Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 listopada 2018 r., VII SA/Wa 198/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę K. Sp. z o.o. z/s w W. (następcy prawnego B. S.A. z/s w W.) na postanowienie Ministra Infrastruktury z 13 listopada 2017 r., znak: DO.2.6610.290.2016.TJ, w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Wojewoda [...] decyzją z 15 lipca 1998 r. odmówił stwierdzenia prawa zarządu Państwowemu Przedsiębiorstwu "[...]" w W. w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] przy ul. [...] (działka nr ewid. [...] o pow. [...] ha), a w konsekwencji odmówił nabycia przez to przedsiębiorstwo z dniem 5 grudnia 1990 r. w stosunku do tej działki prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynku i innych urządzeń (pkt a) oraz stwierdził prawo zarządu ww. przedsiębiorstwa w stosunku do niezabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] przy ul. [...] (działka nr ewid. [...] o pow. [...] ha), a w konsekwencji stwierdził nabycie przez to przedsiębiorstwo z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. w stosunku do tej działki prawa użytkowania wieczystego gruntu z ustaleniem opłaty rocznej z tego tytułu (pkt b).
Po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" w W. od w/w decyzji, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z 26 lutego 1999 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 15 lipca 1998 r.
Dalej w wyroku VII SA/Wa 198/18 przywołano, że pismem z 14 kwietnia 2014 r. B. S.A. z/s w Warszawie (wnioskująca) wystąpiła o wydanie uwierzytelnionych odpisów dokumentów "wydanych przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] lub znajdujących się w aktach postępowania prowadzonego przez ten organ", tj. decyzji nr 3/67 z 26 stycznia 1967 r. w przedmiocie lokalizacji szczegółowej; decyzji z 16 września 1968 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu lub jego części; decyzji z 8 maja 1967 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę; postanowienia z 7 kwietnia 1966 r. w sprawie wskazania terenu na budowę oraz protokołu odbioru z 29 lipca 1968 r. Wnioskująca uzasadniła swój interes w uzyskaniu odpisów tych dokumentów potrzebą ich przedłożenia do toczącego się przed Sądem Rejonowym w M. Wydział Zamiejscowy w [...] postępowania sądowego dotyczącego zasiedzenia nieruchomości.
Jak dalej w wyroku WSA w Warszawie podano, Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z 9 maja 2014 r., znaki: DOI-2-7712-883-DW/14 i NK 125643/14, odmówił wydania uwierzytelnionych odpisów żądanych dokumentów. Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia organ ten wskazał art. 74 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013, poz. 267, K.p.a.).
Wnioskująca wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 9 maja 2014 r., a w wyroku wskazano, że rozpoznając ten wniosek Minister Infrastruktury i Budownictwa powołanym na wstępie postanowieniem z 13 listopada 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie wydane w I instancji. Organ II instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a.
Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że strona ma prawo do przeglądania akt sprawy zakończonej decyzją administracyjną, jak również uzyskania z niej uwierzytelnionych odpisów dokumentów, jednak pod warunkiem spełnienia przesłanek wskazanych w art. 73 § 2 K.p.a. Organ naczelny wskazał, że przede wszystkim organ wydaje uwierzytelnione odpisy tych dokumentów, które znajdują się w aktach sprawy w oryginale lub co najmniej w uwierzytelnionym odpisie. Nie jest natomiast możliwe uwzględnienie żądania co do tych dokumentów, które występują w aktach sprawy tylko jako nieuwierzytelnione kopie dokumentów. Minister wyjaśnił, że nie można wykluczyć, że dokumenty, które są przedmiotem żądania istnieją w oryginale, niemniej jednak brak ich oryginałów w aktach sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 26 lutego 1999 r. czyni niemożliwym uwzględnienie żądania wnioskującej spółki.
Brak oryginałów dokumentów uniemożliwia także uwierzytelnienie ich kserokopii czy odpisów. Istotą czynności uwierzytelniania jest bowiem faktyczne stwierdzenie zgodności treści i formy dokumentu z dokumentem pierwotnym, czyli oryginalnym.
Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do tegoż sądu złożyła Spółka (jako następca prawny B. S.A. z/s w Warszawie), wnosząc o uchylenie postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 9 maja 2017 r. oraz postanowienia go poprzedzającego i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. w zw. z art. 73 § 1 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wydania uwierzytelnionych odpisów żądanych dokumentów w przypadku gdy zaistniały przesłanki do ich wydania,
- - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 295 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., Ppsa) oraz art. 65 K.p.a. poprzez niezasadne odmówienie wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów, jak również w przypadku posiadania ich kopii poprzez nieprzekazanie właściwemu organowi administracji wniosku strony celem ich wydania.
Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.
W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro organ nie dysponował w aktach postępowania zakończonego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oryginalnymi dokumentami, uwierzytelnionych odpisów których oczekuje Spółka, nie było możliwości wydania uwierzytelnionej kopii lub odpisu. W ocenie tegoż sądu w kontekście wartości i interesów chronionych przez prawo publiczne istnieją poważne przesłanki, aby zakwestionować twierdzenie strony skarżącej, że jej wniosek o wydanie uwierzytelnionych odpisów określonych dokumentów jest uzasadniony ważnym interesem strony. Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżone postanowienie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K. Sp. z o.o. z/s w Warszawie (Spółka) – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 2 sądowi pierwszej instancji zarzuca się:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 Ppsa i art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi oraz twierdzeń i argumentów podniesionych przez skarżącą, czego wyrazem było brak odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do zarzutu odnośnie nieprzekazania właściwemu organowi administracji wniosku strony celem wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów, co uniemożliwia skarżącej rozumienie motywów rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji i tym samym uniemożliwia skarżącej merytoryczną polemikę z treścią rozstrzygnięcia, a Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną wyroku;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 133 § 1 zd. pierwsze Ppsa poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że Minister Infrastruktury odmawiając wydania uwierzytelnionych odpisów żądanych dokumentów, wobec posiadania ich nieuwierzytelnionych kopii (o których wydanie wnosiła skarżąca), niedostatecznie wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, a zwłaszcza poprzez niewyjaśnienie pominięcia kompetencji do przekazania wniosku o wydanie uwierzytelnionych odpisów dokumentów właściwemu organowi w trybie art. 65 K.p.a., które to uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, albowiem w razie podzielenia przez sąd pierwszej instancji wskazanych wyżej zarzutów skarżącej powinien zapaść wyrok uchylający zaskarżone postanowienie i przekazujący sprawę do ponownego rozpoznania, z rozważeniem możliwości przekazania wniosku o wydanie uwierzytelnionych odpisów dokumentów do właściwego organu.
Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 Ppsa strona skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.
Nadto, na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa wnosi o zasądzenie od organu zwrotu poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Stosownie do treści art. 176 § 2 Ppsa wnosi o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że brak odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do zarzutu skarżącej Spółki odnośnie nieprzekazania właściwemu organowi administracji wniosku strony celem wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów, w sytuacji gdy organ dysponował kopiami dokumentów, które to kopie nie budziły żadnych wątpliwości co do ich treści, uniemożliwia skarżącej rozumienie motywów rozstrzygnięcia tegoż sądu, a w konsekwencji uniemożliwia skarżącej merytoryczną polemikę z treścią rozstrzygnięcia, a Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną wyroku.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2022 r., działając na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm., uCOVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne, informując uprzednio strony o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs4 uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". O fakcie tym strony były poinformowane, miały możliwość zajęcia stanowiska, z czego zainteresowane strony nie skorzystały. Strony nie poinformowały ponadto – w następstwie zawiadomienia z 10 września 2021 r. – czy posiadają możliwości techniczne, aby przeprowadzić rozprawę na odległość (w formule on-line).
Skarga nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, a zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
A. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, wobec podnoszenia przez skarżącą kasacyjnie Spółkę braku rozpoznania zarzutu skargi odnośnie nieprzekazania właściwemu organowi źródłowego wniosku o wydanie uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt sprawy administracyjnej zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 26 lutego 1999 r. Stosownie do przepisu art. 141 § 4 Ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa).
Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.
W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku co do reguły odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonego postanowienia. Stwierdzić przy tym trzeba, że zawarty w tym przepisie wymóg dotyczący zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze nie nakłada na sąd I instancji obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Stawiając zatem w skardze kasacyjnej zarzut braku odniesienia się do zarzutu podniesionego w skardze, a sugerującego nakaz przekazania źródłowego wniosku o wydanie uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt postępowania prowadzonego onegdaj przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast właściwemu organowi, należałoby powiązać to z naruszeniem stosownego przepisu określającego właściwość danego organu i go wskazać.
Ani w skardze, ani w skardze kasacyjnej Spółka nie wskazała, jaki organ uznaje za właściwy do tego, by rozpoznać wniosek B. S.A. (poprzednika prawnego Spółki) o wydanie pożądanych przez stronę uwierzytelnionych odpisów dokumentów. Wniosek źródłowy skierowany do Ministra Infrastruktury i Rozwoju, został sporządzony przez tego samego pełnomocnika, który obecnie reprezentuje Spółkę, a uprzednio reprezentował jej poprzednika prawnego. Również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej postanowieniem organu I instancji, nie zawarto zarzutu naruszenia właściwości przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, podnoszenie zatem incydentalnie kwestii niewłaściwości orzekających organów, wobec przedmiotu sprawy wyznaczonego źródłowej żądaniem poprzednika Spółki, ocenić wypadnie jako niczym nie usprawiedliwioną taktykę procesową strony skarżącej kasacyjnie. Skoro Minister Infrastruktury i Rozwoju rozpoznając oznaczony wniosek B. S.A., a odnoszący się do wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt konkretnego postępowania administracyjnego prowadzonego przez zniesiony organ – Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, kierując się okolicznością dysponowania przez Spółkę tymi samymi kopiami dokumentów, które znajdowały się w aktach sprawy zakończonej decyzją zniesionego organu, odmówił uwzględnienie źródłowego wniosku, to trafna jest konstatacja sądu a quo, że akta tego postępowania nie zawierały oryginałów dokumentów, których uwierzytelnionych odpisów Spółka oczekiwała od organu naczelnego.
B. Rację ma skarżąca kasacyjnie Spółka podnosząc, że jej działania przed sądem powszechnym nie mają – jak to nietrafnie przyjęto w motywach zaskarżonego wyroku – zmierzać do podważenia decyzji (Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast – uwaga Sądu) wydanych kilkanaście lat wcześniej, ale do uregulowania sytuacji prawnej oznaczonej nieruchomości na drodze postępowania cywilnego. W tym tylko zakresie zbędne były rozważania sądu pierwszej instancji odnośnie trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej w kontekście "ważnego interesu strony" warunkującego zasadność żądania skierowanego w trybie art. 73 § 2 K.p.a. (s. 8 skarżonego wyroku).
W ocenie Sądu lektura uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie dowodzi naruszenia tego przepisu w stopniu nakazującym uwzględnienie skargi kasacyjnej, skoro Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wówczas, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale i wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
C. Nie naruszył także sąd pierwszej instancji przepisu art. 134 § 1 Ppsa, skoro orzekał w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi. Zarzutu naruszenia cyt. przepisu w powiązaniu z uchybieniem art. 45 ust. 1 Konstytucji RP bliżej nie rozwinięto, skoro nie wskazano jakiemu innemu organowi Minister Infrastruktury i Rozwoju miałby przekazać wyraźne żądanie wnioskującego podmiotu o wydanie uwierzytelnionych dokumentów z akt postępowania zakończonego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 26 lutego 1999 r.
D. Z tych samych względów chybiony jest zarzut kasacyjny naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 Ppsa, jakoby sąd wojewódzki niewłaściwie miał oddalić skargę, pomimo tego, iż organ naczelny miał niedostatecznie wyjaśnić przesłanki, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, a zwłaszcza "poprzez niewyjaśnienie pominięcia kompetencji do przekazania wniosku o wydanie uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt administracyjnych właściwemu organowi w trybie art. 65 K.p.a.". Sąd pierwszej instancji orzekając w przedmiotowej sprawie wydał wyrok na podstawie akt sprawy, a dochodząc do wniosku o legalności zaskarżonego postanowienia, oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa, nie stosując przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.
E. Istota sprawy administracyjnej wywołanej żądaniem B. S.A. (poprzednika prawnego Spółki) – jak słusznie ustalił to sąd pierwszej instancji – sprowadzała się do oceny trafności odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt konkretnego postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy organy obu instancji stwierdziły, że akta tegoż postępowania nie zawierały oryginałów takich dokumentów. Wypadnie zauważyć, że odmowa uwzględnienie źródłowego żądania przez organ I instancji została oparta o dyspozycję art. 74 § 2 K.p.a., a rozstrzygnięcie w tym względzie utrzymał w mocy organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Zarzutu naruszenia tych zaś przepisów w skardze kasacyjnej nie podniesiono.
F. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa należało oddalić skargę kasacyjną.