Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1732/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej M. w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Po rozpatrzeniu wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej M. w W. o wydanie decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego instalacji wodnej znajdującej się w budynku poprzez nakazanie całkowitej wymiany rur wody zimnej, wody ciepłej, powrotu i tryskaczy przeciwpożarowych budynku mieszkalnego położonego przy ul. C. [...] w W. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy dokonał w dniu [...] września 2013 r. oględzin stanu technicznego budynku mieszkalno – usługowego. W sporządzonym protokole nr [...] wskazano m. in., że: na elewacjach widoczne są nieliczne, skośne zarysowania przy narożach okiennych na styku z zadaszeniem tarasu, zaś w garażu widoczne są miejsca przecieków na stropie nad miejscami postojowymi, ponadto widoczne są również nieliczne ślady zarysowań na ścianach w rowerowni i ślady po zalaniu w pomieszczeniu socjalnym. Na instalacjach wodociągowych ciepłej i zimnej wody i instalacji tryskaczowej widoczne są odcinki ze śladami wymiany, z opaskami zabezpieczającymi przecieki, ślady korozji na rurach ze szwem produkcji niemieckiej (prawdopodobnie). Nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Ponadto w protokole ujęto, że budynek ogólnie jest w dobrym stanie technicznym.
Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) odmówił wydania decyzji nakazującej usunięcie zaistniałych nieprawidłowości poprzez natychmiastową i całkowitą wymianę wszystkich instalacji wody zimnej, wody ciepłej, powrotu i tryskaczy przeciwpożarowych w budynku mieszkalnym położonym przy ul. C. [...] w W. Odwołanie do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od decyzji PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2014 r. złożyła Wspólnota Mieszkaniowa M. w W. Po rozpatrzeniu odwołania Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2014 r.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż właściciel obiektu pisemnie zgłaszał inwestorowi istnienie wad rur użytych do wykonania instalacji ciepłej wody, wzywając go do ich usunięcia. W toku postępowania pierwszoinstancyjnego wnioskodawca przedłożył materiał dowodowy w postaci "Ekspertyzy rur stalowych ocynkowanych używanych do instalacji ciepłej wody" i "Ekspertyzy rur stalowych ocynkowanych używanych do instalacji ciepłej i zimnej wody oraz rur tryskaczy" sporządzonych w 2013 r. przez W., które potwierdzają występowanie licznych ognisk korozyjnych na powierzchni zewnętrznej rur.
Ponadto przedłożono "Protokół okresowej kontroli stanu technicznego budynku mieszkalno – usługowego przy ul. C. [...] w W.", sporządzony w dniu [...] listopada 2013 r. W protokole tym stwierdzono ogniska korozji na instalacji tryskaczowej, instalacji wody ciepłej i zimnej, widoczne liczne miejsca napraw instalacji wodnych, brak izolacji termicznej na instalacjach wodnych. W tym zakresie zalecono wymianę uszkodzonych odcinków lub całości instalacji uzupełnić brakujące odcinki izolacji termicznej na instalacja wodnych. Dla ww. napraw określono "2" lub "3" stopień pilności, co wskazuje na konieczność wykonania robót naprawczych w okresie 3 miesięcy od daty kontroli okresowej lub w roku bieżącym, które powinny być uwzględnione w planie rzeczowo – finansowym zarządcy obiektu. We wnioskach końcowych ww. protokołu wskazano, że instalację wodną należy w najbliższym czasie wymienić gdyż może to zagrażać bezpieczeństwu mienia, a przy niekorzystnym rozwoju zdarzeń – uniemożliwić normalne zaopatrzenie budynku w wodę. Wniosek ten został sformułowany w postaci przypuszczenia.
Organ wskazał, iż zarówno w ww. protokole z okresowej kontroli, jak również w protokole oględzin Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] września 2013 r., nr [...] stan techniczny jako całości określono jako dobry i nadający się do dalszej eksploatacji zgodnie z przeznaczeniem. Ponadto w ww. protokole Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy nr [...] nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Zdaniem organu odwoławczego, okoliczność częstego ulegania awariom instalacji wodnych znajdujących się w budynku, co powoduje dla Wspólnoty Mieszkaniowej dodatkowe obciążenie finansowe nie jest wystarczającą przesłanką do wydania decyzji nakazowej w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane. Właściciel we własnym zakresie ma prawo dokonać wymiany instalacji, o których jest mowa powyżej, z zachowaniem stosowanych przepisów ustawy Prawo budowlane.
Natomiast do rozstrzygania sporu między właścicielem nieruchomości a deweloperem właściwe są sądy powszechne, nie zaś organy nadzoru budowlanego. Jest to bowiem spór o charakterze cywilnoprawnym i jego rozstrzygnięcie możliwe jest tylko przy zastosowaniu przepisów kodeksu cywilnego. Wykorzystywanie zaś postępowania administracyjnego jedynie w celu dochodzenia ochrony interesów cywilnoprawnych jest nieuprawnione.
Skargę na powyższą decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa M. w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1732/14 oddalił skargę na ww. decyzję.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ nadzoru budowlanego właściwie zastosował przepisy art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego i zasadnie uznał, iż nie zachodzi przesłanka z art. 66 ustawy Prawo budowlane – biorąc pod uwagę stan techniczny budynku oraz dokumentację zgromadzoną w sprawie. Sąd stwierdził, iż tak z wniosku, jak też z innych pism kierowanych przez skarżącą Wspólnotę do organu nadzoru budowlanego, wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że celem Wspólnoty było doprowadzenie do nakazania inwestorowi wymiany instalacji wody zimnej i ciepłej w monitorowanym budynku. W postępowaniu prowadzonym na podstawie prowadzonych przepisów ustawy Prawo budowlane (art. 61 ustawy) odpowiedzialnym za stan techniczny budynku jest właściciel lub zarządca budynku – zaś inwestor nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu – a więc nie mógł być podmiotem, który ma przymiot w postępowaniu i na który mógłby być nałożony ewentualny obowiązek z art. 66 ustawy Prawo budowlane. Roszczenia Wspólnoty kierowane do inwestora (dewelopera) mogą być przedmiotem postępowania cywilnego, a nie administracyjnego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2015 r. wniosła Wspólnota Mieszkaniowa M. w W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
- I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na jego wynik:
- 1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.) polegające na niezawarciu w uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego:
- a) jednoznacznego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, co w sposób oczywisty może mieć wpływ na wynik sprawy;
- b) argumentacji uzasadniającej nieuwzględnienie zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. co uniemożliwia merytoryczną kontrolę instancyjną postępowania sądowoadministracyjnego.
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi w oparciu o błędne ustalenia merytoryczne co do treści wniosku inicjującego postępowanie;
- 3) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na niezastosowaniu się do obowiązku usunięcia naruszeń prawa, do których doszło w granicach sprawy, której dotyczyła skarga i zasady niezwiązania Sądu granicami skargi, poprzez nieuwzględnienie obrazy przepisów
- a) art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu decyzji Mazowieckiego WINB z dnia [...] czerwca 2014 r.:
- • argumentacji uzasadniającej nieuwzględnienie zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2014 r. co uniemożliwia kontrolę sądowoadministracyjną prawidłowości przeprowadzonego postępowania odwoławczego;
- • analizy materiału dowodowego przedłożonego przez skarżącą, a w szczególności dowodu z pisma Z. w K., z którego wynika, że znajdujący się w dokumentacji technicznej budynku certyfikat nr [...] (wydany dla producenta rur – firmy J.) nie mógł stanowić podstawy dopuszczenia do obrotu i stosowania w budownictwie faktycznie zastosowanych w budynku, jak i objętych świadectwami odbioru rur;
- b) art. 7, 10, 77, 78, 80 w zw. z art. 107 K.p.a. poprzez nieuzasadnione nieuwzględnienie zarzutu pominięcia zgłoszonych w terminie przez stronę wniosków dowodowych i wydania decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy;
- c) art. 7 i 77 K.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności pisma Z. w K.;
- d) art. 7 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 84 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu niezbędnego postępowania dowodowego w sprawie, a w szczególności dowodu z opinii biegłego w sprawie wymagającej wiadomości specjalnych;
- II. prawa materialnego – art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że w sprawie nie występują żadne przesłanki określone w ww. przepisie, podczas gdy obiekt budowlany położony w W. przy ul. C. [...] może zagrażać bezpieczeństwu mienia z uwagi na zastosowanie w procesie budowlanym wyrobów nie dopuszczonych do stosowania w budownictwie i niezgodnych z projektem budowlanym i o niskiej jakości, dyskwalifikującej zastosowany materiał jako tworzywo konstrukcyjne do zastosowania na elementy instalacji wodnej.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Wspólnotę Mieszkaniową "M." nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i zarzuty naruszenia prawa procesowego, przy czym zarzuty naruszenia prawa procesowego zmierzają do zakwestionowania prawidłowości poczynionych przez organy administracji ustaleń faktycznych. W tej sytuacji w pierwszej kolejności ocenie należy poddać zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. Zastosowanie przez organ administracji lub sąd administracyjny prawa materialnego polega na ocenie prawnej określonego stanu faktycznego. O zarzucie naruszenia prawa materialnego można więc mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony w sprawie stan faktyczny, tylko ocena prawna tego stanu faktycznego. Nie jest możliwe dokonanie oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu ustaleń faktycznych. Nie wiadomo bowiem wówczas w odniesieniu do jakich ustaleń oceniać prawidłowość zastosowania tych przepisów.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest w przedmiotowej sprawie podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji zaakceptował wydanie przez organy administracji decyzji z naruszeniem art. 7 K.p.a., art. 10, art. 77, art. 78, art. 77 K.p.a. i art. 80 oraz art. 84 K.p.a. Wskazać należy, że z art. 7 K.p.a. wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji mają więc obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy nie zaś wszelkie czynności, których przeprowadzenie postuluje strona postępowania. To czy dany dowód zostanie przeprowadzony zależy od oceny przydatności tego dowodu dla wyjaśnienia okoliczności sprawy, co do których organ miał wątpliwości.
Szeroki zakres środków dowodowych możliwych do zastosowania w sprawie na podstawie art. 75 K.p.a. nie powoduje konieczności ich przeprowadzania jeśli dana okoliczność została już wyjaśniona w oparciu o inny dowód i nie został on podważony.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgromadzony w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Zgromadzone w sprawie dowody zostały przez organy administracji ocenione prawidłowo i ocena ta nie wykracza poza granicę swobodnej oceny. Przy dokonywaniu tej oceny nie zostały naruszone zasady logiki, jak również ocena ta nie jest sprzeczna z doświadczeniem życiowym. Możliwość przedstawienia przez stronę postępowania odmiennej oceny materiału dowodowego nie oznacza, że ocena dokonana przez organ administracji jest błędna.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stan faktyczny na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego został ustalony prawidłowo i brak jest podstaw do jego kwestionowania. Nie ma też podstaw do przyjęcia, że przy wydawaniu decyzji przez organy administracji doszło do naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a.
Za niezasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z tego przepisu. Przedstawione w uzasadnieniu wyroku argumenty pozwalają na odtworzenie motywów, którymi Sąd kierował się wydając zaskarżony wyrok oraz ocenę prawidłowości zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska.
Odnośnie do zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane uznać należy, że jest on niezasadny. Przepis ten stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:
- 1. może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo
- 2. jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo
- 3. jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo
- 4. powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia
- - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Skarżąca kasacyjnie Wspólnota podnosi, że stan obiektu budowlanego może zagrażać bezpieczeństwu mienia z uwagi na zastosowanie w procesie budowlanym wyrobów nie dopuszczonych do stosowania w budownictwie i niezgodnych z projektem budowlanym i o niskiej jakości, dyskwalifikującej zastosowany materiał jako tworzywo konstrukcyjne do zastosowania na elementy instalacji wodnej. Tym samym, zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego odnosi się do art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że nienależyte wykonanie przez wykonawcę budynku instalacji skutkowało postaniem zagrożenia życia lub zdrowia ludzi albo bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Podzielić należy stanowisko organów administracji oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że nienależyte wykonanie przez wykonawcę instalacji wodnokanalizacyjnej w budynku Wspólnoty może być podstawą żądania jej naprawy lub wymiany, które to żądanie może być dochodzone od wykonawcy na drodze cywilnoprawnej przed sądem powszechnym. W realiach niniejszej sprawy nie było natomiast podstaw do podejmowania czynności przez organy nadzoru budowlanego w związku z nienależytym wykonaniem opisanej wyżej instalacji wodnokanalizacyjnej.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.