Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 lutego 2017 r., II SA/Gd 80/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę K. R. i M. B. (dalej zobowiązani albo skarżący) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PWINB) z [...] listopada 2016 r., w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji rozbiórki obiektu budowlanego.
Wyrok wydano w następujących realiach stanu prawnego i faktycznego:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] (dalej PINB) decyzją z [...] września 2001 r., nakazał zobowiązanym rozbiórkę: obiektu budowlanego - domku letniskowego o konstrukcji drewnianej z poddaszem użytkowym o wymiarach 6,0 m x 6,0 m z elementami betonowymi, na których obiekt posadowiono oraz obiektu budowlanego - ustępu nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] w [...], gm. miasta [...]. W postępowaniu odwoławczym PWINB decyzją z [...] lutego 2002 r. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy, a WSA prawomocnym wyrokiem z 15 września 2005 r., II SA/Gd 2354/02 oddalił skargę zobowiązanych na decyzję PWINB.
Postanowieniem z [...] września 2016 r., PINB działając na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 20 § 1 pkt 4, art. 34 § 1 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r. poz. 599 ze zm., dalej u.p.e.a.) oddalił zarzuty zobowiązanych w przedmiocie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, dotyczące tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r.
Na skutek zażalenia, postanowieniem z [...] listopada 2016 r., PWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej pr.bud.) oraz art. 33 u.p.e.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Oceniając zarzuty PWINB przywołał art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. i stwierdził, że w tytule wykonawczym treść podlegającego egzekucji obowiązku jest dokładnie taka sama jak w decyzji nakazowej z [...] września 2001 r. i wskazana jest podstawa prawna. Odnośnie do zarzutu dotyczącego nieprawidłowo wskazanej w tytule wykonawczym podstawy prawnej wyjaśniono, że podstawą prawną obowiązku jest orzeczenie, tj. decyzja z [...] września 2001 r. Co do nieistnienia obowiązku o charakterze pieniężnym, z uwagi na fakt, że obiekty podlegające rozbiórce nie są obiektami budowlanymi, gdyż nie są budynkami - w ocenie PWINB stanowią one tymczasowe obiekty budowlane. Co do zarzutu wykonania obowiązku z uwagi na fakt rozbiórki ustępu drewnianego wyjaśniono, że zobowiązani nie wykonali w całości nałożonego obowiązku. Na nieruchomościnadal usytuowany jest obiekt budowlany pełniący funkcję rekreacji indywidualnej. Jako przedwczesny oceniono zarzut zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, gdyż organ I instancji nie zastosował jeszcze żadnego środka egzekucyjnego, tj. nie nałożył grzywny w celu przymuszenia ani nie zastosował wykonania zastępczego.
W skardze do WSA zobowiązani sformułowali liczne zarzuty dotyczące naruszenia art. 15 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., art. 6-8 k.p.a., art. 59 § 1 pkt 1-3 u.p.e.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., art. 7 § 3 u.p.e.a. oraz art. 3 pkt 3 i 4 pr.bud. W skardze wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego postanowienia PINB z [...] września 2016 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Uznając skargę za niezasadną i koncentrując uwagę na sformułowanych w niej zarzutach WSA stwierdził, że obligatoryjnym elementem tytułu wykonawczego, zgodnie z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., jest wskazanie treści obowiązku podlegającego egzekucji, podstawy prawnej tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny. Jak wynika z tytułu wykonawczego, w odniesieniu do podanego egzekucji obowiązku wymieniono decyzję, jej datę i numer, podstawę prawną i treść obowiązku (część D tytułu wykonawczego). Nie podano przy oznaczeniu decyzji organu, który ją wydał, natomiast mimo tego uchybienia nie można zgodzić się z oceną takiej wadliwości tytułu wykonawczego, która uniemożliwia prowadzenie egzekucji. Numer decyzji, data, podstawa prawna i treść obowiązku jednoznacznie identyfikuje organ, który ją wydał, tym bardziej, że organ ten jest jednocześnie wierzycielem (część C tytułu). W aktach sprawy znajduje się wymieniona w tytule decyzja z [...] września 2001 r., a treść obowiązku nakazowego z tej decyzji została dokładnie odwzorowana w tytule wykonawczym.
To właśnie treść tej decyzji (utrzymanej w mocy w toku instancyjnym) wyznacza zakres zobowiązania o charakterze niepieniężnym, które musi być powtórzone w tytule wykonawczym bez żadnych modyfikacji. Tak też zostało to dokonane w kwestionowanym tytule w ślad za decyzją dotyczącą nakazu rozbiórki dwóch opisanych obiektów budowlanych, wzniesionych bez pozwolenia na budowę.
Zarzut dotyczący nieistnienia obowiązku, a upatrywany przez zobowiązanych w kwestionowaniu oznaczenia obiektów budowlanych w kontekście art. 3 pkt 1 pr.bud. nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ w istocie kwestionuje się treść tytułu będącego podstawą egzekucji - decyzji nakazującej rozbiórkę z [...] września 2001 r. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, przy czym nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zarzuty czy też środki odwoławcze przysługujące w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji, stanowiących podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Dopóki w obrocie prawnym - jak jest w niniejszej sprawie - pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca tytuł wykonawczy, podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji i nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków.
Odnośnie do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia (zaznaczonej w tytule wykonawczym w części C poz. 10 w rubryce w miejscu: "wniosek o zastosowanie następującego środka egzekucyjnego"), zarzut ten jest przedwczesny, gdyż organ egzekucyjny nie zastosował jeszcze żadnego środka egzekucyjnego.
W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżący nie wykonali obowiązku rozbiórki nałożonego na nich decyzją z [...] września 2001 r. Obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego orzeczony na podstawie art. 48 pr.bud. podlega wykonaniu niezwłocznie po tym, jak rozstrzygnięcie w tym przedmiocie stało się ostateczne. W niniejszej sprawie miało to miejsce z chwilą wydania decyzji przez PWINB, po rozpatrzeniu odwołania skarżących. Jeżeli zobowiązani nie wykonają obowiązku dobrowolnie, wierzyciel musi podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych.
Wykonanie rozbiórki na podstawie pr.bud. z istoty swojej nie ma charakteru obowiązku, którego nie może spełnić inna osoba, niż osobiście zobowiązany, co też świadczy o mniejszym stopniu uciążliwości tego środka. Stosownie do art. 121 § 4 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów pr.bud., grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. W myśl art. 125 § 1 i art. 126 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości.
Organ II instancji odniósł się do zażalenia skarżących, którzy ponowili argumenty przedstawione w zarzutach do tytułu wykonawczego, zatem sąd nie stwierdził naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., art. 126, art. 7 i art. 8 k.p.a. Dostatecznie wykazano skarżącym niezasadność zarzutów. Należy zauważyć, że skarżący nie wykonują dobrowolnie od 2002 r. ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę.
Argumentacja dotycząca naruszenia art. 15 k.p.a. jest chybiona. Sprawa została dwukrotnie rozpatrzona w trybie instancyjnym. Lakoniczność uzasadnienia (wskazywana ponownie jako naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.) w sytuacji, gdy odniesiono się do wszystkich zarzutów wniesionych do tytułu wykonawczego nie mogła zaważyć na ocenie takiego naruszenia tego przepisu postępowania, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy.
Organ nie naruszył art. 59 § 1, 2 i 3 u.p.e.a., gdyż nie zaistniały przesłanki dotyczące umorzenia postępowania egzekucyjnego wskutek okoliczności w przepisach tych wymienionych, a więc z uwagi na wykonanie obowiązku, jego nieistnienie i określenie niezgodnie z treścią tytułu wykonawczego. Przeprowadzona w 2015 r. kontrola nieruchomości wykazała istnienie nadal dwóch obiektów podlegających rozbiórce, natomiast skarżący twierdzą, że jeden z obiektów rozebrali (ustęp). Uznając takie oświadczenie za wiarygodne nie byłoby jednak podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego, skoro nie wykonano obowiązku dotyczącego obiektu pełniącego funkcję rekreacyjną, a na taką okoliczność skarżący nie powoływali się w toku postępowania administracyjnego ani nawet w skardze.
W skardze kasacyjnej K. R. oraz M. B., zastępowani przez radcę prawnego, zaskarżyli wyrok z 16 lutego 2017 r. w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), naruszenie:
- 1) art. 27 § 1 pkt 3 ustawy u.p.e.a. w zw. z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 16 maja 2014 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz.U. poz. 650) wyrażające się w przyjęciu, że niewskazanie w tytule wykonawczym organu wydającego decyzję stanowiącą podstawę prawną obowiązku egzekucyjnego oraz numeru decyzji i numerów NIP oraz danych osobowych rodziców i dat urodzin zobowiązanych, nie stanowi naruszenia przywołanych przepisów, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi i utrzymania w mocy postanowień organów administracji nią objętych,
- 2) art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. wyrażające się w przyjęciu, że legalne i dopuszczalne jest zmodyfikowanie przez organ egzekucyjny treści decyzji stanowiącej podstawę wydania tytułu wykonawczego w sposób prowadzący do odmiennego ukształtowania obowiązku dłużników, tj. w miejsce jednego obowiązku nałożonego pierwotną decyzją obciążenie dłużników dwoma odrębnymi zobowiązaniami czynienia, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi i utrzymania w obrocie prawnym wadliwych orzeczeń organów I i II instancji,
- 3) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 29 § 1 u.p.e.a. przez niezbadanie, czy organ egzekucyjny oraz organ II instancji prawidłowo przyjęły, że tytuł wykonawczy podlega egzekucji administracyjnej oraz czy dopuszczalne jest zastosowanie egzekucji pod względem zachowania wymogów określonych w art. 27 § 1 u.p.e.a., które doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi i utrzymania w obrocie prawnym wadliwych orzeczeń organów,
- 4) art. 141 § 4 p.p.s.a., przez niewyjaśnienie faktycznego i prawnego toku rozumowania WSA i ograniczenie motywów zaskarżonego wyroku do przedstawienia przebiegu postępowania administracyjnego, przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie i konkluzji o zgodności z prawem postanowienia PWINB,
- 5) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieustosunkowanie się do zarzutów i twierdzeń podnoszonych przez skarżących w toku postępowania administracyjnego oraz postępowania sądowoadministracyjnego,
- 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art.77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., przez ich niezastosowanie na skutek przeprowadzenia przez WSA wadliwej kontroli działania organów administracji pod względem legalności i zgodności z przepisami i w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy skarga powinna zostać uwzględniona, gdyż zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające są niezgodne z prawem materialnym i naruszają przepisy postępowania,
- 7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art.107 § 3 k.p.a., przez nieprawidłowe uznanie przez WSA, że organ II instancji dopełnił obowiązków wskazanych w ww. przepisach, mimo iż organ ograniczył się tylko do pobieżnej oceny zaskarżonego postanowienia PINB z [...] września 2016 r., które to zaniechanie WSA doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi,
- 8) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., przez nieprawidłowe uznanie przez WSA, że PWINB rozpatrzył samodzielnie całokształt sprawy objętej postanowieniem z [...] września 2016 r., podczas gdy organ II instancji w toku postępowania odwoławczego nie dopełnił obowiązku wszechstronnego zbadania sprawy, ustalenia stanu faktycznego oraz wyjaśnienia wszystkich okoliczności, a w konsekwencji wyprowadził wadliwe wnioski o zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem, co doprowadziło do utrzymania w mocy tytułu wykonawczego nieodpowiadającego przepisom prawa powszechnie obowiązującego oraz bezpodstawnego oddalenia skargi.
Zdaniem skarżących kasacyjnie, podniesione powyżej uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w przypadku ich niepopełnienia przez WSA treść wyroku mogła być inna, a w konsekwencji prawdopodobnie Sąd bezpodstawnie nie oddaliłby skargi i nie utrzymał w mocy zaskarżonego postanowienia PINB oraz postanowienia go poprzedzającego, które nie odpowiadają prawu.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpatrzenie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz każdego ze skarżących kasacyjnie kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów, nie dopatrując się z urzędu wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Zarzuty kasacyjnie, sprowadzające się w głównej mierze do polemiki z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu wyroku z 16 lutego 2017 r. nie okazały się jednak uzasadnione.
Na aprobatę nie zasługiwały zarzuty dotyczące wystawienia tytułu wykonawczego przez wierzyciela. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela pogląd o niedopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wadliwego lub niezawierającego wszystkich wymaganych przepisami prawa elementów (W. Piątek, A. Skoczylas (w:) red. R. Hauser, A. Skoczylas, U.p.e.a. Komentarz, Warszawa 2018, s. 207). Nie oznacza to wszakże, że jakakolwiek bądź niedokładność w ramach sporządzenia tytułu wykonawczego prowadzi z góry do umorzenia prowadzonego postępowania. Prawidłowe wystawienie tytułu wykonawczego, który powinien zawierać wszystkie składniki, o których stanowi art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a., służy osiągnięciu celu egzekucji. Jeżeli uchybienia w sporządzeniu tego dokumentu urzędowego uniemożliwiałyby jego osiągnięcie, wówczas już na etapie wstępnym postępowania, organ egzekucyjny działając na podstawie art. 29 § 2 pkt 3 u.p.e.a. nie przystępuje do egzekucji, zawiadamiając o przyczynach tego stanu rzeczy wierzyciela.
Innymi słowy, prawidłowość sporządzenia tytułu wykonawczego należy oceniać z perspektywy znaczenia tego dokumentu dla zgodnego z prawem przebiegu administracyjnego postępowania egzekucyjnego, a nie samej tylko weryfikacji formy jego sporządzenia.
WSA trafnie zwrócił uwagę na to, że przy sporządzaniu tytułu wykonawczego w niniejszej sprawie nie podano organu, który wydał decyzję, w której nałożono na zobowiązanych egzekwowany obowiązek. Decyzja, a przede wszystkim wynikający z niej obowiązek oraz organ, który ją wydał, zostały wskazane precyzyjnie. Z tego powodu zaniechanie we wskazaniu organu, będącego w niniejszej sprawie zarówno wierzycielem, jak i organem egzekucyjnym, dla czytelności i prawidłowości wystawienia tytułu wykonawczego nie miało znaczenia. Tak samo błędne wskazanie numeru decyzji z [...] września 2001 r. stanowiące de facto omyłkę pisarską, wobec prawidłowego wskazania samego obowiązku podlegającego egzekucji nie mogło mieć pierwszorzędnego i przesądzającego znaczenia.
Skarżący kasacyjnie celnie zwrócili uwagę na to, że nie wskazano w tytule wykonawczym ich danych osobowych takich jak numery NIP, Regon, dat urodzenia, imion ojca i matki, nr telefonów oraz adresów e-mailowych. Wskazane dane mają na celu prawidłową identyfikację zobowiązanego. W tym postępowaniu nie budziła ona wątpliwości. Zobowiązani nie kwestionowali, na podstawie art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a., że to nie na nich spoczywa dochodzony obowiązek. Co prawda wierzyciel powinien rozważyć wystawienie dwóch tytułów wykonawczych, w których oddzielnie wskazałby dane personalne zobowiązanych. Tym niemniej wątpliwości jakie zaistniały w niniejszej sprawie nie miały istotnego znaczenia dla identyfikacji podmiotów zobowiązanych i z tego względu naruszenie przepisów postępowania przez wierzyciela nie miało charakteru istotnego w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Dokonując porównania treści obowiązku wynikającego z decyzji z [...] września 2001 r. oraz wskazanego w tytule wykonawczym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie ma między nimi różnic. Skarżący kasacyjnie błędnie wskazują, jakoby obciążeni zostali dwoma obowiązkami czynienia, podczas gdy w decyzji z [...] września 2001 r. mowa jest o jednym obowiązku. Na zobowiązanych spoczywa ten sam obowiązek rozbiórki domku letniskowego oraz ustępu. Dopiero jego całościowe wykonanie czyniło będzie egzekucję administracyjną bezprzedmiotową.
W tej sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. ani też art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, nie dopatrując się wystąpienia dalszych uchybień, które nie zostały w niej dostrzeżone. Łącznego odniesienia się przez WSA do zarzutów natury procesowej nie należy traktować jako braku ich rozpatrzenia. Sąd I instancji odniósł się do zarzutów skargi dotyczących art. 15 k.p.a. oraz art. 59 § 1 pkt 1-3 u.p.e.a. Należy w tej materii odróżnić brak odniesienia się przez WSA do określonych zarzutów od nieprzekonującego w ocenie skarżących kasacyjnie ustosunkowania się do nich.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, organy obu instancji ustosunkowały się co do meritum zgłoszonych przez skarżących kasacyjnie zarzutów. Analiza treści uzasadnienia postanowienia z [...] listopada 2016 r. nie wskazuje na jedynie powierzchowne rozpatrzenie sprawy przez PWINB. Organ ten odniósł się do sformułowanych w zażaleniu zarzutów, nie podzielając wszakże stanowiska prezentowanego przez skarżących kasacyjnie. Organ ten nie naruszył przepisów o postępowaniu dowodowym, ani dotyczących prawidłowej konstrukcji uzasadnienia zapadłego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji trafnie zauważył, że PWINB w sposób dostateczny wykazał niezasadność zgłoszonych przez skarżących zarzutów.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.