Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J.D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem Starosty Suskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r., w toku postępowania wszczętego na wniosek J.T. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, na podstawie art. 106 k.p.a. oraz art. 48, art. 378 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150) uzgodniono przedsięwzięcie polegające na budowie warsztatu stolarskiego o powierzchni zabudowy 230 m2 bez procesu lakierowania, na działkach ewidencyjnych nr [...] w J. pod następującymi warunkami:
- 1) prowadzenia prac w zamkniętych pomieszczeniach warsztatu,
- 2) magazynowania odpadów trocin i pyłu w oparciu o odpylacze stanowiskowe wewnątrz projektowanego warsztatu,
- 3) wykonania zieleni izolacyjnej zimozielonej wzdłuż granic z nieruchomościami sąsiednimi poprzez nasadzenie tui o wysokości min. 1,5 m, przed oddaniem do użytkowania,
- 4) wykonania analizy porealizacyjnej obejmującej m.in. pomiary hałasu na granicy z nieruchomościami sąsiednimi,
- 5) wykonania nasady kominowej ruchomej na przewodzie kominowym dymowym,
- 6) zamontowania drzwi i okien o izolacyjności min. 35 dB(A).
Zażalenie na to postanowienie złożył J.D.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło niedopuszczalność zażalenia.
Organ wyjaśnił, że w toku postępowania nastąpiła zmiana stanu prawnego, skutkiem której od postanowień uzgodnieniowych – między innymi starosty, zapadających przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w oparciu o ustawę Prawo ochrony środowiska – zażalenie nie przysługuje. W dniu 15 listopada 2008 r. weszła bowiem w życie ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227). Konsekwencją nowych regulacji jest między innymi usunięcie z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska rozdziałów dotyczących ocen oddziaływania na środowisko oraz udziału społeczeństwa w postępowaniach dotyczących ochrony środowiska. Zgodnie z przepisem przejściowym art. 153 ust. 1 aktualnie obowiązującej ustawy, do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 144 (tj. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska) przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe. Ponadto stosownie do ust. 2 tego artykułu, na postanowienia w sprawach, o których mowa w ust. 1, wydane przez
- 1) ministra właściwego do spraw środowiska - nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy;
- 2) wojewodów, marszałków województw, organy inspekcji sanitarnej, dyrektorów urzędów morskich oraz starostów - nie przysługuje zażalenie.
W związku z powyższym, postanowienia starosty wydane w sprawach wszczętych, na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska i niezakończonych wydaniem decyzji nie podlegają zaskarżeniu w drodze zażalenia, ponieważ przepis wyraźnie wyłącza taką możliwość, nie przewidując aktualnie zażaleń na postanowienia wpadkowe, także w odniesieniu do postępowań wszczętych i prowadzonych przed wejściem w życie nowej ustawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący J.D. zarzucił naruszenie art. 6, 7 i 8 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP, które nastąpiło z powodu przyjęcia, że w niniejszej sprawie przepisy przejściowe ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko mają zastosowanie wsteczne. Zarzucił również naruszenie art. 134 k.p.a. – poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zażalenie nie przysługuje, a także błędne przyjęcie, że powyższe przepisy przejściowe, tj. art. 153 ust. 1 i 2 cyt. ustawy – Prawo ochrony środowiska, mogą mieć zastosowanie w przypadku, w którym przedmiotowe zażalenie zostało wniesione i przekazane przeszło dwa i pół miesiąca przed wejściem w życie nowej ustawy. Z tych względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO w Krakowie i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny powołując się na poglądy doktryny orzekł, że w art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zostały wprowadzone reguły odnoszące się do spraw wszczętych, a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy. Zgodnie z postanowieniami ust. 1 tego przepisu do spraw wszczętych na podstawie ustawy – Prawo ochrony środowiska przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r., a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się generalnie przepisy dotychczasowe. Do wyjątków od tej zasady zaliczyć należy obowiązujące od daty wejścia w życie nowej ustawy, także w sprawach będących w toku, zmiany właściwości organów prowadzących postępowania uzgodnieniowe, do których należą również sprawy pozostające uprzednio w kompetencji starosty.
Rozważając związaną ze współdziałaniem organów administracji w trybie art. 106 k.p.a. kwestię możliwości wniesienia zażalenia od postanowienia kończącego ten etap postępowania Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z postanowieniami art. 153 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. taka możliwość została wyłączona w stosunku do postanowień wydanych przez organy wskazane w tym przepisie, czyli w odniesieniu do postanowień wydanych w okresie przejściowym. Jeżeli zatem organy współdziałające na podstawie art. 106 k.p.a. nie wypowiedziały się jeszcze w sprawie, to od wydanego przez nie postanowienia, w myśl art. 153 ust. 2 cyt. ustawy nie przysługuje możliwość wniesienia zażalenia. Trudności natomiast pojawiają się, wówczas gdy organ pod rządami starych przepisów wydał postanowienie i zgodnie z obowiązującymi wówczas regułami pouczył strony o możliwości wniesienia zażalenia. W dacie wydawania takiego orzeczenia poinformowanie o możliwości wniesienia środka zaskarżenia było uzasadnione.
Z przepisów prawa nie wynika jednak bezpośrednio, jaki skutek prawny wywiera zmiana obowiązujących reguł wobec zażaleń, które zostały wniesione pod rządami uchylonych przepisów, ale są jeszcze nierozpoznane przez organ odwoławczy. Jak wynika z postanowień art. 153 ust. 1 i 2 cyt. ustawy, w odniesieniu do tego etapu postępowania ustawodawca wyłączył obowiązywanie reguły, że do spraw wszczętych, a nie zakończonych stosujemy przepisy dotychczasowe. Dlatego też powinno ono być przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi obecnie nowymi przepisami ustawy z dnia 23 października 2008 r. Dlatego też biorąc pod uwagę fakt, że w obecnym stanie prawnym możliwość wnoszenia zażaleń od tego rodzaju postanowień została wyłączona, należy przyjąć, że nie ma również podstaw do merytorycznego rozpoznawania zażaleń wniesionych w okresie wcześniejszym. Ustawodawca w sposób wyraźny wyłączył je bowiem w art. 153 ust. 2 cytowanej ustawy spod kontroli instancyjnej (bez określenia granic czasowych ich wydania, w związku z czym reguła określona w tym przepisie znajduje zastosowanie do postanowień wydanych przez organy wymienione w tym przepisie zarówno na gruncie już uchylonych, jak i obecnych rozwiązań prawnych).
Dlatego też w stosunku do zażaleń wniesionych przed dniem zmiany przepisów organy wyższej instancji utraciły możliwość ich merytorycznego rozpoznawania i w związku z tym prowadzone przez nie postępowanie stało się bezprzedmiotowe i jako takie powinno podlegać na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzeniu. Nie rozwiązuje to jednak wszystkich problemów związanych z postępowaniem prowadzonym na skutek wniesienia zażalenia wydanego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. W praktyce mogły bowiem wystąpić również sytuacje, w których postanowienie w trybie art. 106 k.p.a. zostało wydane jeszcze na podstawie "starych" przepisów, ale zażalenie wniesiono już w obecnym stanie prawnym. W takiej sytuacji nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania, gdyż w dacie wniesienia zażalenia nie było już takiej możliwości (mimo iż poinformowano o niej w pouczeniu) i postępowanie zażaleniowe nie mogło zostać skutecznie wszczęte.
Dlatego też w odniesieniu do tych zażaleń należy przyjąć, że są one niedopuszczalne i organ wyższej instancji, do którego są one kierowane na podstawie art. 134 k.p.a. powinien wydać postanowienie o niedopuszczalności zażalenia.
Sąd I instancji wskazał, że za uchybienie można zatem uznać orzeczenie o niedopuszczalności zażalenia, zamiast o umorzeniu postępowania wywołanego wniesieniem tego środka zaskarżenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Skoro jednak w obu wypadkach orzeczenie ma formę postanowienia oraz oznacza odstąpienie od merytorycznej kontroli wniesionego zażalenia z analogicznych przyczyn, to uchybienie przepisom postępowania jako nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy, nie może prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego kontrolowanych aktów administracyjnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika procesowego, zarzucając naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, art. 153 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że art. 153 ust. 2 tejże ustawy może mieć zastosowanie w tym konkretnym przypadku i przyjęcie, że skarżącemu nie przysługiwało prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Starosty Suskiego, w sytuacji gdy zażalenie, o którym mowa wyżej zostało wniesione i przekazano organowi II instancji przeszło 2,5 miesiąca przed wejściem w życie wyżej wymienionej ustawy.
Po drugie, skarżący podniósł także zarzut kasacyjny naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w niniejszej sytuacji przepisy przejściowe ustawy z dnia 3 października 2008 r. mają zastosowanie wsteczne, a więc nie dotyczy ich zasada lex retro non agit.
Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty kasacyjne nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek.
Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny błędnej wykładni art. 153 ust. 1 i 2 cyt. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. zwanej dalej u.o.u.i.o.ś.), która weszła w życie z dniem 15 listopada 2008 r. Wynika to z tego, że dyspozycja art. 153 ust. 2 pkt 2 u.o.u.i.o.ś. jednoznacznie stanowi, że na postanowienie wydane w sprawach, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, a więc także przez właściwego starostę nie przysługuje zażalenie.
Dlatego też prawidłowo Sąd I instancji orzekł, że z wykładni art. 153 ust. 1 i 2 u.o.u.i.o.ś. wynika, iż w odniesieniu do postępowania, które jest prowadzone przez organ uzgadniający, ustawodawca nie stanowi, że do spraw wszczętych a nie zakończonych przed dniem jej wejścia w życie, czyli 15 listopada 2008 r., są dalej stosowane przepisy dotychczasowe. Jest bowiem oczywiste, że dyspozycja art. 153 ust. 1 tejże ustawy nie dotyczy postępowań, które prowadzi organ współdziałający w przedmiocie odpowiedniego uzgodnienia, na podstawie art. 106 k.p.a. projektu przedmiotowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację danego przedsięwzięcia.
Natomiast w przedmiotowej sprawie art. 153 ust. 2 pkt 2 u.o.u.i.o.ś. jest przepisem lex specialis w odniesieniu do przepisu art. 106 § 5 k.p.a. Wynika to z tego, że postanowienie Starosty Suskiego, które uzgodniło dane przedsięwzięcie zostało wydane w dniu [...] września 2008 r., zażalenie zaś na to postanowienie skarżący J.D. wniósł jeszcze 2,5 miesiąca przed datą wejścia w życie u.o.u.i.o.ś. Natomiast postanowienie Samorządowego Kolegium odwoławczego w Krakowie, które zostało wydane po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, było z dnia [...] stycznia 2009 r., czyli po wejściu w życie z dniem 15 listopada 2008 r. powołanej wyżej ustawy. Dlatego też Sąd I instancji prawidłowo orzekł, wbrew zarzutowi kasacyjnemu, że ponieważ de lege lata w świetle dyspozycji art. 153 ust. 2 pkt 2 u.o.u.i.o.ś. uprawnienie do wniesienia zażaleń od tego rodzaju postanowień zostało z woli ustawodawcy wyłączone, to także nie ma podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznawania zażaleń wniesionych przed wejściem w życie art. 153 ust. 2 pkt 2 u.o.u.i.o.ś.
Powyższy przepis jednoznacznie bowiem wyłącza postanowienia uzgadniające spod kontroli instancyjnej, nie określając granic czasowych ich wydania. W takiej sytuacji, powyższa reguła dotyczy również tych zażaleń, które zostały wniesione i nie zostały rozpatrzone przed dniem wejścia w życie omawianej ustawy, stąd niedopuszczalne jest ich merytoryczne rozpoznanie przez organy wyższego stopnia, które zobowiązane są do stosowania przepisów obowiązujących w dacie orzekania. Dlatego też prowadzone przez nie postępowanie odwoławcze powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 153 ust. 2 pkt 2 u.o.u.i.o.ś.).
Natomiast jeżeli postanowienie w trybie art. 106 k.p.a. zostało wydane w poprzednim stanie prawnym, lecz zażalenie wniesiono już w obowiązującym – nowym stanie prawnym, to nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania ponieważ w dacie wniesienia zażalenia nie było już takiej możliwości, chociażby poinformowano o niej w pouczeniu, czyli postępowanie zażaleniowe nie mogło zostać skutecznie wszczęte. Oznacza to, że w odniesieniu do tych zażaleń należy przyjąć, iż są one niedopuszczalne i organ wyższej instancji rozpatrując dane zażalenie na podstawie art. 134 k.p.a. powinien wydać postanowienie o niedopuszczalności przedmiotowego zażalenia. Dlatego też podzielając stanowisko Sądu I instancji za uchybienie należy tylko uznać załatwienie przez właściwy organ tej sprawy w jej stanie faktycznym w formie postanowienia o niedopuszczalności zażalenia zamiast wydania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. postanowienia o umorzeniu postępowania, ponieważ w tej sprawie wniesienie zażalenia nastąpiło przed wejściem w życie cyt. ustawy z dnia 3 października 2008 r. Jednak, także zasadnie Sąd I instancji orzekł, że jeżeli w obu tych sytuacjach prawnych akt administracyjny ma formę postanowienia jak i wywołuje skutek prawny w postaci odstąpienia od merytorycznej kontroli wniesionego zażalenia z analogicznych przyczyn, to uchybienie przepisom postępowania nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, czyli nie może prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego.
Po drugie, odnosząc się do zarzutu kasacyjnego, który podnosi naruszenie art. 2 Konstytucji RP z powodu rzekomego naruszenia zasady lex retro non agit należy stwierdzić, że jest to także zarzut całkowicie chybiony. Istotą przepisów przejściowych (tzw. intertemporalnych) jest bowiem właśnie precyzyjne określenie nie tylko okresu vacatio legis dla wejścia w życie danej ustawy lecz również jednoznaczne określenie od kiedy i które dotychczasowe przepisy czy też nowe należy stosować do spraw wszczętych, a nie zakończonych wydaniem decyzji ostatecznej. Stąd, w tej sprawie zgodnie z ratio legis ustawodawcy zostało to również rozstrzygnięte, biorąc pod uwagę, że zarzuty dotyczące tzw. postanowień uzgodnieniowych mogą być de lege lata podniesione w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.