Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1541/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 751/13, oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydenta Wrocławia decyzją z dnia [...] maja 2013 r., na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., ustalił na rzecz [...] Sp. z o.o. Sp.k warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, z dopuszczeniem usług w części parteru, wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej, przewidzianej do realizacji we Wrocławiu przy ul. [...], na działce nr [...], [...], obręb Gaj.

M. K. w odwołaniu od tej decyzji zarzucił nieprecyzyjne ustalenie cech, wskaźników i parametrów dla wnioskowanego zamierzenia. W jego ocenie, rozstrzygnięcie narusza § 5, § 6, § 7, § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Ponadto naruszono przepisy proceduralne, tj. art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie rozstrzygnięcia w sprawie z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpoznania materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, przy jednoczesnym uwzględnieniu słusznego interesu obu stron postępowania. Uszczegóławiając zarzuty odwołania, strona podniosła, że ustalony dla inwestycji wskaźnik powierzchni zabudowy (0,35) znacznie przekracza średnią wartość tego parametru występującą na obszarze analizowanym (0,26), jednak organ nie uzasadnił w sposób wystarczający takiego ustalenia decyzji.

Zdaniem odwołującego, wykorzystanie przez inwestora w sposób maksymalny tak ustalonego wskaźnika zabudowy spowoduje znaczne zacienienie sąsiedniego budynku mieszkalnego, położonego przy ul. [...] 9. Ustalenie omawianego wskaźnika na takim poziomie spowoduje także naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie odległości pomiędzy budynkami. Organ odstąpił ponadto od wyznaczenia szerokości elewacji frontowej na podstawie średniej wartości tego parametru ustalonej w wyniku analizy zabudowy obszaru analizowanego, uzasadniając rozstrzygnięcie jedynie niespowodowaniem dysharmonii w obszarze analizowanym.

W ocenie skarżącego, wszystkie parametry powinny być określone ściśle, w sposób jednoznaczny, tymczasem w decyzji ustalono je w sposób "od 0 do", co budzi wątpliwości, a ponadto nie znalazło żadnego uzasadnienia w treści decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., po rozpatrzeniu powyższego odwołania utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że granice obszaru analizowanego zostały przez organ I instancji wyznaczone prawidłowo, tj. zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, w odległości co najmniej trzykrotnej szerokości frontu działki potencjalnego zainwestowania (tj. dz. nr [...]). Front działki liczy ok. 36 m (3 x 36 = 108), a zatem minimalne granice obszaru analizowanego należało wyznaczyć w odległości co najmniej 108 m od granic działki zainwestowania (w każdym kierunku). Tak też uczynił organ, uwzględniając całe obrysy działek wraz ze znajdującą się na nich zabudową, co spowodowało, że obszar analizowany jest nieco większy, niż przewidziana rozporządzeniem trzykrotna szerokość frontu działki. Tworzy on urbanistyczną całość, zamkniętą ulicami: [...]-[...], terenami kolejowymi (działka nr 71/2 Tk.), ul. [...] i ul. [...]. Przyjęty obszar analizowany, w opinii Kolegium, pozwala na wiarygodną ocenę stanu zagospodarowania działek w nim położonych. Wartości uzyskane w wyniku tej analizy pozwalają na dokonanie ustaleń, które mogły następnie znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji.

Z analizy wynika, że inwestycja planowana jest na terenie zurbanizowanym, wśród intensywnej, kilkukondygnacyjnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej, położonej po północnej stronie terenów kolejowych (dz. nr 1 Tk.); od strony południowej dominuje zabudowa jednorodzinna (wolno stojąca lub bliźniacza, dwu- lub trzy kondygnacyjna). Oba te różniące się istotnie zespoły zabudowy (tj. jednorodzinnej i wielorodzinnej) znajdują się w granicach jednego obszaru analizowanego, wyznaczonego zgodnie z powołanym rozporządzeniem, a rozdziela je kilkumetrowy nasyp kolejowy (tereny kolejowe: dz. nr 1 Tk.), który powoduje, że są one postrzegane jako dwie odrębne, niezależne struktury. Jednakże wyniki analizy przedstawiają uśrednione wartości cech, wskaźników i parametrów występujących w całym obszarze poddanym analizie, bez rozróżnienia, które charakterystyczne są dla obszaru zabudowy jednorodzinnej, a które dla obszaru zabudowy wielorodzinnej i usługowej.

Skutkiem takiego podejścia prawodawcy, a w konsekwencji i organu lokalizacyjnego, jest sytuacja, w której wartości średnie będące wynikiem analizy nie oddają w istocie w pełni charakterystyki każdego z omawianych odmiennych obszarów zabudowy. Niemniej jednak, w ocenie Kolegium, wartości średnie uzyskane na podstawie analizy wraz z indywidualną oceną stanu zagospodarowania poszczególnych działek położonych w bardzo bliskim sąsiedztwie terenu potencjalnej inwestycji pozwalają na ustalenie cech, wskaźników i parametrów dla wnioskowanego budynku, bowiem istotna jest ocena, czy wnioskowane zamierzenie da się zharmonizować z już istniejącą zabudową. Zdaniem Kolegium spełniony został warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z części tekstowej wyników analizy wynika, że uśrednione wartości parametrów występujących w obszarze analizowanym kształtują się następująco:

1. – średni wskaźnik zabudowy – 0,26,
2. – średnia szerokość elewacji frontowej – 22,8 m,
3. – średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – 8,4 m,
4. – wysokość głównej kalenicy – 12,6 m,
5. – dachy – płaskie, strome, o kalenicy równoległej lub prostopadłej,
6. – kąt nachylenia połaci – 43o.

Na powyższą charakterystykę (obejmującą uśrednione wartości badanych wskaźników i parametrów) składa się zarówno zabudowa jednorodzinna, głównie dwukondygnacyjna (w niewielu przypadkach trzykondygnacyjna) występująca pomiędzy ul. [...] a terenem kolejowym (i nasypem), jak i zabudowa wielorodzinna i usługowa występująca przy ul. [...] - [...] o wysokości 4–6 kondygnacji.

W ocenie Kolegium, spełnione zostały także pozostałe warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2–5 u.p.z.p.

Teren zainwestowania (działka nr [...]) posiada dostęp do drogi publicznej – ul. [...], do której bezpośrednio przylega. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające do obsługi planowanej inwestycji, gdyż odbywać się będzie, co do zasady na bazie istniejących już sieci infrastruktury.

Teren potencjalnego zainwestowania został określony w ewidencji gruntów jako użytki rolne (RII – grunty orne), jednakże z uwagi na położenie w granicach administracyjnych miasta, nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (wynika to z art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych – tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.).

W opinii organu odwoławczego, przepisy odrębne mające zastosowanie na etapie postępowania lokalizacyjnego nie sprzeciwiają się realizacji wnioskowanej inwestycji.

Obligatoryjne elementy decyzji lokalizacyjnej (art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) zostały zapisane w zakwestionowanym rozstrzygnięciu zgodnie z wymogami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589). I tak, decyzja określiła zabudowę jako mieszkaniową wielorodzinną z usługami (pkt 1 decyzji), co odpowiada rodzajowi wnioskowanej zabudowy. Zapisując warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także z przepisów odrębnych (pkt 2 decyzji), w zakresie ustaleń dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem ustaleń dotyczących warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ustalono:

1. – obowiązującą linię zabudowy: zgodnie z załącznikiem graficznym (będzie ona stanowić kontynuację linii zabudowy wyznaczonej przez istniejący budynek wielorodzinny na działce nr 42/10, przy ul. [...] 9–11, jak i budynku na działce nr 44/2, przy ul. [...] 13–15 i 17–19);
2. – wskaźnik wielkości powierzchni projektowanej zabudowy: do 0,35; wskaźnik ten jest wyższy niż średni wskaźnik obliczony dla obszaru analizowanego, który wynosi 0,26. Jednakże jego wyznaczenie nastąpiło zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.
3. 1. W ocenie Kolegium, zasadność wyznaczenia tego wskaźnika na poziomie wykraczającym ponad wartość średnią znajduje uzasadnienie w sporządzonej analizie, tj. w uwarunkowaniach urbanistycznych obszaru analizowanego i jego wyraźnym podziale na dwa różniące się istotnie zespoły zabudowy mieszkaniowej (jednorodzinnej i wielorodzinnej wraz z usługową). Organ dodał przy tym, że wartości tego wskaźnika dla poszczególnych nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi i usługowymi mieszczą się w przedziale pomiędzy 0,25–0,55. Ustalenie współczynnika zabudowy na opisanym poziomie znajduje także uzasadnienie we wskaźnikach zabudowy nieruchomości położonych w bardzo bliskim sąsiedztwie i stanowi ich kontynuację);
4. – szerokość elewacji frontowej: do 31 m; średnia wielkość tego parametru w obszarze analizowanym wynosi 22,8 m; przy uwzględnieniu 20% tolerancji założonej przez prawodawcę ustalona zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia wartość kształtowałaby się zatem od 18,24 m do 27,36 m. Jednakże, podobnie jak w przypadku współczynnika zabudowy, dopuszcza się (§ 6 ust.
5. 2) wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.

1. 1. W opinii organu II instancji, wyznaczenie dla planowanego budynku szerokości elewacji frontowej na poziomie innym niż średni znajduje pełne uzasadnienie w sporządzonej analizie urbanistycznej;
2. – wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (jej gzymsu lub attyki) ustalono do 14 m.n.p.t (średnia wartość tego parametru w obszarze analizowanym wynosi 8,4 m). Uzasadnione jest dopuszczenie w decyzji wysokości planowanego budynku na poziomie ustalonym przez organ z racji wysokości budynków położonych w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji i w nawiązaniu do wysokości tych budynków. Prawodawca dopuścił bowiem wyznaczenie innej niż średnia z obszaru analizowanego wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.

1. 1. Zdaniem organu II instancji, ustalenie tego parametru na takim poziomie znajduje pełne uzasadnienie w sporządzonej analizie urbanistycznej.

Ustalone dla zamierzenia parametry i współczynniki nie odpowiadają wiernie średnim wartościom tych parametrów wyliczonym na podstawie sporządzonej analizy urbanistycznej, ale na ustalone w wyniku analizy wartości średnie składają się parametry budynków z dwóch całkowicie odmiennych zespołów zabudowy – niskiej, jednorodzinnej, o niedużej intensywności, o wysokości do dwóch (w nielicznych przypadkach do trzech kondygnacji), położonej przy ul. Przystankowej i gen. Stefana Grota-Roweckiego oraz drugiego – składającego się ze znacznie wyższej (do 6 kondygnacji) intensywnej zabudowy wielorodzinnej i usługowej, położonej przy ul. [...]-[...]. Wnioskowane przez inwestora zamierzenie przewidziane jest na działce nr [...] położonej wśród zabudowy wielorodzinnej i usługowej i stanowi przede wszystkim kontynuację – co do funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – zabudowy występującej w bliskim sąsiedztwie.

Na działkach bezpośrednio graniczących z terenem zainwestowania, tj. działce nr 40/3, o wskaźniku powierzchni zabudowy 0,36, położony jest 5-kondygnacyjny budynek usługowy o wysokości do okapu, gzymsu 14 m, szerokości elewacji frontowej 19 m i wysokości kalenicy 18,5 m; na działce nr 42/10 o wskaźniku powierzchni zabudowy 0,29, występuje 6-kondygnacyjny budynek mieszkalny o wysokości do okapu, gzymsu 14,5 m, szerokości elewacji frontowej 42 m i o wysokości kalenicy 18,5 m; na działce nr 44/2 o wskaźniku powierzchni zabudowy 0,33, zlokalizowane są dwa 6-kondygnacyjne budynki mieszkalne o wysokości do okapu, gzymsu 14 m, szerokości elewacji frontowej 44 m i wysokości kalenicy 18 m każdy. Po przeciwnej strona ul. [...] na działce nr 44/8 (o wskaźniku powierzchni zabudowy 0,33) położony jest 4-kondygnacyjny kompleks zabudowy mieszkaniowej (o wysokości do okapu, gzymsu 15 m, szerokości elewacji frontowej 60 m i wysokości kalenicy 21 m); na działkach nr 42/8 i 41/5 (o wskaźniku powierzchni zabudowy 0,29) znajduje się kolejny 4-kondygnacyjny kompleks zabudowy mieszkaniowej (o wysokości do okapu, gzymsu 15 m, szerokości elewacji frontowej 60 m i wysokości kalenicy 21 m).

Na działce nr 40/1 (o wskaźniku powierzchni zabudowy 0,25), położonej także po przeciwnej stronie ul. [...], przy ul. [...], położony jest 3-kondygnacyjny następny kompleks budynków mieszkalnych (o wysokości do okapu, gzymsu 7 m, szerokości elewacji frontowej 33 m i wysokości kalenicy 11 m). Podobnie kształtuje się zabudowa położona w nieco dalszym (ale nadal w obrębie tego samego obszaru analizowanego) sąsiedztwie, tj. przy ul. [...]-[...]. Wnioskowane zamierzenie stanowi zatem kontynuację zabudowy wielorodzinnej i usługowej zlokalizowanej przy wymienionych ulicach, tym samym wpisuje się w zabudowę położoną zarówno w bezpośrednim sąsiedztwie działki zainwestowania, jak i w nieco dalszym sąsiedztwie.

Dla planowanego budynku ustalono dach dwuspadowy lub wielospadowy i wysokość głównej kalenicy do 19 m.n.p.t. oraz kierunku równoległym do frontu działki i kącie nachylenia połaci dachowych do 35–50o.

W decyzji ustalono także wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, zapisując je w sposób określony w przepisie § 2 pkt 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., tj. jako określenie warunków ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności. Określając warunki ochrony przed pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, wskazano, że projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), z zastosowaniem w razie potrzeby odpowiednich rozwiązań funkcjonalno-technicznych lub odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych.

Ponadto, organ ustalił warunki ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także określił warunki ochrony przed zanieczyszczeniem powietrza, wody, gleby.

W decyzji zawarto także "ustalenia wynikające z innych przepisów odrębnych", w tym m.in. Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do niego.

Kolegium uznało, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, w myśl art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., że nie można było odmówić inwestorowi ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

Kolegium nie dopatrzyło się też uchybień procesowych w toku pierwszoinstancyjnego postępowania, uzasadniających usunięcie decyzji z obrotu prawnego. Zastrzeżeń nie budzi ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, albowiem odbyło się ono z poszanowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz innych przepisów proceduralnych, wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Kolegium, dokonana przez organ I instancji ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie wychodzi poza granice swobodnej jego oceny. Wyciągnięte wnioski są spójne i zgodne z doświadczeniem życiowym. Także uzasadnienie rozstrzygnięcia odpowiada wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Projekt decyzji został przygotowany przez osobę legitymującą się wymaganymi kwalifikacjami zawodowymi, wpisaną na listę członków Dolnośląskiej Okręgowej Izby Architektów.

Odnosząc się do zarzutów odwołującego się, Kolegium podkreśliło przede wszystkim, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, zawiera jedynie określenie ogólnych warunków, pod jakimi możliwa jest lokalizacja projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wynikają one głównie z istniejących uwarunkowań architektoniczno-urbanistycznych w obszarze sąsiedzkim w stosunku do terenu planowanej inwestycji. Decyzja lokalizacyjna określa tylko podstawowe – wymienione w ustawie i przepisach do niej wykonawczych – parametry i wskaźniki wnioskowanego zamierzenia. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga, aby decyzja organu lokalizacyjnego określała wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich, zapisywane są one jednak tylko w postaci warunków, które muszą być uwzględnione na następnym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zarzuty odwołującego dotyczące ewentualnego naruszenia przez inwestora i przygotowany na jego zlecenie projekt budowlany przepisów techniczno-budowlanych będą mogły zostać podniesione dopiero przed organem administracji architektoniczno-budowlanej podczas starań inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę. Organ ten, dysponując już konkretnym projektem budowlanym, będzie mógł stwierdzić, czy planowany budynek spełnia normy przewidziane w przepisach budowlanych, zarówno co do konkretnego usytuowania planowanego budynku, odległości od budynków sąsiednich, jak i oceni ewentualne zacienienie lokali mieszkalnych znajdujących się w tych budynkach. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Na etapie postępowania lokalizacyjnego interes właścicieli nieruchomości sąsiednich został w tym zakresie uwzględniony, poprzez umieszczenie w treści decyzji (pkt 2 e – s.

1. 3) odpowiednich zapisów.

Ponadto, organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalenie w decyzji ustalającej warunki zabudowy wskaźników i parametrów dla wnioskowanego zamierzenia poprzez określenie ich wartości minimalnych lub maksymalnych, nie narusza przepisów powołanego przez odwołującego się rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

M. K. w skardze na powyższą decyzję zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1. 1) § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 i § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. – poprzez ich błędne zastosowanie i określenie parametrów planowanej inwestycji w sposób nieścisły, posługując się przedziałem "do... metrów";
2. 2) § 3 w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. – poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że nasyp kolejowy stanowi barierę pozwalającą na różnicowanie działek w obrębie obszaru analizowanego, czego konsekwencją jest wyznaczenie niejako dwóch obszarów analizowanych i zawyżenie wskaźnika powierzchni zabudowy.

W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionował argumentację Kolegium odnoszącą się do prawidłowego określenia parametrów za pomocą wartości minimalnych lub maksymalnych, wskazującą, że ułatwia to dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy i wspomaga zachowanie ładu architektonicznego. Parametry i wskaźniki powinny być – zdaniem strony – określone w sposób ścisły, dający pewność i wyobrażenie o wymiarach planowanej inwestycji już na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium jakoby nasyp kolejowy stanowił wystarczającą naturalną barierę pozwalającą różnicować działki w obszarze analizowanym, a skutkiem tego tworzyć niejako dwa obszary analizowane: dla budynków wielokondygnacyjnych i jednokondygnacyjnych. W analizie stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji określono średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego o wartości 0,26. Nie kwestionując prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego w analizie, skarżący podniósł, że tak znaczne zawyżenie parametru zabudowy (0,35) w decyzji jest skutkiem samowoli organu administracyjnego. Przy ustalaniu tego parametru organ I instancji w znacznej mierze zlekceważył osiedle domków jednorodzinnych, skupiając się niemalże wyłącznie na obszarze zabudowanym budynkami wielokondygnacyjnymi (dla którego wskaźnik ten mieści w przedziale 0,25-0,55).

W konsekwencji doszło do nieformalnego rozbicia obszaru analizowanego na dwie części, co stanowi naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia. Uzasadnienia dla takiego niezgodnego z prawem działania nie może stanowić nasyp kolejowy będący infrastrukturą znacznie za niską i zbyt wąską, by można było uznać ją za wystarczającą barierę. Biorąc pod uwagę powyższe, skarżący stwierdził, że organ administracyjny w rzeczywistości odstąpił od wyznaczenia wartości na podstawie obszaru analizowanego wynikającego z analizy i obrał za podstawę jej wyznaczenia "obszar analizowany" wyznaczony samowolnie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunki zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji nastąpiło w decyzji wydanej przez Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2013 r. Integralne części tej decyzji stanowią załączniki: część graficzna decyzji – kopia mapy zasadniczej w skali 1:500 (załącznik nr 1), część tekstowa wyników analizy (załącznik nr 2) oraz część graficzna analizy (załącznik nr 3). Sąd po analizie opisanych załączników stwierdził, że decyzja ta spełnia wymogi określone w § 9 ust. 1 i 3 rozporządzenia.

Front działki objętej wnioskiem wynosi 36 m. Granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości 108 m w każdą stronę od wszystkich granic wyżej wymienionej działki, co jest istotne z uwagi na to, że obszar ten stanowi podstawę do ustalenia stanu zagospodarowania działek sąsiednich oraz do ustalenia zasad zagospodarowania terenu planowanej inwestycji.

Działki objęte inwestycją usytuowane są w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z przeprowadzonej analizy wynika, że zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie.

W obszarze analizowanym funkcją dominującą jest zabudowa mieszkaniowa (wielorodzinna i jednorodzinna), funkcję uzupełniającą stanowią usługi. Inwestycja planowana jest na terenie zurbanizowanym, wśród intensywnej, kilkukondygnacyjnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej, położonej po północnej stronie terenów kolejowych (dz. nr 1 Tk.); od strony południowej dominuje zabudowa jednorodzinna (wolnostojąca lub bliźniacza, dwu- lub trzy kondygnacyjna).

Kontynuacja funkcji oznacza, że "zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). (...). Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje ona być dopuszczalna. Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne. Nie powinien to być zakład produkcyjny czy obiekt handlowy wielkopowierzchniowy. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy więc traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy.

Należy uznać, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu do decyzji. Nie można uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Zatem planowana inwestycja w zakresie kontynuacji funkcji nie godzi w zastany stan rzeczy.

W ocenie Sądu, w sposób prawidłowy i zgodny z prawem ustalono w rozpatrywanej sprawie pozostałe parametry zabudowy. Tym samym zarzut skargi naruszenia § 3 rozporządzenia Sąd uznał za nieuzasadniony. Przepisy rozporządzenia dopuszczają bowiem możliwość wyznaczenia innych wskaźników, jeżeli wynika to z analizy. Wyznaczenie w rozpoznawanej sprawie innych wskaźników wynika z analizy, czemu dały wyraz w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć organy orzekające w niniejszej sprawie.

Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W sprawie wyznaczono linię zabudowy jako kontynuację linii zabudowy wyznaczonej przez istniejący budynek wielorodzinny na działce nr 42/10, przy ul. [...] 9–11, jak i budynku na działce nr 44/2, przy ul. [...] 13–15 i 17–19.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2 § 5). Średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 0,26, przy wartościach skrajnych w przedziale od 0,03 do 0,55. W przedmiotowej sprawie nie wyznaczono wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy na poziomie średniego wskaźnika, a skorzystano z możliwości dopuszczonej w ust. 2 § 5 rozporządzenia i wskaźnik ten wyznaczono na poziomie do 0,35, który mieści się w granicach wskaźnika zabudowy istniejących na analizowanym obszarze poszczególnych nieruchomości. Organ II instancji wyjaśnił przy tym, że zasadność wyznaczenia tego wskaźnika na poziomie wykraczającym ponad wartość średnią znajduje uzasadnienie w sporządzonej analizie, tj. w uwarunkowaniach urbanistycznych obszaru analizowanego i jego wyraźnym podziale na dwa różniące się istotnie zespoły zabudowy mieszkaniowej (jednorodzinnej i wielorodzinnej wraz z usługową). Ustalenie współczynnika zabudowy na opisanym poziomie znajduje także uzasadnienie we wskaźnikach zabudowy nieruchomości położonych w bardzo bliskim sąsiedztwie i stanowi ich kontynuację.

Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2 § 6). W sprawie średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi 22,8 m. Również w tym zakresie organy skorzystały z możliwości, którą daje przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia i wyznaczyły szerokość elewacji frontowej na poziomie do 31 m, opierając się przy tym na wynikach analizy. Wynika z niej natomiast, że szerokość elewacji frontowej zabudowy w sąsiedztwie przedmiotowej jest zróżnicowana i waha się w przedziale od 8,0 m do 60,0 m.

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). W sprawie średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w obszarze analizowanym wynosi 8,4 m. Dla planowanej inwestycji wskaźnik ten wyznaczono – na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia – na poziomie do 14,0 m.

Paragraf 8 rozporządzenia stanowi, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W sprawie w obszarze analizowanym występują dachy płaskie, strome, o kalenicy równoległej lub prostopadłej, średni kąt nachylenia połaci wynosi 43o, przy czym kąt nachylenia połaci dachowych jest zróżnicowany (od 25° do 60°). Średnia wysokość głównej kalenicy wynosi 12,6 m. Projektowany budynek ma mieć dach dwuspadowy lub wielospadowy, kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki: równoległy, o kącie nachylenia połaci dachowych od 35° do 50°. Wysokość głównej kalenicy ustalono zaś na poziomie do 19,0 m.

Wyznaczenie dla planowanego budynku powyższych wskaźników na poziomie innym niż średnie organ II instancji uzasadnił, czemu dał wyraz w zaskarżonej decyzji, tym, że wnioskowane przez inwestora zamierzenie przewidziane jest na działce nr [...] położonej wśród zabudowy wielorodzinnej i usługowej i stanowi przede wszystkim kontynuację zabudowy występującej w bliskim sąsiedztwie. Wnioskowane zamierzenie stanowi zatem kontynuację zabudowy wielorodzinnej i usługowej zlokalizowanej przy wymienionych ulicach, tym samym wpisuje się w zabudowę położoną zarówno w bezpośrednim sąsiedztwie działki zainwestowania, jak i w nieco dalszym sąsiedztwie.

W ocenie Sądu, uwzględniając powyższe ustalenia należało stwierdzić, że spełniono warunki określone w powołanym wyżej rozporządzeniu. Takie stwierdzenie prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi naruszenia przepisów rozporządzenia są niezasadne. Zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., ilekroć w ustawie jest mowa o "ładzie przestrzennym" – należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zdaniem Sądu określone warunki zabudowy przedmiotowej inwestycji nie naruszą tak określonego "ładu przestrzennego".

Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że parametry i wskaźniki powinny być określone w sposób ścisły, dający pewność i wyobrażenie o wymiarach planowanej inwestycji już na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, Sąd stwierdził, że Kolegium słusznie podkreśliło. iż ustalenie tych warunków następuje na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, zaś decyzja o warunkach zabudowy zawiera jedynie określenie ogólnych warunków pod jakimi możliwa jest lokalizacja projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto, w decyzji tej określa się wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich, które są zapisywane jedynie w postaci warunków, które muszą być uwzględnione na następnym etapie procesu inwestycyjnego, to jest w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wobec spełniania przez planowaną inwestycję wszystkich warunków z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organy nie mogły podjąć innego rozstrzygnięcia jak o ustaleniu warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Stosownie bowiem do przepisu art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Konkretne ustalenia dotyczące planowanej inwestycji nastąpią na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia budowlanego. Nie mogą być one rozstrzygane na etapie ustalania warunków zabudowy, dlatego też wskazywane w decyzji lokalizacyjnej parametry dotyczące planowanej inwestycji muszą być elastyczne, aby było możliwe zrealizowanie konkretnego zamierzenia inwestycyjnego zgodnie z prawem, przy poszanowaniu, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

M. K. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegającą na przyjęciu, że organ administracji może w każdym przypadku wyznaczyć inny niż średni wskaźnik: wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej lub wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, o ile tylko uzasadni to w treści decyzji, podczas gdy powinien on być rozumiany w ten sposób, że przyjęcie innego niż średni wskaźnika jest możliwe, ale tylko pod warunkiem, że nie prowadzi do faktycznego naruszenia, czy też ominięcia innych przepisów, tj. faktycznego zawężenia obszaru analizowanego poniżej normy określonej w § 3 ust. 2 rozporządzenia, podzielenia go na dwa obszary analizowane – zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej lub obszary znajdujące się w bliższym oraz dalszym sąsiedztwie i w efekcie doprowadzenie do pominięcia w analizie tych drugich, pomimo że przepis wprost nakazuje wyznaczenie tylko jednego obszaru analizowanego o określonej powierzchni i traktowanie go w całości jako punktu odniesienia dla wyznaczania wskaźników.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zasadniczym celem stworzenia ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest zapewnienie ładu przestrzennego. Zawyżanie parametrów budowy – wielkości powierzchni, szerokości i wysokości, wbrew twierdzeniom Sądu narusza ład przestrzenny. Skoro w obszarze analizowanym istnieje zarówno zabudowa jednorodzinna jak i wielorodzinna, a więc nie występuje żadna cecha, która powinna być bezwzględnie kontynuowana, to wskaźniki powinny zostać ustalone na poziomie średniego. Tymczasem organ, a w ślad za nim Sąd, korzystając z możliwości zastosowania uznania administracyjnego, jaką dają przepisy § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 w przypadku dwóch wskaźników – wielkości powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji, zawyżył je o odpowiednio ok. 35% oraz 36% powyżej średniego wskaźnika, a w przypadku wysokości elewacji aż o 67% powyżej średniego wskaźnika.

Obiekt o takich parametrach – znacząco przewyższających nie tylko średnie parametry, ale również te minimalne – dotyczące zabudowy jednorodzinnej nie powinien na tym terenie powstać. Nie sposób uznać takiej inwestycji za harmonijnie wkomponowującą się w istniejącą zabudowę. Tak duża różnica stanowić będzie zakłócenie istniejącego układu urbanistycznego.

Po drugie, interpretacja przedmiotowego rozporządzenia przyjęta przez WSA we Wrocławiu sprzeczna jest z dominującą linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącą zasady dobrego sąsiedztwa, wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z nią, w postępowaniu w przedmiocie wydania warunków zabudowy zachodzi konieczność uwzględnienia wszystkich działek położonych w granicach obszaru analizowanego. Wyznaczenie "obszaru analizowanego" jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz ait. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. (por. II OSK 1492/11, II OSK 315/10, II OSK 1732/07, II OSK 1449/07, II OSK 617/07, II OSK 657/06, II OSK 646/06, II OSK 1440/05).

To cały obszar analizowany jest punktem odniesienia w procesie decydowania o warunkach zagospodarowania przestrzennego danej działki i nie jest dopuszczalne dzielenie obszaru analizowanego na działki położone w bezpośrednim sąsiedztwie i działki położone dalej.

Zatem w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, ponieważ organ przekroczył granice uznania administracyjnego, a Sąd rozpoznający skargę nie uchylił zaskarżonej decyzji, uznając argumentację organu za właściwą. Tym samym doprowadzono do usankcjonowania faktycznego ominięcia przepisu dotyczącego wielkości obszaru analizowanego i zawężeniu go obszaru bezpośrednio sąsiadującego, o podobnej zabudowie.

Zdaniem skarżącego, pomimo że organ miał podstawę prawną do wyznaczenia innego niż średni wskaźnik, to interpretacja tego przepisu jednak nie może być na tyle dowolna by prowadziła do zlekceważenia "niewygodnego" dla inwestora obszaru, który powinien był zostać uwzględniony. Nadrzędnym celem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeń wydawanych na jej podstawie jest zapewnienie ładu przestrzennego, a praktyki polegające na wykraczaniu znacznie powyżej średnich wskaźników doprowadzają do znacznego zróżnicowania zabudowy, a w efekcie zaburzenia ładu przestrzennego.

Uczestnik postępowania, "[...]" Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd Wojewódzki, kierując się właściwym rozumieniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zasadnie zaakceptował kontrolowane decyzje wydane w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, z dopuszczeniem usług w części parteru wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej.

Istotą stanowiska zajętego przez Kolegium było stwierdzenie, że według przeprowadzonej analizy planowana inwestycja jest zlokalizowana na terenie zurbanizowanym, wśród intensywnej, kilkukondygnacyjnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej oraz zabudowy jednorodzinnej, przy czym oba te różniące się zespoły zabudowy znajdują się w granicach obszaru analizowanego i są rozdzielone kilkumetrowym nasypem kolejowym, który powoduje, że są one postrzegane jako dwie odrębne struktury. W rezultacie wartości średnie w zakresie cech, wskaźników i parametrów występujących w całym obszarze poddanym analizie nie oddają w pełni charakterystyki każdego z odmiennych obszarów zabudowy.

W konsekwencji mając na uwadze stan zagospodarowania poszczególnych działek położonych w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji ustalono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., a wiec z odstąpieniem od średnich wielkości wyznaczonych w tym zakresie.

Sąd Wojewódzki, podzielając w tym względzie stanowisko Kolegium stwierdził, że według przeprowadzonej analizy zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie, a parametry zabudowy ustalone zostały prawidłowo i zgodnie z prawem. W uzasadnieniu wyroku zaznaczono, że wnioskowane zamierzenie stanowi kontynuację zabudowy wielorodzinnej i usługowej zlokalizowanej w bezpośrednim, jaki i dalszym sąsiedztwie, co warunkowało wyznaczenie dla planowanego budynku wskaźników na poziomie innym niż średnie wynikające z analizy całego wyznaczonego obszaru. Wbrew twierdzeniom przytoczonym w podstawie kasacyjnej Sąd Wojewódzki nie przyjął w wyroku, że "organ administracji może w każdym przypadku wyznaczyć inny niż średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej lub wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, o ile tylko uzasadni to w treści decyzji".

Jak wynika z treści decyzji organy obu instancji w sposób wszechstronny wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne przy ustalaniu warunków zabudowy w drodze decyzji. Rzetelnie i wnikliwie przeprowadzona analiza obszaru wyznaczonego pozwoliła na prawidłowe ustalenie wymagań dla planowanej zabudowy. Kolegium przedstawiło szeroką i przekonującą argumentację, wykazującą zasadność zastosowania w sprawie przepisów rozporządzenia pozwalających na odstępstwa od średnich wartości wynikających z przeprowadzonej analizy. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie, że dokonane w sprawie zawyżenie parametrów zabudowy doprowadziło do naruszenie ładu przestrzennego.

Nie ma racji autor skargi kasacyjnej, podnosząc, że skoro w obszarze analizowanym istnieje zarówno zabudowa jednorodzinna jak też wielorodzinna i nie występuje żadna cecha, która powinna być bezwzględnie kontynuowana, to wskaźniki powinny zostać ustalone na poziomie średnim. Przedstawiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywód prawny świadczy o mylnej interpretacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a zwłaszcza wadliwym zrozumieniu celu, dla którego wyznacza się obszar analizowany. Niezasadność zarzutów sformułowanych na gruncie przepisów rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. ma związek z tym, że skarżący negując ocenę Sądu Wojewódzkiego nie uwzględnia w sposób właściwy regulacji prawnej określającej wymogi, jakim musi odpowiadać analiza urbanistyczno-architektoniczna, jak też tego, jakie jest znaczenie poszczególnych danych w niej zawartych dla rozstrzygania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego.

Wskazać trzeba, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne". Zgodnie z ustanowioną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadą dobrego sąsiedztwa zmiana zagospodarowania terenu uzależniona jest od możliwości dostosowania planu planowanej zabudowy do cech zagospodarowania sąsiedniego. Warunek ten nie jest spełniony wówczas, gdy funkcje oraz parametry i cechy zabudowy dotychczasowej mogą tworzyć harmonijną całość z planowaną inwestycją. Ocena dopuszczalności lokalizacji określonej inwestycji na oznaczonym terenie wymaga w każdej indywidualnej sprawie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w ramach którego podstawowe znaczenie ma analiza urbanistyczno-architektoniczna.

W rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki trafnie przyjął, że przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało spełnienie warunków związanych z zasadą dobrego sąsiedztwa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku omówione zostały szczegółowo wyniki przeprowadzonej analizy w wyznaczonym obszarze, a w szczególności rozmieszczenie poszczególnych budynków wielorodzinnych celem wykazania dopuszczalności planowanej inwestycji. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że dostosowanie parametrów i wskaźników projektowanego obiektu do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy wysokiej pozwoli zachować ład przestrzenny na danym terenie. Trudno byłoby znaleźć uzasadnienie, aby przy określeniu gabarytów planowanego obiektu, mającego charakter zabudowy wielorodzinnej z garażem podziemnym i dopuszczalną funkcją usług w parterze, organ kierował się średnią wysokością budynków jednorodzinnych występujących w obszarze analizowanym.

Niewątpliwie zgodzić się należało z argumentacją organów obu instancji, że istnienie zespołu zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, jak też usytuowanie w analizowanym obszarze nasypu kolejowego – determinowało ustalenie wskaźników i parametrów zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej odpowiadających istniejącej zabudowie wielorodzinnej i usługowej.

Warto w tym miejscu zaznaczyć, że w orzecznictwie nie wyklucza się lokalizowania zabudowy wysokiej (wielorodzinnej) w sąsiedztwie niskiej (jednorodzinnej), gdy jest to podyktowane wynikami przeprowadzonej analizy obszaru (porównaj wyrok NSA z 11 marca 2014 r. II OSK 2463/13). Z kolei w wyroku z 24 kwietnia 2012 r. II OSK 229/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech urbanistycznych i architektonicznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, pod warunkiem, że analiza urbanistyczna uzasadnia przyczyny odstępstwa, poparte oceną zachowanie ładu przestrzennego oraz uciążliwości i wpływu planowanej inwestycji na działki sąsiednie.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy należało uznać, że organy orzekające o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji uwzględniły zarówno kompozycyjno-estetyczne elementy ładu przestrzennego, ale też wszelkie inne uwarunkowania istotne dla zagospodarowania przestrzennego danego obszaru.

W okolicznościach występujących w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował zastosowanie przez organ administracji przepisów § 5 w ust. 2, § 6 ust. 2 i w § 7 ust. 4 rozporządzenia, co pozwalało na wyznaczenie w decyzji wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej – bez odnoszenia się do średniej wielkości ustalonych w obszarze analizowanym. Właściwa wykładnia wymienionych przepisów rozporządzenia, przy uwzględnieniu treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., prowadzi do wniosku, że dla ustalenia warunków zabudowy konkretnego obiektu budowlanego decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, na których znajduje się zabudowa o podobnym charakterze, co pozwala określić wymagania w zakresie parametrów, cech kształtowania zabudowy, w tym wysokości nowych obiektów.

Skoro organ – będąc uprawniony w granicach wyznaczonych przepisami prawa do wydania rozwiązań planistycznych – wykazał racjonalne przesłanki do określenia cech i parametrów nowej zabudowy bez odnoszenia ich do średnich wielkości ustalonych w obszarze analizowanym, to zasadnie Sąd Wojewódzki uznał kontrolowane decyzje za legalne.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.