Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 lutego 2020 r., VII SA/Wa 2192/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] (zwanej dalej "Gminą") uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (zwanego dalej "Ministrem") z dnia 4 lipca 2019 r., nr DOZ-OAiK.650.602.2019.MPU, którym z kolei uchylono postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (zwanego dalej "Wojewódzkim Konserwatorem") z dnia 12 kwietnia 2019 r., nr 140/2019, znak WUOZ.DW.WZN.5181.4.1.2019.PK odmawiające uzgodnienia zamierzenia budowlanego, polegającego na rozbiórce budynku mieszkalno-usługowego, położonego na działce nr [...] w [...] przy ul. [...] – i umorzono postępowanie uzgodnieniowe w pierwszej instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zarzucając naruszenie:
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 106 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 39 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej zaskarżonego postanowienia Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm., dalej "P.b.") poprzez błędną ocenę przez Sąd działania skarżącego kasacyjnie organu, która doprowadziła do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Ministra Sąd nietrafnie zakwestionował wydane rozstrzygnięcie uchylające postanowienie organu pierwszej instancji i umarzające postępowanie. Było ono słuszne, gdyż przepisy nie pozwalają na uzgodnienie przedsięwzięcia z przekroczeniem terminu wskazanego w art. 39 ust. 4 P.b.;
- – art. 39 ust. 3 i 4 P.b. poprzez błędne uznanie, że organ konserwatorski jest uprawniony do zajęcia stanowiska po upływie 30 dniowego terminu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów powinna doprowadzić do wniosku, że z upływem terminu przewidzianego w ustawie doszło do skutku ex lege w postaci dokonania przez organ konserwatorski milczącego uzgodnienia przedsięwzięcia, a organ zarazem utracił kompetencję do orzekania w sprawie.
Wskazując na powyższe Minister wniósł o uchylenie skarżonego wyroku i orzeczenie o oddaleniu skargi Gminy, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zarazem organ zwrócił się o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Okoliczności niniejszej sprawy nie są sporne. Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. Starosta Rypiński zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora o uzgodnienie zamierzenia budowlanego polegającego na rozbiórce budynku mieszkalno-usługowego, położonego na działce [...] w [...] przy ul. [...]. Wniosek ten [...] lutego 2019 r. wpłynął do siedziby Delegatury we Włocławku Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Toruniu. Wojewódzki Konserwator postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. odmówił uzgodnienia opisanego zamierzenia budowlanego. Z kolei po rozpatrzeniu zażalenia inwestora Z.F., Minister uchylił postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora i umorzył postępowanie uzgodnieniowe w pierwszej instancji zaznaczając, że organ konserwatorski wyraził stanowisko po upływie wymaganego terminu 30 dniowego, co należało uznać za niedopuszczalne.
Odnosząc się do skargi kasacyjnej należy w tym miejscu przypomnieć, że Minister kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, które sprowadza się do stwierdzenia, iż organ konserwatorski może po upływie 30 dni od dnia doręczenia mu wniosku o uzgodnienie wydać postanowienie uzgodnieniowe. Minister się z tym nie zgadza i stanowczo podtrzymuje swój dotychczasowy pogląd, że upływ 30-dniowego terminu z art. 39 ust. 4 P.b. wywołuje skutek milczącego uzgodnienia – a więc wydawanie po tym terminie jakichkolwiek postanowień przez organ uzgadniający nie jest dopuszczalne. W skardze kasacyjnej Minister wysunął powiązane z tym zagadnieniem zarzuty, twierdząc, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (będący podstawą prawną wyroku uwzględniającego skargę z powodu naruszenia przez organ przepisów postępowania) w zw. z art. 106 i art. 105 § 1 K.p.a. (odnoszące się do podstaw jego postanowienia) w kontekście art. 39 ust. 3 i 4 P.b. Osobno Minister zarzucił także naruszenie art. 39 ust. 3 i 4 P.b. w kategoriach naruszenia prawa materialnego.
Zarzuty skargi kasacyjnej można rozpoznać łącznie, gdyż są one ze sobą przedmiotowo powiązane. W istocie rzeczy – jak już wyżej zaznaczono – podstawowym zagadnieniem w sprawie jest rozstrzygnięcie, czy organ konserwatorski uzgadniający wniosek o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego ujętego w gminnej ewidencji zabytków traci kompetencję do wydania postanowienia uzgadniającego po upływie terminu z art. 39 ust. 4 P.b., czy przeciwnie – przepis ten go tej kompetencji mimo upływu wskazanego terminu nie pozbawia. Od udzielonej na takie pytanie odpowiedzi zależy rzecz jasna ocena dalszej sfery działań Ministra.
Zgodnie z art. 39 ust. 3 P.b. "W stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków". Natomiast w myśl art. 39 ust. 4 P.b. "Wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych".
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd Ministra wyrażony w skardze kasacyjnej nie jest trafny. Należy opowiedzieć się za stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny chciałby na wstępie zaznaczyć, że uważnie zapoznał się z argumentami Ministra i przyznaje, iż art. 39 ust. 4 P.b. w rozważanym kontekście może być przedmiotem wykładni. Jest to jedna z wielu w polskim prawie administracyjnym regulacji, gdzie milczeniu organu (uzgadniającego) przypisuje się określone skutki materialnoprawne. Jest więc poniekąd zrozumiałe rozumowanie skarżącego kasacyjnie Ministra, który wobec tych skutków podaje on w wątpliwość kompetencję organu uzgadniającego do orzekania po upływie określonego przepisami terminu.
Pomimo powyższego, poglądu Ministra wyrażonego w niniejszej sprawie nie można zaaprobować. Art. 39 ust. 4 P.b. jest bowiem skonstruowany inaczej aniżeli inne przepisy, w świetle których można twierdzić o skutku tak zwanego "milczącego" milczącego uzgodnienia.
Wprawdzie art. 39 ust. 4 P.b. zawiera termin i skutek naruszenia tego terminu, który ma wydźwięk w sferze współdziałania (upływ terminu: "uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych"), to jednak nie mamy tu do czynienia z typowym milczącym uzgodnieniem. Brzmienie art. 39 ust. 4 P.b. upoważnia do jego interpretacji takiej jak przyjął Wojewódzki Są Administracyjny w Warszawie. Przepis ten wyraźnie różni się od innych, podobnych przepisów.
Przede wszystkim w samym P.b., w odniesieniu do organów konserwatorskich znaleźć można podobną, ale inaczej brzmiącą regulację. Wedle art. 67 ust. 4 P.b., który dotyczy uzgodnienia nakazu rozbiórki obiektu nieużytkowanego lub niewykończonego, "Wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w terminie 30 dni. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się za uzgodnienie". Przytaczając natomiast przepisy innych ustaw można wskazać na art. 53 ust. 5c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 503 z późn. zm.) stanowiący, że "Niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji". W myśl art. 83a ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 916 z późn. zm.) "Niewyrażenie stanowiska w terminie 30 dni, a w przypadku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego - 60 dni, od dnia otrzymania projektu zezwolenia, o którym mowa w ust. 2a i 3, przez organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, uznaje się za uzgodnienie zezwolenia", wreszcie choćby stosownie do art. 10 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1799) "Niewyrażenie opinii, o której mowa w § 1, w ciągu 60 dni od dnia otrzymania wniosku Ministra Sprawiedliwości, uważane jest za wyrażenie opinii pozytywnej".
Art. 39 ust. 4 P.b. zawiera odmienną formułę skutku upływu terminu uzgodnienia: "uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych". Formuła ta nie upoważnia do przyjęcia, że doszło do milczącego uzgodnienia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego upływ terminu z art. 39 ust. 4 P.b. ma ten skutek, że domniemuje się brak jest zastrzeżeń organu konserwatorskiego co do wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego, a wobec tego zasadnicza decyzja w sprawie (o pozwoleniu na budowę, pozwoleniu na rozbiórkę) może być bez przeszkód prawnych wydana. Powyższe domniemanie nie oznacza, że kompetencja organu konserwatorskiego uzgadniającego wniosek na podstawie art. 39 ust. 4 P.b. po upływie określonego w tym przepisie terminu wygasa. Organ w takim przypadku wprawdzie działa z naruszeniem terminów ustawowych (co należy ocenić krytycznie), jednakże nie bez podstawy prawnej. Wydanie postanowienia w trybie art. 39 ust. 4 P.b., zwłaszcza negatywnego, ma takie znaczenie, że obala domniemanie o "braku zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych".
Mając na uwadze powyższe, zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie powiązanych przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. i art. 39 ust. 3 i 4 P.b., a także odrębnie podniesiony zarzut naruszenia art. 39 ust. 3 i 4 P.b. nie zasługują na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpatrywał zarzutu naruszenia art. 106 K.p.a., jako że nie sprecyzowano jakiej jednostki redakcyjnej tego artykułu ten zarzut dotyczy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.) na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 7 lutego 2023 r. (k. [...] akt sądowych).