Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., po rozpoznaniu skargi C.P. (dalej: skarżący) uchylił zaskarżoną decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odprowadzenia wód opadowych.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 2 czerwca 2016 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynęło pismo I. i R. O., w którym domagali się podjęcia interwencji w związku z zalewaniem ich posesji (działki nr [...]/4 w [...]) przez wody opadowe. Wnioskodawcy podnieśli, że ich posesja sąsiaduje z działką nr [...], na której zlokalizowany jest sklep [...] wraz z parkingiem. Podczas realizacji inwestycji cały teren został wyprofilowany w taki sposób, żeby wody opadowe z całego terenu działki nr [...] oraz z ul. [...] gromadziły się przy granicy ich posesji. Natomiast zarządca terenu działki nr [...] po ostatnich poprawkach parkingu całkowicie skierował wody opadowe na teren ich posesji. Z podobnej treści pismem wystąpił również skarżący, w którym wskazywał na szkody spowodowane wadliwym wykonaniem wspomnianego sklepu wraz z infrastrukturą.
Postanowieniem z [...] lipca 2016 r. organ I instancji nałożył na A. S.A. z siedzibą w K. (dalej: spółka) obowiązek dostarczenia, w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia, ekspertyzy technicznej opracowanej przez osobę posiadającą uprawnienia bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej, w zakresie sieci, instalacji i urządzeń: cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych, co do prawidłowości odprowadzania wód opadowych z terenu nieruchomości zabudowanej budynkiem handlowo-usługowym zlokalizowanym na terenie działki nr [...] przy ul. [...] 8 w K., ze wskazaniem sposobu doprowadzenia kanalizacji deszczowej do stanu zgodnego z prawem, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Jako podstawę organ wskazał art. 81c ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. – dalej: Prawo budowlane).
W dniu 31 sierpnia 2016 r. do organu I instancji wpłynęła ekspertyza techniczna dotycząca niewłaściwego odprowadzania wód deszczowych z terenu nieruchomości zabudowanej budynkiem handlowo-usługowym zlokalizowanym przy ul. [...], sporządzona przez osoby legitymujące się wymaganymi uprawnieniami, tj. mgr inż. M.S. oraz technika H.S.
Sąd I instancji przedstawił szczegółowo decyzje wydawane w sprawie przez organ I instancji, które na skutek wnoszonych odwołań były uchylane przez organ odwoławczy.
Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie odprowadzania wód opadowych z terenu nieruchomości zabudowanej budynkiem handlowo-usługowym, zlokalizowanym przy ul. [...], na nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym gruntów [...], obręb [...] w [...].
Odwołanie od tej decyzji wniósł między innymi skarżący.
Decyzją z [...] października 2018 r. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, które wskazują, że nieprawidłowości związane z odprowadzaniem wód opadowych z terenu przedmiotowej nieruchomości nie wynikają ze zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków udzielonego pozwolenia na budowę.
Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że postępowanie administracyjne prowadzone było na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu I instancji, decyzje organów obu instancji zostały wydane przedwcześnie z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.). Organy powoływały się ekspertyzę przedłożoną przez właściciela nieruchomości (spółkę). Nie dokonały jednak jej oceny. Organ I instancji w tym zakresie nie zawarł żadnej analizy, natomiast ocena organu odwoławczego sprowadza się do stwierdzenia, że w sprawie nie przedłożono ekspertyzy technicznej ani innych dowodów podważających ustalenia wynikające z ekspertyzy technicznej sporządzonej na zlecenie spółki. Zdaniem Sądu I instancji, tego rodzaju ocena jest niewystarczająca. Ekspertyza sporządzona na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego podlega ocenie organu na takich samych zasadach, jak opinia biegłego, o której stanowi art. 84 § 1 k.p.a. Konieczność dokonania szczególnie wnikliwej oceny wynikała również z tego, że jednym z autorów ekspertyzy była osoba, która od strony technicznej nadzorowała prace, które następnie były przedmiotem oceny organu. Do osoby sporządzającej opinię w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie stosuje się przepisów o wyłączeniu biegłego.
W tej sprawie skarżący oraz B.S., która również wniosła odwołanie, zgodnie wskazywali, że pomimo wykonanych prac nadal dochodzi do zalewania ich nieruchomości, podając konkretne daty, w których tego rodzaju zdarzenia miały miejsce. Organ w tym zakresie nie podjął żadnych czynności dowodowych. Właściciel obiektu budowlanego jest zobowiązany zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak np. intensywne opady atmosferyczne (art. 61 pkt 2 Prawa budowlanego). W celu ustalenia, czy wody opadowe ze spornego budynku gospodarczego są skutecznie odprowadzane na własny teren, organ nadzoru budowlanego powinien zweryfikować oświadczenia stron zawarte w protokołach z czynności kontrolnych i odwołaniu, że wody opadowe napływające z działki sąsiedniej zalewają ich posesje. Zdaniem Sądu I instancji, organy nie zidentyfikowały w sposób prawidłowy przyczyn, które powodują, że nieruchomości przylegające do spornej działki nadal są zalewane.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.
Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Polegało to na uwzględnieniu skargi i uchyleniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z uwagi na nieprzeprowadzenie przez ten organ postępowania dowodowego. W ocenie spółki, organ przeprowadził postępowanie dowodowe oraz dokonał w należyty sposób oceny zebranego materiału dowodowego. Na tej podstawie ocenił, że nie ma okoliczności świadczących o tym, że obiekt znajdujący się na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym w rozumieniu art 66 ust. 1 Prawa budowlanego.
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a w związku z art. 105 k.p.a. Polegało to uwzględnieniu skargi i uchyleniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, pomimo zaistnienia przesłanek do umorzenia postępowania z art. 105 § 1 k.p.a. Nastąpiło bowiem wykonanie przez właściciela obiektu położonego na działce nr 808 prac polegających na modernizacji instalacji kanalizacyjnej, czyli brak było okoliczności świadczących, że budynek położony na tej nieruchomości znajdował się w nieodpowiednim stanie technicznym obligującym organ nadzoru budowlanego do wydania rozstrzygnięcia nakazującego usunięcie nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego.
Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Wynika to z tego, że uzasadnienie skargi kasacyjnej nie koresponduje w sposób odpowiedni z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku. Spółka konsekwentnie podkreśla, że w sprawie została wykonana ekspertyza, z której wynika, że przedmiotowy obiekt budowalny w jest w prawidłowym stanie technicznym. Tej okoliczności jednak Sąd I instancji nie kwestionuje, podobnie jak nie kwestionuje, że sporządzenie ekspertyzy technicznej było w tej sprawie konieczne. Zarzuty Sądu I instancji wobec organów administracji sprowadzają się natomiast do stwierdzenia, że organy nie dokonały oceny przedmiotowej ekspertyzy, pomimo, że stanowi ona dowód w sprawie i w takim zakresie wymaga oceny przeprowadzonej zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ocena ta musi następnie znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe, szczególnie uwzględniając, że przedmiotowa ekspertyza nie została w żaden sposób skonfrontowana z twierdzeniami wnoszących odwołanie.
Osoby te wskazywały, że pomimo wykonanych prac nadal dochodzi do zalewania ich nieruchomości, podając konkretne daty, w których tego rodzaju zdarzenia miały miejsce. Organ w tym zakresie nie podjął żadnych czynności dowodowych, co trafnie dostrzegł Sąd I instancji. Podkreślenia przy tym wymaga, że wyrok Sądu I instancji nie podważa wniosków sporządzonej na zlecenie spółki ekspertyzy, podobnie jak nie przesądza, że umorzenie postępowania w tej sprawie było niewłaściwe. Wskazuje jedynie, że postępowanie dowodowe było niewystarczające, a w związku z tym rozstrzygnięcie organów przedwczesne. Stąd też Sąd I instancji prawidłowo sformułował zalecenia dla organów, z których wynika, że w celu ustalenia, czy wody opadowe ze spornego obiektu budowlanego są skutecznie odprowadzane na własny teren, organ nadzoru budowlanego powinien zweryfikować oświadczenia stron zawarte w protokołach z czynności kontrolnych i odwołaniu.
Z tych przyczyn zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., jak również w związku z art. 105 § 1 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.
Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.