Informacji Publicznej - nie można uznać za doręczenie, bowiem liczba stron postępowania nie przekraczała 20 osób. Zdaniem skarżącej, organ nie ustalił prawidłowo kręgu stron postępowania.
W konsekwencji należy uznać, że decyzja doręczona została skarżącej dopiero 23 listopada 2012 r. na jej wniosek zawarty w piśmie z dnia 20 listopada 2012 r. Skoro odwołanie skarżąca wysłała pismem z dnia 29 listopada 2012 r., nadanym w Urzędzie Pocztowym w dniu 30 listopada 2012 r., to czynność ta dokonana została z zachowaniem ustawowego terminu.
6. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Jednocześnie Kolegium wskazało, iż postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] wznowiło z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza z dnia [...] września 2011 r. i wyznaczyło do prowadzenia postępowania w sprawie wznowienia Wójta Gminy [...].
7. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26.02.2014 r. *sygn. akt IV SA/Po 265/13) oddalił skargę na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Sąd podał, że prawomocne orzeczenie sądowe wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podmioty te są zatem związane faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu, co implikuje w sposób stanowczy i bez wyjątku uwzględnienie tego w wydawanych rozstrzygnięciach (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 435 uw. 1, 2). Wynikający z orzeczenia stan związania ograniczony jest co do zasady do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia. Nie oznacza to jednak, że dla prawidłowego odczytania tej sentencji nie można kierować się treścią uzasadnienia (B. Dauter w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 r., s. 477-478 uw. 4-7). Sąd podał, że moc wiążąca z art. 170 Ppsa wcześniejszego orzeczenia, w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono we wcześniejszym prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Inne sądy i inne organy państwowe muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu WSA w Poznaniu podkreślił zatem, iż w rozpoznawanej sprawie kwestia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu została już przesądzona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 263/13. W wyroku tym Sąd stwierdził, że "organ II instancji słusznie wskazał, że odwołanie z dnia 29 listopada 2012 r. wniesione zostało po terminie i prawidłowo rozpatrzył złożony przez skarżącą wniosek o przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji środowiskowej." Sąd I instancji podkreślił przy tym, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
W świetle powyższego stwierdzono, że poglądy prawne wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 października 2013 r. wskazujące, że – E. W. wniosła odwołanie z uchybieniem terminu oraz, że słusznie organ odmówił jej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, były wiążące dla Sądu rozpoznającego kontrolowaną obecnie sprawę zgodności z prawem postanowienia z dnia [...] stycznia 2013 r. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie odpowiada zatem prawu, albowiem postanowieniem tym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
- 8. Skargę kasacyjną od opisanego wyroku z dnia 26.02.2014 r. wniosła E. W. Zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania:
- 1. Art. 141 par. 4 p.p.s.a. – poprzez błędną ocenę dotyczącą ustalenia liczby stron postępowania, która nie przekracza 20. Sąd nie wyjaśnił ile konkretnie stron występuje w postępowaniu i kto się do nich zalicza, brak wyjaśnienia dlaczego sąd I instancji nie poczynił tych ustaleń;
- 2. Art. 151 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy administracji art. 7 i art. 77 oraz art. 80 K.p.a. – brak ustalenia prawdy materialnej.
W oparciu o te zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie kosztów postępowania oraz zwolnienie skarżącej od kosztów sądowych.
Uzasadniając zarzuty kasacyjne skarżąca powołała się na uchwałę NSA z dnia 15.02.2010 r. w której wskazano, że przepis art. 141 par. 4 ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie orzeczenia WSA nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wg skargi kasacyjnej, WSA w Poznaniu przytoczył jedynie przebieg postępowania, przy braku opisu stanu faktycznego. Sąd ten nie wskazał w jakim zakresie przyjmuje poszczególne ustalenia, a których nie przyjmuje, niewiadomym jest na których ustaleniach sąd oparł swój wyrok. Wg skargi kasacyjnej, Sąd I instancji błędnie ustalił liczbę stron postępowania, która z całą pewnością nie przekracza 20, co wyłącza skorzystanie przez organ administracji z trybu doręczania określonego w art. 49 K.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności postępowania, w tej sprawie nie wystąpiły, zatem NSA rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną wyłącznie w granicach podniesionych przez stronę zarzutów.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu.
Na wstępie należy zwrócić uwagę, że przedmiotem kontroli sądu I instancji było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] dotyczące stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia organu administracji jest art. 134 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Brzmienie cytowanego przepisu jest kategoryczne, co oznacza, że w razie zaistnienia do tego przesłanek, a więc wniesienia spóźnionego środka odwoławczego, organ ma obowiązek wydać takie postanowienie. Fakt bowiem uchybienia terminowi do wniesienia odwołania jest okolicznością obiektywną i nie zależy od uznania organu odwoławczego. Wymaga przy tym podkreślenia, że stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie może nastąpić przed rozstrzygnięciem w przedmiocie zgłoszonego przez stronę wniosku o przywrócenie tego terminu.
E. W. wraz z odwołaniem złożyła także wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia tegoż odwołania. Prawidłowe było więc procedowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które w pierwszej kolejności rozpoznało ten wniosek. Postanowieniem z dnia [...].01.2013 r. wymieniony organ, odmówił przywrócenia terminu, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3.10.2013 r. (sygn. akt IV SA/Po 263/13) oddalił skargę E. W. na wskazane wyżej postanowienie. Stwierdzić należy, iż to rozstrzygnięcie nie zostało podważone i funkcjonuje w obrocie prawnym. Z mocy art. 170 p.p.s.a. wiąże ono nie tylko strony i Sąd, który je wydał, lecz również inne Sądy. Prawomocne przesądzenie kwestii odmowy przywrócenia uchybionego terminu i wniesienia odwołania z uchybieniem terminu powoduje, że w późniejszym postępowaniu zagadnienie to nie może być już badane, ani oceniane. Tymczasem zarzut wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej sprowadzał się do wykazania, iż sąd I instancji błędnie ocenił kwestię dotyczącą ilości stron w postępowaniu administracyjnym, warunkującą zastosowanie trybu doręczenia decyzji określonego w art. 49 k.p.a. i decydującą tym samym o zachowaniu przez E. W. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...].09.2011 r. określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych w gminie [...].
Podkreślenia wymaga zatem, że wskazana w tym zarzucie skargi kasacyjnej kwestia, nie mogła być już obecnie przedmiotem rozważań i ustaleń sądu I instancji. Była ona bowiem już oceniana przez WSA w Poznaniu, w powołanej już wyżej sprawie ze skargi E. W. o sygn. akt IV SA/Po 263/13. W wyroku objętym obecnie skargą kasacyjną, sąd oceniał wyłącznie prawidłowość postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, biorąc pod uwagę tylko okoliczności obiektywne, a więc to czy faktycznie uchybiono terminowi do dokonania tej czynności procesowej. Okoliczność zaś uchybienia przez E. W. terminowi do wniesienia odwołania od wskazanej wyżej decyzji, nie budzi żadnych wątpliwości, tym bardziej, że sama skarżąca kasacyjnie złożyła wcześniej wniosek o przywrócenie uchybionego terminu, tym samym potwierdzając również fakt, że terminowi uchybiła. Prawomocne przesądzenie kwestii odmowy przywrócenia terminu, nakazywało organowi odwoławczemu, stosownie do art. 134 K.p.a. wydać rozstrzygnięcie stwierdzające uchybienie terminu.
W przedstawionych okolicznościach nie był więc usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez sąd I instancji art. 141 par. 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnego z rzeczywistym. Analiza treści uzasadnienia Sądu I instancji wskazuje, iż uzasadnienie to w sposób kompletny przedstawia okoliczności stanowiące podstawę prawną i faktyczną rozstrzygnięcia. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, WSA w Poznaniu poprawnie podał, które ustalenia przyjął za miarodajne dla rozstrzygnięcia. Również zarzut dotyczący naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. W kontekście bowiem przedstawionych wywodów brak jest podstaw do uznawania, że "sąd I instancji nie dochodził do prawdy materialnej" i całościowo nie rozpatrzył materiału dowodowego. Podkreślić należy, iż dokonana przez WSA kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazuje, iż sąd ten odniósł się do wszystkich niezbędnych i adekwatnych przesłanek wynikających z podstawy prawnej ocenianego rozstrzygnięcia (art. 134 K.p.a.).
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.