Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1541/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1708/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2012 r. stwierdzającą na wniosek M. B., że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], znak: [...], (zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Gminie Miasta S. pozwolenia na rozbudowę odcinka drogi krajowej nr [...] ul. A. na odcinku pomiędzy rondem H. i skrzyżowaniem z ul. U. wraz z obiektami inżynierskimi i niezbędną infrastrukturą na działkach nr [...] obr. U.; [...] obr. S.; [...] obr. S.; [...] obr. S; [...] obr. S., przeniesioną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r., znak: [...] na rzecz A. Sp. z o.o.), w części dotyczącej działek o nr ew. [...] obręb U.; [...] obręb S; [...] obręb S została wydana z naruszeniem prawa i odmawiającą stwierdzenia jej nieważności w tej części z uwagi na zaistnienie przesłanek o których mowa w art. 31 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych a w pozostałym zakresie odmawiającą stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], została wydana w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, z późn. zm., dalej zwana specustawą drogową). Zgodnie z art. 31 ust. 1 ww. ustawy nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę drogi, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 158 § 2 Kpa - stanowiący, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 Kpa, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

W ocenie organu warunki wymienione z zacytowanym art. 31 ust. 1 powyższej ustawy, zostały w przedmiotowej sprawie spełnione, tj. wniosek M. B. został złożony po upływie 14 dni od dnia w którym kwestionowana decyzja stała się ostateczna ([...] lipca 2007 r.), a inwestor rozpoczął i ukończył budowę, co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r., udzielająca inwestorowi pozwolenia na użytkowanie estakady dojazdowej do centrum A. wraz z wiaduktem minironda zlokalizowanych w drodze krajowej nr [...] w km od [...] w ramach inwestycji rozbudowy odcinka drogi krajowej nr [...] ul. A. na odcinku pomiędzy rondem H. i skrzyżowaniem z ul. U. wraz z obiektami inżynierskimi i niezbędną infrastrukturą.

Organ ustalił, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. udzielił pozwolenia na budowę na działkach o nr ew. [...] obr. U.; [...] obr. S; [...] obr. S.; [...] obr. S; [...] obr. S., pomimo braku decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia dla działek o nr ew. [...], obręb U., [...] obręb S, [...], obręb S.. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r., znak: [...], określająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia dla przedmiotowej inwestycji nie wymienia bowiem w/w działek.

Przywołując art.

46. ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2003 r., Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 wg. stanu prawnego na dzień [...] czerwca 2007 r.) organ stwierdził, że dla realizacji inwestycji objętej decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. konieczne było uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia na działkach o nr ew. [...], obręb U., [...] obręb S, [...], obręb S.. Organ ustalił, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., została wydana w części dotyczącej ww. działek, bez przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska, a zatem z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co oznacza, iż w tej części jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Organ wskazał również, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. (zmienioną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007 r.), ustalił lokalizację dla odcinka drogi krajowej nr [...], ulica A. w S. pomiędzy rondem H. i skrzyżowaniem z ul. U. na działkach [...] obr. U., [...] obr. S., | [...], obr. S., [...], obr. [...] S., [...] obręb [...] I S.. Pozwolenie na budowę z dnia [...] czerwca 2007 r. obejmuje działki o nr ew. [...] obr. U.; [...] obr. [...] S.; [...], 2 obr. [...] S.; [...] obr. S.; [...] obr. [...] S. Tym samym brak jest decyzji ustalającej lokalizację dla spornego przedsięwzięcia na działkach o nr ew. [...], obręb U., [...] obręb [...] S., [...], obręb [...] S., co rażąco narusza art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 24 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę należy dołączyć decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi) i tym samym rozstrzygnięcie to jest obarczone wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Nadto organ wskazał, iż inwestor - Gmina Miasto S. nie załączyła do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomością - działkami o nr ew. [...] obręb U., [...] obręb [...] S., [...], obręb S. W toku postępowania organ ustalił, że Gmina Miasto S. jest właścicielem działki o nr ew. [...], obręb S., działki o nr ew. [...] obręb [...] S., działki o nr ew. [...] obręb [...] S.. Powiat P. będący właścicielem działek o nr ew. [...] obręb U. wyraził zgodę na dysponowanie przez Gminę Miasto S. działką o nr ew. [...] wyłączenie w celu rozbiórki wiaduktu w ciągu ulicy N. nad ulicą A. w S., oraz rozbiórki kładki nad ulicą A. w S. Starosta P. poinformował, że Powiat P. nie wyrażał zgody na dysponowanie przez Gminę Miasto S. działką o nr ew. [...] na cele budowlane.

Z projektu zagospodarowania terenu wynika natomiast, że na działkach o nr ew. [...] prowadzone będą roboty budowlane mające na celu rozbudowę odcinka drogi krajowej nr [...]. Brak oświadczenia o prawie dysponowania działkami o nr ew. [...], obręb S., [...] obręb [...] S., [...] obręb [...] S. i wydanie pomimo tego braku pozwolenia na budowę przez Wojewodę [...], organ zakwalifikował jako naruszenie art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Jednak z uwagi na fakt, iż inwestor - Gmina Miasto S. jest właścicielem tychże działek, stwierdził, iż nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Natomiast brak oświadczenia o prawie dysponowania działkami o nr ew. [...] obręb U. organ zakwalifikował jako rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 i 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Wobec ziszczenia się przesłanek określonych w art. 31 ust. 1 ustawy o szczególnych o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, organ zastosował art. 158 § 2 Kpa. Jednocześnie wskazał, że w pozostałej części decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, a więc w pozostałym zakresie zasadna była odmowa stwierdzenia jej nieważności.

Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stała się przedmiotem skargi M. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona zarzuciła: 1. rażące naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art.35 ust.1 i 2 Prawa budowlanego, 2. nieuwzględnienie faktycznego stanu prawnego poprzez uznanie, że złożony ten sam projekt przez inwestora A. Sp. z o.o. do wniosku o pozwolenie na budowę uznany w wyroku WSA w S. jako wadliwy jest dowodem na to, że planowana inwestycja nie obejmuje działki nr. [...], 3. rażące naruszenie przepisów procedury poprzez braku udziału skarżącej jako strony w postępowaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], poprzez błędne uznanie że dz. [...], nie znajduje się w obszarze oddziaływania co miało istotny wpływ na wynik sprawy w obecnym postępowaniu w przedmiotowej decyzji, 4. naruszenie prawa poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 31 ust.1 specustawy drogowej i w pozostałym zakresie odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...], 5. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez nieuznanie rażącego naruszenia prawa w postaci braku dysponowania działkami o nr ew. [...] obręb U. przez inwestora, 6. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez zakwalifikowanie rażącego naruszenia prawa w postaci braku przeprowadzenia oddziaływania na środowisko (brak projektu oraz raportu oddziaływania na środowisko) przy wydawaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., 7. nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. wydana na podstawie ustawy z o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z tego względu obligatoryjne było stosowanie art. 31 ust. 1 tej ustawy. Sąd podzielił stanowisko organu, że realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Tymczasem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r., znak: [...], określająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia dla przedmiotowej inwestycji nie wymienia działek o nr ew. [...], obręb U., [...], 2 obręb [...] S., [...], obręb [...] S., zaś decyzja z dnia [...] czerwca 2007 r.Nr [...] udzielająca pozwolenia na budowę działki te obejmuje.

Z tego względu Sąd uznał, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], została wydana w części dotyczącej działek o nr ew. [...], 5 obręb U., [...] obręb [...] S., [...], obręb [...] S., bez przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska, a zatem z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Również okoliczność, iż inwestor nie przedstawił decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi na działkach o nr ew. [...], obręb U., [...] obręb [...] S., [...], obręb [...] S. – (pomimo iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. działki te obejmuje), Sąd uznał za prawidłowo zakwalifikowaną przez organ jako rażące naruszenie art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, w zw. z art. 24 ust. 2 specustawy drogowej (do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę należy dołączyć decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi). Zdaniem Sądu, również brak oświadczenia o prawie dysponowania na cele budowlane działkami o nr ew. [...] obręb U. zasadnie organ zakwalifikował jako rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 i 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, co wypełnia przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Powiat P., będący ich właścicielem, wyraził jedynie zgodę na dysponowanie przez Gminę Miasto S. działką o nr ew. [...] wyłączenie w celu rozbiórki wiaduktu w ciągu ulicy N. nad ulicą A. w S., oraz rozbiórki kładki nad ulicą A. w S. zaś co do działki nr ew. [...] w ogóle nie wyrażał zgody na dysponowanie nią na cele budowlane przez Gminę Miasto S..

W odniesieniu do działek o nr ew. [...] obręb [...] S., [...], obręb S., których właścicielem jest inwestor - Gmina Miasto S., Sąd stwierdził, że fakt niezłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do tych działek, stanowi naruszenie art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Mając jednak na uwadze skutki prawne i społeczno – gospodarcze wywołane kontrolowaną w trybie nadzoru decyzją, uznał że naruszenia tego nie można uznać za rażące.

W ocenie Sądu, pomimo stwierdzenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, w zw. z art. 24 ust. 2 specustawy drogowej a także art. 32 ust. 4 pkt 2 i 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego (co wyczerpuje dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) w części dotyczącej działek o nr ew. [...] obręb U.; [...] obręb [...] S.; [...] obręb S., organ mając na uwadze cytowaną wyżej normę art. 31 ust 1 specustawy drogowej, nie mógł stwierdzić nieważności kontrolowanej decyzji ograniczając się do stwierdzenia, iż decyzja ta została w tym zakresie wydana z naruszeniem prawa określając w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia zakres i charakter tych naruszeń.

W odniesieniu do zarzutów skargi, Sąd wskazał, że brak udziału skarżącej w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] nr [...] należy oceniać jako ewentualną przesłankę wznowieniową (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) która nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Natomiast przywołany w uzasadnieniu skargi wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 455/07, pozostaje bez wpływu na niniejszą sprawę ponieważ dotyczy on decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2007 r. a nie kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Także przeprowadzenie rozprawy administracyjnej (art. 89 § 2 kpa) w postępowaniu którego przedmiotem jest ocena decyzji pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa nie prowadzi do osiągnięcia celu o którym mowa w dyspozycji tego przepisu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. B., reprezentowana przez adwokata. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. I. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 31 specustawy drogowej, w sytuacji gdy estakada dojazdowa do centrum A. wraz z wiaduktem minironda nie może być uznana za drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, skoro art. 2 tej ustawy przewiduje konkretne kategorie dróg publicznych ze względu na funkcje w sieci drogowej, natomiast powyższa droga może być potraktowana w myśl art. 8 tej ustawy jedynie jako droga wewnętrzna, a wówczas nie może znaleźć zastosowania art.158 § 2 K.p.a. i koniecznym jest uznanie nieważności w całości w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decyzji nr 127 Wojewody [...] z [...] czerwca 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę Gminie Miasta S., jak również decyzji tegoż Wojewody z [...] października 2007 przenoszącej tę decyzję na rzecz A. Sp. z o.o,
2. II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego poprzez:
3. a) niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w odniesieniu do podniesionego wyżej zarzutu M. B. dotyczącego niewłaściwego zastosowania art. 31 specustawy drogowej,
4. b) nieodniesienie się do zarzutów skargi nieuwzględnienia kwestii dotyczącej oddziaływania drogi dojazdowej na działkę nr [...], której współwłaścicielką jest M. B.,
5. c) nietrafne wskazanie, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S.ie z 28 czerwca 2007 r., sygn. II SA/Sz 455/07 pozostaje bez wpływu na niniejszą sprawę, skoro dotyczy decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] marca 2007 r., w sytuacji gdy postępująca po niej decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2007 r. związana jest z tą samą inwestycją w zakresie budowy drogi dojazdowej do centrum handlowego A. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zamieszczono poszerzoną argumentację postawionych zarzutów.

W piśmie procesowym z dnia 26 stycznia 2015 r. skarżąca kasacyjnie podniosła, że art. 31 specustawy drogowej nic mógł znaleźć zastosowania w zakresie realizacji inwestycji polegającej na "rozbudowie odcinka drogi krajowej nr [...] ul A. na odcinku pomiędzy rondem H. i skrzyżowaniem z ul. U. wraz z obiektami inżynierskimi i niezbędną infrastrukturą", bowiem nie stanowiła "budowy" drogi "publicznej" w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a nadto konieczność przeprowadzenia tych prac była konsekwencją inwestycji niedrogowej polegającej na budowie przez prywatnego inwestora wielkopowierzchniowego obiektu handlowego — centrum A. Zdaniem strony, nawet jeśli realizowana inwestycja faktycznie stanowiła "rozbudowę" drogi "krajowej’, to z uwagi na fakt, iż była związana z realizacją inwestycji niedrogowej nie mogła być realizowana na podstawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wydanej w trybie specustawy drogowej, bowiem inwestor prywatny, na którym zgodnie z art. 16 ustawy o drogach publicznych spoczywa obowiązek przebudowy lub budowy drogi w związku z inwestycja niedrogową, musi uzyskać stosowne pozwolenie na budowę na zasadach ogólnych.

Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, inwestor prywatny A. Sp. z o.o. próbował wcześniej taką zgodę uzyskać, jednakże wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 456/06 uznano, iż projekt budowlany i pozwolenie na budowę dla A. Sp. z o.o. nie są zgodne z art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 3 pkt 1 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a ostatecznie decyzją z 27 listopada 2007 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta S. nr [...] z [...] sierpnia 2003 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla A. Sp. z o.o. dla inwestycji polegającej na zapewnieniu obsługi komunikacyjnej wraz z pełną infrastrukturą techniczną zasilającą w media centrum handlowe A. Celem "obejścia" procedury związanej ze spełnieniem przez inwestora prywatnego wymogów przewidzianych w przepisach wyszczególnionych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzją z [...] czerwca 2007 Wojewoda [...] wydaną w trybie specustawy drogowej zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie Miasto S. pozwolenia na rozbudowę odcinka drogi krajowej, którą następnie przeniósł decyzją z [...] października 2007 na rzecz A. Sp. z o.o.

Niemniej strona zauważyła, że również decyzja z [...] czerwca 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co zostało stwierdzone decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2012. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, taki "zabieg" nie mógł zostać zastosowany, bowiem decyzja wydana w trybie specustawy drogowej nie może być przeniesiona na podmiot prywatny. W konsekwencji w niniejszej sprawie nie znajdował zastosowania art. 31 specustawy drogowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Miastu S. pozwolenia na rozbudowę odcinka drogi krajowej nr [...] ul. A. na odcinku pomiędzy rondem H. i skrzyżowaniem ul. U. na wskazanych działkach, przeniesionej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. na rzecz A. Sp. z o.o. (zwanej dalej też pozwoleniem na rozbudowę z [...] czerwca 2007 r.) Organ odwoławczy w odniesieniu do ww. pozwolenia na rozbudowę orzekł co do części wydanie z naruszeniem prawa i odmówił stwierdzenia nieważności tej części decyzji, w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności pozwolenia. Orzeczenie tej treści zostało wydane na podstawie art. 31 ust. 1 specustawy drogowej.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji zasadą jest odniesie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, aby kontrolę procesu subsumpcji przeprowadzać po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podniesiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. zastosowania przez organy art. 31 ust. 1 specustawy drogowej, mimo, że przedmiotowa droga nie jest drogą publiczną, nieodniesienie się do zarzutu skargi dotyczącego oddziaływania drogi dojazdowej na działkę skarżącej oraz nietrafne uznanie, że wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 czerwca 2007 r. o sygn. akt II SA/Sz 455/07, pozostaje bez wpływu na niniejsza sprawę.

Jak wynika ze sformułowania tych zarzutów, nie odnoszą się one do ustaleń stanu faktycznego, poza tym, który wskazuje na błędne zaakceptowanie przez Sąd stanowiska organu odwoławczego co do kategorii drogi objętej przedmiotową inwestycją. Zarzut ten jest łączony z zarzutem niewłaściwej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, tj. art. 31 ust. 1 specustawy drogowej. Należy zauważyć, iż nieprawidłowe zastosowanie art. 31 ust. 1 wskazanej ustawy z uwagi na błędne uznanie, że inwestycja dotyczy drogi krajowej, stanowi główny zarzut podniesiony w ramach określonych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zatem, w tych ramach zarzut ten będzie rozważony.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że ich sformułowanie nie spełnia określonego w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wymogu. Dla skuteczności podniesienia tego typu zarzutu przepis wymieniony wymaga wykazania, że uchybienie mogło mieć "istotny wpływ na wynik sprawy". Zwrot: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego kasacyjnie obowiązek wykazania, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów nie doszło, wyrok sądu I instancji byłby inny. Brak takiego wyjaśnienia czyni zarzut bezzasadnym.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie wykazano wpływu nieuwzględnienia faktu oddziaływania drogi dojazdowej na działkę skarżącej kasacyjnie na rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na rozbudowę drogi krajowej, zatem zarzutu tego nie można uznać za usprawiedliwiony. Na marginesie przypomnieć można, że w decyzji o pozwoleniu na rozbudowę drogi krajowej określono obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji w myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wymieniając znajdujące się w jego ramach działki. Wyliczenie to nie zawierało działki skarżącej.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu stwierdzić należy, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała, jaki wpływ wyrok WSA w Szczecinie z 28 czerwca 2007 r. o sygn. akt II SA/Sz 455 powinien mieć na wynik w niniejszej sprawie. Skarżąca wskazała na wcześniej zapadłe wyroki w odniesieniu do inwestycji polegającej na obsłudze komunikacyjnej wraz z infrastrukturą techniczną zasilającą w media Centrum Handlowe A. na terenie gminy K., w tym i wyżej wymieniony wyrok WSA w Szczecinie z 28 czerwca 2007 r. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił, że wyrok WSA w Szczecinie z 28 czerwca 2007 r. o sygn. akt II SA/Sz 455 pozostaje bez wpływu na niniejszą sprawę, ponieważ dotyczy innej decyzji, mianowicie decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2007 r. Z tym stanowiskiem należy się zgodzić, jako że znajduje ono podstawę w normie zawartej w art. 153 P.p.s.a. W myśl tego przepisu: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia".

Przy czym, zwrot "wiążą w sprawie" oznacza, iż chodzi o tożsamość sprawy oraz wyznaczające ją elementy, zakreślające granice związania orzeczeniem sądu. Powinna to być więc sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Istotna zmiana któregoś z tych elementów powoduje, że mamy do czynienia z nową sprawą. Sprawa pozwolenia na rozbudowę drogi krajowej nie jest tożsama ze sprawą pozwolenia na obsługę komunikacyjną wraz z infrastrukturą techniczną zasilającą media Centrum Handlowe A. Podsumowując, omówione wyżej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się nietrafne.

Skarżąca kasacyjnie w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciła niewłaściwe zastosowanie art. 31 ust.1 specustawy drogowej "w sytuacji, gdy estakada dojazdowa do centrum A. wraz z wiaduktem minironda nie może być uznana za drogę publiczną w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...)", natomiast może być traktowana "jedynie jako droga wewnętrzna, a wówczas nie może znaleźć zastosowania art. 158 § 2 K.p.a. i koniecznym jest uznanie nieważności zaskarżonej decyzji w całości w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a." Tak sformułowanie tego zarzutu, jak i jego uzasadnienie nie ułatwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jego rozpatrzenia.

Dla jasności wywodu należy przypomnieć, że art. 31 ust. 1 specustawy drogowej w brzmieniu z dnia wydania zaskarżonej decyzji (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 721) stanowił: "Nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę drogi, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio." Przepis ten stosuje się w postępowaniu przed organem nadzoru a ocenę legalności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę drogi publicznej przeprowadza się przez pryzmat przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Jest to przepis normujący kwestie procesowoprawne, którego celem było ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę drogi publicznej. Stanowi on szczególną normę wobec ogólnych zasad określonych w art. 158 § 2 K.p.a. co tzw. przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dotkniętej wadami nieważności określonymi w art. 156 § 1 K.p.a. (por. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, C. H. Beck 2010 r., s. 315-316). Z uwagi na odwołanie do art. 156 § 1 K.p.a. można mówić także o materialnoprawnym charakterze tego przepisu.

W nawiązaniu do powyższego stwierdzić należy, że skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje uznania organu, zaakceptowanego przez Sąd, że w niniejszej sprawie ziściły się procesowoprawne przesłanki zastosowania tego przepisu, tj. wniosek złożono po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna i inwestor rozpoczął budowę drogi. Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje też ustaleń organu odwoławczego odnośnie materialnoprawnych wad decyzji o pozwoleniu na rozbudowę drogi krajowej i ich kwalifikacji prawnej. Zarzut nieprawidłowego zastosowania art. 31 ust. 1 specustawy skarżąca opiera na jednym argumencie, mianowicie na stwierdzeniu, iż droga, na której miała być prowadzona inwestycja, nie jest drogą krajową.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie uzasadnienie błędnego zastosowania art. 31 ust. 1 specustawy drogowej nie jest powiązane z treścią normy zawartej w tym przepisie. W normie tej mowa bowiem o pozwoleniu na budowę drogi publicznej, czyli przepis ten wskazuje na konkretnego rodzaju decyzje wydawanych w procesie budowlanym, które podlegają weryfikacji pod kątem ich legalności. W trybie tego przepisu nie można natomiast zweryfikować kategorii drogi, będącej przedmiotem pozwolenia na budowę.

Przypomnieć należy, że ówcześnie obowiązująca specustawa drogowa przewidywała wydawanie dwóch odrębnych decyzji: o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej (ar. 2 ust.

1) i o pozwoleniu na budowę drogi (art. 24 ust. 1). Zgodnie z art. 24 ust. 1 tej ustawy, decyzje o pozwoleniu na budowę w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich wydaje wojewoda na zasadach i w trybie przepisów Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie, Wojewoda [...] wydał w dniu [...] czerwca 2007 r. decyzję zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającą Gminie Miastu S. pozwolenia na rozbudowę odcinka drogi krajowej nr [...] ul. A. na odcinku pomiędzy rondem H. i skrzyżowaniem ul. U. na wymienionych działkach. W w/w decyzji podano, że została ona wydana zgodnie z ustaleniami decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej nr [...], A. na odcinku pomiędzy rondem H. i skrzyżowaniem ul. U. na wymienionych działkach. Tak więc to, jaki charakter ma przedmiotowa inwestycja, a konkretnie, do jakiej kategorii kwalifikuje się droga będąca przedmiotem inwestycji, zostało określone we wcześniejszych decyzjach podjętych w procesie realizacji spornej inwestycji. Zatem, stwierdzenie, że sporna inwestycja nie dotyczy drogi krajowej, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy.

Kolejny wniosek nawiązuje do wcześniejszej analizy art. 31 ust. 1 specustawy drogowej, który nakłada na organy obowiązek badania decyzji o pozwoleniu na budowę drogi przez pryzmat przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 K.p.a., nie zaś badania kategorii drogi, której dotyczy inwestycja objęta pozwoleniem na budowę. Zatem, stwierdzenie w skardze kasacyjnej, że sporna inwestycja nie dotyczy drogi krajowej, nie może być uznane za argument, wskazujący na wykluczenie zastosowania w niniejszej sprawie art. 31 ust. 1 specustawy drogowej.

W piśmie z dnia 26 stycznia 2015 r. skarżąca kasacyjnie podnosi nowe argumenty wskazujące na wadliwość zaskarżonej decyzji podjętej w trybie stwierdzenia nieważności spornego pozwolenia na rozbudowę drogi krajowej, wskazując na nielegalność decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, decyzja wydana w trybie specustawy drogowej nie może być przeniesiona na podmiot prywatny, jak miało to miejsce w odniesieniu do spornego pozwolenia na rozbudowę drogi krajowej. Skoro przeniesienie przedmiotowego pozwolenia na A. sp. o.o. jest aktem nielegalnym, to w niniejszej sprawie w postępowaniu nadzorczym nie powinien znaleźć zastosowania art. 31 ust. 1 specustawy drogowej, tyko art. 156 § 1 K.p.a.

Odnosząc się do tego toku rozumowania, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że argumenty wskazujące na wady decyzji o przeniesieniu pozwolenia na rozbudowę drogi krajowej wykraczają poza wskazane podstawy kasacji, zatem NSA, związany granicami skargi kasacyjnej, nie może ich rozpoznać. Natomiast stwierdzenia, że przeniesienie przedmiotowego pozwolenia na rozbudowę drogi krajowej wyklucza możliwość badania legalności tego pozwolenia w trybie art. 31 ust. 1 specustawy drogowej, Naczelny Sąd Administracyjny tego poglądu nie podziela. Przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę drogi nie ma znaczenia dla oceny decyzji o pozwoleniu na budowę drogi w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Zasadą jest, że organ nadzorczy ocenia decyzję ostateczną według stanu faktycznego i prawnego z dnia wydania decyzji.

Zatem, kontrola decyzji o pozwoleniu na budowę drogi przez pryzmat przesłanek nieważności określonych w art. 156 par. 1 K.p.a. dokonana winna być w świetle tych przepisów, które stanowiły podstawę jej wydania. W niniejszej sprawie są to przepisy specustawy drogowej. Skoro więc decyzja o pozwoleniu na budowę drogi wydana została w trybie specustawy drogowej, co jest w sprawie bezsporne, to jej kontrola w postępowaniu nieważnościowym winna być prowadzona w trybie art. 31 ust. 1 specustawy, łącznie z uwzględnieniem szczególnych zasad przedawnienia, które przewiduje ten przepis. Tak więc, argumentacja zamieszczona w piśmie z dnia 26 stycznia 2015 r. nie mogła odnieść zamierzonego skutku.

Mając na uwadze przestawioną powyżej argumentację i stwierdzając, że podstawy kasacyjne okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.