Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 1076/12 oddalił skargę S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie uznania działki za mienie gminne.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, po rozpatrzeniu wniosku S. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1994 r., nr [...] w części dotyczącej uznania za mienie gminne działki nr [...], położonej na terenie miasta [...], umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1994 r., nr [...] w części dotyczącej uznania za mienie gminne działki nr [...], położonej na terenie miasta [...] uznało, iż rozstrzygnięcie to nie jest dotknięte żadną z wad nieważnościowych i w konsekwencji decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. odmówiło stwierdzenia jego nieważności.
Organ nie przyjął za udowodnione twierdzenia, jakoby przed dniem [...] lipca 1963 r. prawa do działki oznaczonej obecnie jako działka nr [...] przysługiwało innej osobie, co wykluczałoby użytkowanie tej działki przez mieszkańców miasta [...]. W dniu [...] stycznia 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu wpłynął wniosek S. K., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku jego autor podniósł, że sporna działka o powierzchni 0,0423 ha, która weszła w skład działki nr [...], obejmującej dawną działkę nr [...] zajętą pod drogę, nie mogła być uznana za mienie gminne, ponieważ wchodziła w skład działki nr [...] i była w posiadaniu [...], a w chwili obecnej jest w posiadaniu S. K. Umarzając zaskarżoną decyzją postępowanie odwoławcze zainicjowane powyższym wnioskiem Kolegium wyjaśniło, że jego rozpatrzenie nie jest dopuszczalne, bowiem pochodzi on od osoby niebędącej stroną postępowania.
Organ wskazał, że wprawdzie pełnomocnikowi S. K. doręczono kwestionowaną decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r., co stworzyło możliwość złożenia przez niego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże nie kreowało to po jego stronie przymiotu strony postępowania. Prawo do skutecznego żądania rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy musi bowiem być oparte na interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., który należy odróżnić od interesu faktycznego. W ocenie Kolegium S. K. nie legitymuje się interesem prawnym w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1994 r. Organ przypomniał, że z tą sama argumentacją – rozpoznając wniosek ww. o stwierdzenie nieważności powyższego rozstrzygnięcia – w dniu [...] grudnia 2008 r. podjął decyzję nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania nieważnościowego, która następnie decyzją Kolegium z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] 9 została utrzymana w mocy.
Oddalając skargę na ową decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w prawomocnym wyroku z dnia [...] listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 361/09 podzielił stanowisko, że S. K. nie posiada interesu prawnego w domaganiu się wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1994 r. W ocenie organu, skoro w powyższym, prawomocnym wyroku Sąd stwierdził, że S. K. nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z dnia [...] lutego 1994 r., to uznać należy, że nie posiada on uprawnienia do złożenia środka zaskarżenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2011 r. Fakt doręczenia mu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, w którym decyzja ta zapadła, nie czyni go zaś jego stroną.
Na tę decyzję skarżący wniósł skargę do sądu, domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego, tj. art. 50 w zw. z art. 57 § 1 pkt 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 28 i art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że nie jest on stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1994 r., podczas gdy decyzja ta bezpośrednio dotyczy jego interesów majątkowych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że ma interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1994 r., bowiem decyzja ta może pozbawić go możliwości władania – posiadania gruntu o powierzchni 423 m2 (który obecnie wchodzi w skład działki nr [...]1), na wypadek odmowy przez Wojewodę Lubelskiego przystąpienia do przeniesienia na rzecz S. K. prawa użytkowania wieczystego tego gruntu.
Złożenie wniosku do Wojewody Lubelskiego w tym przedmiocie skutkuje zatem – w ocenie skarżącego – ewentualną koniecznością zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie do czasu jego rozpatrzenia. Skarżący stwierdził, że jego interes prawny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1994 r. w części dotyczącej uznania za mienie gminne działki nr [...] wynika również z racji posiadania przez niego części tego gruntu. Wskazał, że w doktrynie oraz orzecznictwie trwa spór w kwestii tego, czy prawo podmiotowe w rozumieniu prawa cywilnego może stanowić konieczny element kształtujący sytuację prawną podmiotu twierdzącego, że ma interes prawny w sprawie administracyjnej. W ocenie skarżącego rysuje się jednak tendencja w kierunku uwzględnienia takiego prawa jako kreującego interes prawny strony w postępowaniu administracyjnym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę, wskazując, że zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Powołał się przy tym na wyrok WSA w Lublinie z dnia 5 listopada 2009 r. w sprawie II SA/Lu 361/09, w którym negatywnie oceniono posiadanie przez skarżącego interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...].
Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie art. 28 k.p.a. przez wadliwe uznanie, że skarżący nie jest stroną postępowania, że nie ma interesu prawnego w postępowaniu, że nie jest tym który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny, w sytuacji gdy właściwa, rzeczowa, logiczna, pragmatyczna i celowościowa ocena prowadzi do uznania, że skarżący stroną jest, bo jego interes prawny wyraża się interesem posiadacza nieruchomości który ulokował w nieruchomości swój dorobek życia, a posiadanie jest prawem skoro prawo – kodeks cywilny, posiadanie chroni.
Wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu wskazał, że interpretacja art. 28 k.p.a. pozostawia go bez ochrony prawnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012. 270, z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. sformułowany został jeden zarzut polegający na naruszeniu przepisów postępowania, tj. art., 28 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że skarżący nie jest stroną postępowania, albowiem nie posiada interesu prawnego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wnioskować, że interes prawny skarżącego wywodzony jest z faktu posiadania nieruchomości. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy w pierwszej kolejności stwierdzić, iż z normy prawnej zawartej w przepisie art. 28 k.p.a wynika ogólna zasada, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Natomiast pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., w konkretnej sprawie może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. W zależności od przedmiotu postępowania, źródłem interesu prawnego mogą być normy prawne zawarte w różnych ustawach regulujących określoną problematykę. Nie można zatem wywieźć interesu prawnego określonej osoby w konkretnym postępowaniu administracyjnym na podstawie samego art. 28 k.p.a. bez wskazania normy materialnoprawnej, z której ten interes wynika. Jak podnosi się w literaturze i orzecznictwie interes prawny, o którym mowa w art. 28, może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest w szczególności prawo własności. Przykładowo w postanowieniu NSA z dnia 13 maja 2011 r., II OZ 394/11, przyjęto, że: osoba trzecia ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. i 144 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego zapaść może lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności.
Nie można natomiast interesu prawnego wywieźć z posiadania, posiadanie nie jest bowiem prawem podmiotowym, a stanem faktycznym. Przede wszystkim jednak o tym, że skarżący kasacyjnie nie posiada interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, tj. postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1994r. znak [...] przesądza prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 361/09. W wyroku tym Sąd oddalił skargę S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] kwietnia 2009r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1994r. Powodem odmowy wszczęcia postępowania był brak interesu prawnego, a tym samym legitymacji strony. W takiej sytuacji należy mieć na uwadze zarówno przepis art.170 p.p.s.a., który stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (prawomocność materialna) jak i art.171 p.p.s.a., zgodnie z którym wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (res iudicata).
Wbrew stanowisku zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej mamy w niniejszej sprawie do czynienia z powagą rzeczy osądzonej, albowiem powołanym wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 5 listopada 2009r. sygn. akt II SA/Lu 361/09 została rozstrzygnięta kwestia braku interesu prawnego skarżącego. Nie ma tym samym racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że brak jest powagi rzeczy osądzonej, a to z tej przyczyny, że obecne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wszczęte z inicjatywy innego podmiotu niż postępowanie, które zakończyło się powoływanym wyrokiem w sprawie sygn. akt II SA/Lu 361/09. Dla ustalenia bowiem, czy konkretna osoba posiada interes prawny w danej sprawie administracyjnej istotne są normy materialnoprawne, które regulują dane zagadnienie, a nie to, czy postępowanie zostało wszczęte z urzędu, czy na wniosek, przepis art. 28 k.p.a. nie wiąże uzyskania statusu strony postępowania administracyjnego ze sposobem jego wszczęcia. Posiadanie statusu strony postępowania administracyjnego uprawnia bowiem zarówno do żądania wszczęcia postępowania jak i uczestniczenia w tym postępowaniu jako strona.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.