Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 października 2016 r. sygn. IV SA/Po 449/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA") oddalił skargę S. R. (dalej: "Skarżący") na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia części obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: zaskarżoną decyzją WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: "K.p.a."), uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Śremie (dalej: "PINB") z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] i na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej: "P.b."), stwierdził wykonanie obowiązku. WINB wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 3 kwietnia 2013 r. w mieszkaniu zlokalizowanym na II piętrze budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Ś. należącym do W. M. (dalej: "Inwestor") pracownicy PINB stwierdzili, że dokonano przebudowy pokoju mieszkalnego zlokalizowanego na poddaszu (II piętro). Roboty budowlane polegały na wydzieleniu z istniejącego pokoju o powierzchni użytkowej 14,80 m² pomieszczenia o powierzchni użytkowej 3,40 m².
Dokonano montażu niezbędnych instalacji: elektrycznej, wentylacyjnej oraz wodno-kanalizacyjnej. W wyniku przebudowy powstała łazienka o powierzchni użytkowej 3,40 m² oraz kuchnia o powierzchni użytkowej 10,9 m². W łazience do połowy wysokości ścian ułożone zostały płytki ceramiczne, została także wyposażona w niezbędne urządzenia. Ścieki odprowadzane są do istniejącego pionu kanalizacyjnego. Ciepła woda przygotowywana jest w podgrzewaczu elektrycznym. Dodatkowo w wydzielonym pomieszczeniu kuchennym zainstalowano kominek, który podłączony został do przewodu kominowego oznaczonego nr 6. Inwestor wyjaśnił, że kominek zrealizował w miejscu istniejącego wcześniej pieca kaflowego. W pomieszczeniach zlokalizowanych na I i II piętrze przedmiotowego budynku, będących własnością Inwestora, wymieniona została stolarka okienna. Wszelkie opisane powyżej roboty budowlane wykonane zostały bez projektu budowlanego, jak również pozwolenia na budowę czy zgłoszenia.
PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w mieszkaniu nr [...] oraz nałożył na Inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji oraz ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych. Po przedłożeniu uzupełniającego opracowania, a także uzupełnianiu ekspertyzy, PINB decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nakazał Inwestorowi doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych związanych z przebudową ww. mieszkania poprzez wykonanie robót polegających na przebudowie pomieszczenia, w którym zlokalizowane zostało urządzenie grzewcze, w celu zapewnienia jego odpowiedniej kubatury, przebudowie łazienki wraz z jej urządzeniami w celu poszerzenia do 0,8 m (w świetle ościeżnicy) otworu drzwiowego do niej prowadzącego, wykonaniu wentylacji nawiewno-wywiewnej pomieszczenia, w którym zlokalizowane zostało urządzenie grzewcze, wyprowadzeniu ponad dach, z sufitu łazienki, kominka wentylacyjnego.
W trakcie kolejnej kontroli przeprowadzonej 29 stycznia 2016 r. ustalono, że obowiązek wykonania ww. robót budowlanych został wykonany. Nie została natomiast wykonana tablica rozdzielcza wraz z rozprowadzeniem wewnętrznej instalacji elektrycznej. W związku z tym PINB, decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], nakazał Inwestorowi doprowadzenie części obiektu budowlanego, obejmującego mieszkanie nr [...] zlokalizowane na II piętrze – poddaszu, do stanu poprzedniego, ponieważ nadal do wykonania pozostały roboty budowlane związane z montażem tablicy rozdzielczej wraz z rozprowadzeniem tablicy rozdzielczej.
Po rozpoznaniu odwołania Inwestora, w którym wskazano na brak uprzedniego nałożenia obowiązku dotyczącego tablicy rozdzielczej, WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...] marca 2016 r. i stwierdził wykonanie obowiązku wskazując, że na Inwestora nie zostały nałożone obowiązki wykonania robót w zakresie instalacji elektrycznej. Tym samym prawidłowo Inwestor podniósł w odwołaniu, że obowiązkiem organu było sprawdzić wykonanie jedynie tych obowiązków, które zostały nałożone w decyzji z dnia [...] maja 2014 r. Stąd niewykonanie robót nienakazanych w decyzji PINB nie może skutkować wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.
W skardze Skarżący wniósł o uchylenie decyzji WINB, gdyż ekspertyza dotycząca instalacji elektrycznej wewnętrznej, oświetleniowej i gniazd, jak i też prace jakie winny być wykonane w celu zapewnienia ochrony przeciwporażeniowej przedmiotowego lokalu zostały pominięte w decyzji PINB z dnia [...] maja 2014 r. Nie można zatem legalizować prac budowlanych, skoro nakazy wynikające z ekspertyz nie są w całości wykonane. Prace związane z wykonaniem instalacji elektrycznej zostały zrealizowane nie w pomieszczeniu mieszkania nr [...] na II piętrze jak przewidywała wydana decyzja lecz na korytarzu, który stanowi współwłasność, gdzie znajdują się główne przewody elektryczne, czym Inwestor naruszył art. 199 Kodeksu cywilnego. Ponadto Inwestor powinien uzyskać również zgodę Skarżącego przed wykonaniem robót budowlanych w zakresie wyprowadzenia ponad dach z sufitu łazienki, kominka wentylacyjnego.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę i nawiązał do art. 51 ust. 1 i ust. 2 P.b. oraz art. 53 ust. 1 pkt 1 P.b., stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji. Wskazał, że Inwestor prowadził roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę, tj. w sposób przewidziany w przepisie art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. i PINB decyzją z dnia [...] maja 2014 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b, zobowiązał Inwestora do wykonania robót budowlanych określonych w przedmiotowej decyzji. Decyzja ta co do zakresu nakazu wykonania robót budowlanych została utrzymana w mocy decyzją WINB z dnia [...] września 2014 r., a rozstrzygnięcie to poddano kontroli sądowej. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1265/14, WSA oddalił skargę Skarżącego na decyzję WINB z dnia [...] września 2014 r. Oznacza to, że WSA orzekł o prawidłowości i zgodności z prawem tych decyzji.
To z kolei determinuje, że zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: "P.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jednocześnie, zgodnie z art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 P.p.s.a. oznacza, że podmioty wymienione tym przepisem muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu.
Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Oznacza to zakaz formułowania nowych ocen prawnych sprzecznych z dotychczasowym stanowiskiem sądu. Skoro, jak ustalił PINB, roboty określone w decyzji z dnia [...] maja 2014 r. zostały przez Inwestora wykonane, to należy zaakceptować stanowisko WINB, że w niniejszej sprawie należało wydać decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku. Jednocześnie WINB prawidłowo zakwestionował stanowisko PINB, który nakazując Inwestorowi doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego wymagał od niego wykonania robót budowlanych ponad te, do wykonania których został zobowiązany decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Decyzja ta w wyniku wyroku oddalającego skargę S. R. była ostateczna. Oznacza to, że na tym etapie postępowania organy budowlane nie były uprawnione do oceny zakresu robót budowlanych, jakich wykonanie było niezbędne do doprowadzenia wykonanych przez Inwestora robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
W skardze kasacyjnej Skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, "mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 1, 4 i 8 w zw. z art. 170 i 171 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 50 i 51 w zw. z art. 3 pkt 11 P.b., poprzez przyjęcie przez WSA, że jako całkowicie niezasadne ocenić należało zarzuty podniesione w skardze, nie odnosząc się przy tym w treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia do poniesionych przez skarżącego istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii, tj. że przeprowadzone przez organy zarówno I, jak i II instancji postępowania, nie doprowadziły do wyjaśnienia i zweryfikowania m.in. takich okoliczności sprawy, poza wykonaniem prac wg załącznika do decyzji PINB, jak obowiązku zalegalizowania wykonanej bez wymaganych zgłoszeń instalacji, w tym elektrycznej, zaniechań pracowników organów nadzoru budowlanego, stanu kanalizacji, czy też wobec nie odniesienia się do kwestii statusu "właścicielskiego" skarżącego i związanych z tym naruszeniami w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością, a w konsekwencji czego, zdaniem Skarżącego, oddalenie skargi nie było zasadne".
Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna powołując przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podnosi zarzut naruszenia przepisów postępowania, ze wskazaniem na art. 3 § 2 pkt 1, 4 i 8 w zw. z art. 170 i 171 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 50 i 51, w zw. z art. 3 pkt 11 P.b. poprzez przyjęcie przez WSA, że jako niezasadne ocenić należało zarzuty podniesione w skardze. W uzasadnieniu natomiast naprowadza, że analiza uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia nie wskazuje, że wszystkie okoliczności sprawy zostały przez WSA wzięte pod uwagę, podczas gdy mogłoby to mieć istotne znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Wskazuje, że istotnym w sprawie pozostaje w świetle zarzutów, że wszelkie zrealizowane przez Inwestora roboty budowlane zostały wykonane bez projektu budowlanego, pozwolenia na budowę, zgłoszenia, przeglądów, jak i bez uzyskania odrębnych, wymaganych oświadczeń, w tym od Skarżącego co do możliwości dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W uzasadnieniu podkreśla się, że nie została zweryfikowana i wyjaśniona tak przez organy administracyjne, jak i WSA, kwestia naruszeń związanych z koniecznością m.in. uzyskania brakującej zgody Skarżącego na przeprowadzenie przez Inwestora wykonanych robót, także w kontekście ich ewentualnej legalizacji. Pomimo dokonanej samowoli budowlanej, Inwestor o zgodę na realizację inwestycji nie występował i nigdy od Skarżącego zgody takowej w żadnej formie nie uzyskał. Pomimo, że Inwestor zrealizował roboty bez zgody współwłaścicieli w części wspólnej budynku, tak do konsekwencji i skutków prawnych w tym obszarze nie odwołują się zarówno organy administracji, jak również WSA. Skoro Skarżący - jako współwłaściciel - takowej zgody na ww. roboty nie wyraził, to w świetle art. 51 w zw. z art. 3 pkt 11 P.b., organy nadzoru budowlanego winny również odrębne konsekwencje wyciągać w odniesieniu do tej kwestii.
Nie czyniąc w odniesieniu do postawionego zarzutu oraz jego spójności z uzasadnieniem uwag odnośnie do wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej wynikających z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. wskazać należy, że zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma prawomocny wyrok w sprawie sygn. IV SA/Po 1265/14. Wyrok ten, z mocy art. 171 P.p.s.a. ma powagę rzeczy osądzonej w związku z tym, co stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Natomiast wobec treści art. 170 P.p.s.a., orzeczenie to wiązało zarówno organy, jak i WSA w tej sprawie; wiąże również Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej.
Przypomnieć więc należy, że w sprawie tej (sygn. IV SA/Po 1265/14) Skarżący przedmiotem skargi uczynił decyzję WINB z dnia [...] września 2014 r., którą organ ten uchylił zaskarżoną odwołaniem Skarżącego decyzję PINB w zakresie terminu wykonania obowiązków i w tej części orzekł o wykonaniu obowiązku w terminie do dnia 31 października 2014 r.; natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzją tą (z dnia z [...] maja 2014 r.) PINB nakazał Inwestorowi wykonanie określonych robót budowlanych wynikających z ekspertyz. W decyzji zapisano, że roboty budowlane polegają na: 1. przebudowie pomieszczenia, w którym zlokalizowane zostało urządzenie grzewcze, w celu zapewnienia jego odpowiedniej kubatury;
- 2. przebudowie łazienki wraz z jej urządzeniami, w celu poszerzenia do 0,8 m (w świetle ościeżnicy) otworu drzwiowego do niej prowadzącego;
- 3. wykonaniu wentylacji nawiewno-wywiewnej pomieszczenia, w którym zlokalizowane zostało urządzenie grzewcze;
- 4. wyprowadzeniu ponad dach, z sufitu łazienki, kominka wentylacyjnego (K. 137 akt adm.).
Lektura uzasadnienia wyroku w tej sprawie pozwala stwierdzić, że w skardze podnoszony był zarzut braku zgody współwłaścicieli na dokonywanie prac w częściach wspólnych, ze wskazaniem na postanowienie z dnia [...] lutego 2014 r. właściwego sądu rejonowego, którym uregulowany został sposób korzystania z nieruchomości i rozstrzygnięto sprawy dotyczące zarządu nieruchomością (pkt 7 skargi). Odnosząc się do tego zarzutu WSA stwierdził, że "w sprawie prowadzonej w trybie art. 51 pr. bud. nie jest wymagane określone w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy prawo budowlane oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania terenem na cele budowlane. Przepis art. 51 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku przewidzianego w art. 32 ust. 4 tej ustawy oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przedmiotowej sprawie Inwestor legitymował się prawem do lokalu, w którym prowadził przebudowę".
Przy tej treści prawomocnym rozstrzygnięciu WSA stwierdzić należy, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o jakim mowa w art. 3 pkt 11 P.b., nie mogło być ponownie przedmiotem rozważań w tej sprawie. Rozpoznawana sprawa stanowi bowiem kolejny etap tzw. postępowania naprawczego uregulowanego przepisami art. 50 – 51 P.b. i dotyczy wykonania robót budowlanych nałożonych na Inwestora opisaną wyżej decyzją WINB z dnia [...] września 2014 r. Przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie, zarówno na etapie postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym zaskarżonym wyrokiem, była ocena wykonania przez Inwestora nałożonych obowiązków wynikających z decyzji WINB z dnia [...] września 2014 r., bez możliwości ponownego zajmowania stanowiska odnośnie do prawa dysponowania przez Inwestora nieruchomością na cele budowlane.
Jeszcze raz wskazać należy, że kwestia ta w odniesieniu do zakresu nałożonych obowiązków (wykonania określonych robót), została prawomocnie przesądzona w sprawie sygn. IV SA/Po 1265/14. Konsekwencją powyższego prawidłowym było oddalenie skargi z powołaniem się przez WSA na wyrok w sprawie sygn. IV SA/Po 1265/14 oraz jego skutki wynikające z przepisów art. 153 oraz 170 P.p.s.a. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej, który naruszenia wymienionych w petitum przepisów upatruje w braku oceny prawa dysponowania przez Inwestora nieruchomością na cele budowlane, nie może odnieść zamierzonego skutku.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a.