Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 26 marca 2013 roku, sygn. akt II SA/Łd 13/13 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] listopada 2012 roku nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów uchylił zaskarżoną decyzję; stwierdził, że do czasu uprawomocnienia się wyroku zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; zasądził zwrot kosztów postępowania.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu po rozpatrzeniu odwołania J. K. i R. P., utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt scalenia części gruntów wsi [...], gmina [...], o łącznej powierzchni 218,0776 ha opracowany w latach 2011-2012 przez geodetę mgr inż. [...] reprezentującego Wojewódzkie Biuro Geodezji w Łodzi, ze zmianami uwidocznionymi na szkicach zmian i w dodatkowym rejestrze szacunkowym gruntów. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r., znak: [...] zatwierdził projekt scalenia części gruntów, wykazany na mapie scalenia i w rejestrze szacunkowym gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, ze zmianami dotyczącymi gospodarstw: [...], uwidocznionych na szkicach zmian i w dodatkowym rejestrze szacunkowym gruntów wydzielonych w wyniku scalenia oraz zatwierdził warunki objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów, spisane w czerwcu 2012 r. a odczytane na zebraniu w dniu [...] września 2012 r. Od tej decyzji odwołali się J. K. i R. P. J. K. nie wyraził zgody się na zmianę i przeniesienie jego gruntów, podnosząc iż jego grunty mają pozostać bez zmian.
W wyjaśnieniach złożonych przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Sieradzu sprecyzował swój zarzut, podając, że rozdzielono mu duży kawałek gruntu i przydzielono grunt znajdujący się przy nielegalnym wysypisku odpadów po uboju zwierząt. SKO utrzymało w mocy tę decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] marca 2010 r. większość rolników części wsi [...] wystąpiła do Starosty [...] o przeprowadzenie scalenia ich gruntów w części wsi [...]. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Starosta wszczął postępowanie w sprawie scalenia gruntów, stanowiących własność lub współwłasność lub będących w posiadaniu samoistnym osób fizycznych i Skarbu Państwa w tym J. K. i jego żony B. K. (poz.
54) co do 6 działek o wskazanych numerach o łącznej powierzchni 1,5758 ha. Termin zakończenia postępowania scaleniowego przewidziano do dnia [...] grudnia 2012 r. Postanowienie zostało podane do wiadomości uczestników przez odczytanie na zebraniu uczestników scalenia w dniu [...] sierpnia 2010 r. oraz wywieszone na tablicy ogłoszeń na okres 14 dni w Urzędzie Gminy i Miasta [...] i tablicy ogłoszeń sołtysa wsi [...]. W dniu [...] września 2010 r. we wsi [...] odbyło się ogólne zebranie uczestników scalenia, na które stawiło się 39 uczestników. Na zebraniu wybrano radę uczestników scalenia. W dniu [...] listopada 2011 r. we wsi [...] odbyło się (po uprzednim trybie zawiadomienia) ogólne zebranie uczestników scalenia w przedmiocie określenia zasad szacunku gruntów objętych postępowaniem scaleniowym, na które stawiło się 33 uczestników scalenia. Na tym zebraniu podjęto uchwałę określającą zasady szacunku. Projekt scalenia został wyznaczony na gruncie i okazany zainteresowanym stronom, uprzednio powiadomionym w sposób określony w ustawie. Większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Zastrzeżenia wniosło 8 uczestników postępowania scaleniowego (k. 91), w tym J. K. w imieniu swoim i żony B. K., będącej współwłaścicielką gruntów objętych scaleniem. W swoim zastrzeżeniu wnosił o zamianę swojej działki nr [...] na działkę nr [...], będącą własnością M. C., a która nie znajduje się na obszarze objętym scaleniem. Z tego też powodu zastrzeżenie to nie zostało uwzględnione. Małżonkowie K. jako właściciele 6 działek o powierzchni 1,5758 ha podlegających scaleniu w wyniku scalenia otrzymali 3 działki o łącznej powierzchni 1,5505 ha. Jedna z działek przed scaleniem była dzielona istniejącą drogą, oznaczoną ewidencyjnie. Po scaleniu ekwiwalent obszaru przy rowie dołączono do projektowanej działki nr [...] po stronie południowej nowo projektowanej drogi o nr [...]. Za działki nr [...] i nr [...] wydzielono ekwiwalent w postaci jednej działki nowo projektowanej o numerze [...] powstałej w wyniku likwidacji części drogi biegnącej w kierunku wsi [...]. Fragment tej drogi został zlikwidowany zgodnie z założeniami do projektu scalenia, według których droga stała się zbędna w związku z wydzieleniem pasa drogowego obwodnicy [...]. Natomiast ekwiwalent za działki nr [...] i [...] dołączono do działki leśnej nr [...] pozostającej nadal we władaniu małżonków K., która w całości otrzymała numer [...] (opinia geodety M. Ś. w piśmie załączonym do protokołu rozprawy z dnia [...] października 2012 r. oraz wykaz zaprojektowanych ekwiwalentów, k. 75-74). Wartość oszacowania gruntów przed scaleniem wynosiła 35,91 punktu, a po scaleniu 35,38 punktu. Zdaniem Kolegium, organ I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie scaleniowe w poszczególnych jego etapach, zgodnie z wymaganiami ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o scaleniu i wymianie gruntów (t.j. Dz.U. z 2003 r. nr 178, poz. 1749 ze zm.), poczynając od uzyskania wniosku większości właścicieli gospodarstw rolnych i postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego do decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia i podania jej do wiadomości w sposób określony w art. 28 ww. ustawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. K. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium podnosząc zarzut naruszenia "zasad demokratycznych", poprzez nieokazanie mu granic przydzielonych gruntów oraz przydzielenie terenu, na którym obecnie znajduje się składowisko odpadów poubojowych, który nie będzie nadawał się do uprawy.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu [...] marca 2013 r. stawił się skarżący, który poparł skargę i wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, lecz z nieco innych przyczyn, niż w niej podniesiono. Sąd wskazał na art. 107 § 1 K.p.a. i stwierdził, że decyzja organu I instancji w punkcie pierwszym rozstrzygnięcia, w siedmiu podpunktach wymienia jej dziesięciu adresatów, a więc podmioty, których gospodarstwa zostały objęte zmianami w toku postępowania scaleniowego. Wśród nich brak jest J. K. Tymczasem analiza motywów rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku, że na skutek postępowania scaleniowego wprowadzono dodatkowo zmiany w gospodarstw rolnych stanowiących własność jeszcze innych podmiotów, aniżeli wymienione w punkcie pierwszym osnowy decyzji, w tym także w stosunku do gospodarstwa rolnego skarżącego J. K. (choć nie zostało to bliżej sprecyzowane), który odwołał się od decyzji Starosty [...] do organu II instancji, twierdząc, że zatwierdzone w projekcie scalenia zmiany gruntów są dla niego krzywdzące.
Powyższa decyzja została następnie utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które uznało ją za zgodną z prawem, choć nie rozważyło, w jakim zakresie rozstrzygnięcie organu I instancji jest adresowane do skarżącego J. K., mimo iż w jej uzasadnieniu organ odwoławczy przybliżył zakres zmian w gospodarstwie rolnym skarżącego. Kolegium argumentowało mianowicie, że J. K. pozostał nadal właścicielem działki leśnej nr [...], którą powiększono o areał gruntów stanowiący ekwiwalent za działki nr [...] i [...]. Powstała jedna duża działka nr [...] o pow. 0,6949 ha, łatwiejsza do zagospodarowania.
W ocenie Sądu organ odwoławczy powinien ocenić, czy decyzja organu I instancji jest w ogóle adresowana do skarżącego J. K., a w konsekwencji, czy posiada on interes prawny w jej zaskarżeniu. Adresata decyzji nie można domniemywać. Musi być on określony w sposób jasny i precyzyjny, tak aby nie było wątpliwości, który podmiot nabył w drodze aktu administracyjnego konkretne prawo lub na którego zostały nałożone określone obowiązki. Gdyby bowiem organ w sposób niebudzący wątpliwości stwierdził, że J. K. nie posiadał interesu w złożeniu odwołania od decyzji organu I instancji, wówczas zgodnie z obowiązującym stanowiskiem judykatury winien w trybie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze. Wobec naruszenia przez Kolegium art. 107 § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, zaskarżona decyzja nie mogła się ostać w obrocie prawnym. Z uwagi na stwierdzone uchybienia proceduralne Sąd zwolniony był z obowiązku dokonania merytorycznej oceny zarzutów skargi.
Od tego wyroku SKO wniosło skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
- - przepisów prawa materialnego - art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.: art. 107 § 1 poprzez jego błędną wykładnię, że decyzja Starosty [...] nie określa adresatów rozstrzygnięcia;
- - naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskutek błędnego przyjęcia, iż ww. decyzja utrzymując w mocy decyzję Starosty narusza art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzuciło tez naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga jako nieuzasadniona, winna zostać oddalona.
Wniosło o uchylenie wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wskazało, że art. 107 § 1 kpa nie określa w jaki sposób decyzja ma wskazywać jej adresatów, a organ nie naruszył prawa w tym zakresie. Należało wziąć pod uwagę przedmiot sprawy – scalenie gruntów i uwzględnić treść projektu. Nie tylko te osoby, których zastrzeżenia uwzględniono, były adresatami decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012. 270, z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
W zarzutach skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie prawa materialnego tj. art.107 §1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jak również na naruszenie przepisów prawa procesowego tj art.145 §1 pkt 1 li.c p.p.s.a w zw. z art.107 §1 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji wskutek błędnego przyjęcia, że decyzja ta narusza art.107 §1 k.p.a., a nie zastosowanie art.151 p.p.s.a. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów należy stwierdzić, że w istocie sprowadzają się one do naruszenia przepisu art.107 §1 k.p.a. Zarzuty te są niezasadne. Przepis art.107 §1 k.p.a. określa jakie elementy winna zawierać decyzja administracyjna. Jednym z istotnych elementów decyzji wymienionych w tym przepisie jest oznaczenie strony decyzji. W doktrynie i w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że do wymagań konstytutywnych decyzji należy zaliczyć: oznaczenie organu, strony, rozstrzygnięcie, podpis osoby upoważnionej.
Stanowiska zajmowane w doktrynie są w tym zakresie ze sobą zgodne. Tym samym prawidłowe oznaczenie strony, czy stron decyzji jeżeli jest ich więcej w ramach prowadzonego postępowania ma podstawowe znaczenie dla bytu każdej decyzji.
Mając na uwadze, że wymóg prawidłowego oznaczenia stron decyzji jest wymogiem o charakterze konstytutywnym, jaki stawiany jest indywidualnemu aktowi administracyjnemu, strony decyzji powinny być oznaczone w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, nie można domniemywać, kto jest stroną postępowania, a tym samym kto jest adresatem rozstrzygnięcia. Prawidłowe oznaczenie stron decyzji jest elementem istotnym w każdym postępowaniu, które kończy się wydaniem decyzji, można jednak stwierdzić, że w postępowaniu scaleniowym prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów, ta prawidłowość w oznaczeniu stron ma jeszcze dodatkowo szczególne znaczenie. Zgodnie bowiem z art. 29 ust.1 ustawy scaleniowej, decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stanowi tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych i podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów.
Decyzja ta nie narusza praw osób trzecich do gruntów wydzielonych w zamian za grunty posiadane przed scaleniem lub wymianą, zaś jak stanowi ust.2. obciążenia wpisane do ksiąg wieczystych przenosi się z gruntów poddanych scaleniu lub wymianie na grunty wydzielone w wyniku scalenia lub wymiany. Mając właśnie na uwadze skutki rzeczowe jakie wywołuje decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia, a także fakt, że decyzja ta jest podstawą do wprowadzenia nowego stanu prawnego powstałego w wyniku scalenia gruntów do ksiąg wieczystych, prawidłowe i precyzyjne określenie stron decyzji nabiera jeszcze dodatkowego znaczenia.
Dlatego też nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji naruszył normę wynikającą z art.107 §1 k.p.a., do naruszenie tej normy doszło w postępowaniu administracyjnym, a organ II instancyjny rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji nie wyeliminował tego naruszenia.
Mając powyższa na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.