Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1587/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw A. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że z uwagi na błędne pouczenie skarżącej wniesiony środek zaskarżenia, pomimo, iż został złożony z przekroczeniem ustawowego terminu, podlega rozpoznaniu bez konieczności przywracania terminu. Wskazano, że Prezydent Miasta N. S. w sposób całkowicie niezrozumiały wysnuł wniosek, że "W związku z tym, że w/w decyzja oraz postanowienie Wojewody M. zostały uchylone, postępowanie prowadzone przez tut. organ w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta N. S. Nr [...], z dnia [...] lutego 2016 roku, znak: [...] należy uznać za bezprzedmiotowe". Jest to wniosek z gruntu błędny, bowiem umorzenie postępowania nieważnościowego ma dokładnie przeciwny skutek dla toczącego się postępowania o wznowienie tj. powoduje, że postępowanie wznowione wymaga merytorycznego rozstrzygnięcia. Gdyby utrzymała się w mocy decyzji o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę – to wówczas przestałby istnieć przedmiot postępowania w sprawie wznowienia, bowiem wyeliminowano by z obrotu prawnego ostateczną decyzję.
To właśnie w takim przypadku istniałyby podstawy do umorzenia wznowionego postępowania jako bezprzedmiotowego. Skoro jednak po umorzeniu postępowania nieważnościowego decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym, to należało przeprowadzić postępowanie i wydać którąś z decyzji, o których mowa w art. 151 k.p.a. W tych okolicznościach Wojewoda Małopolski miał nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek wydać decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Każde inne rozstrzygnięcie stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Prezydent Miasta N. S. w zasadzie w ogóle nie odniósł się do istoty sprawy, nie rozpoznał wniosku o wznowienie, nie zbadał okoliczności, które determinują wydanie poszczególnych rozstrzygnięć z art. 151 k.p.a. Na obecnym etapie postępowania nie było więc możliwe badanie tych przesłanek przez Wojewodę Małopolskiego i merytoryczne rozstrzyganie sprawy, bowiem pozbawiłoby to strony postępowania prawa do rozpoznania ich sprawy przez dwie odrębne instancje administracyjne.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w żaden sposób nie można zgodzić się ze skarżącą, że podstawą umorzenia postępowania przez organ I instancji był fakt, iż B. R. oraz B. Z. nie posiadają interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Prezydenta Miasta N. S. Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Skarżąca podnosi, że zostało to "w sposób jednoznaczny ustalone w - powołanej w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta N. S.z dnia [...] marca 2017 r. - decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r.". Jednakże Prezydent Miasta N. S. nie wypowiadał się na temat legitymacji wnioskodawczyń do występowania w charakterze strony i w żaden sposób stanowiska w tej kwestii nie można mu przypisać.
Z kolei nie można wymagać od Wojewody, by we własnym zakresie czynił ustalenia w tej kwestii, bowiem pozbawiłoby to strony postępowania możliwości zakwestionowania tych ustaleń w postępowaniu odwoławczym. Również Sąd nie może na obecnym etapie postępowania rozważać tej okoliczności. Przedwczesne byłoby dokonywanie przez organ odwoławczy oraz przez WSA w Krakowie oceny, czy po przekazaniu sprawy Prezydentowi zaskarżoną decyzją wyda on decyzję odpowiadającą w swej treści decyzji wydanej w dniu [...] marca 2017 r.
W ocenie Sądu I instancji Wojewoda Małopolski prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., bowiem decyzja organu I instancji ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Prezydent Miasta N. S. w ogóle nie odniósł się do istoty sprawy i nie przywołał żadnych okoliczności, które miałyby w niniejszej sprawie znaczenie dla rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji oddalił sprzeciw na podstawie art. 151 a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym.
Skargę kasacyjną od wyroku wniosła A. S., zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy przez uchylenie decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] września 2017 r. względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W treści skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie:
- 1. art. 151a § 2 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przez jego zastosowanie, przy jednoczesnym niezastosowaniu art. 151a § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 oraz art. 105 § 1 k.p.a. – polegającym na oddaleniu sprzeciwu, pomimo istnienia podstaw do jego uwzględniania.
- 2. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez błędne ustalenie, że podstawą umorzenia postępowania wznowieniowego przez Prezydenta Miasta N. S. nie było – wynikające z decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego – ustalenie, że pani B. R. i pani B. Z. nie posiadają interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Prezydenta Miasta N. S. nr [...] z [...] lutego 2016 r. o pozwoleniu na budowę, a tym samym w inicjowaniu jakiegokolwiek postępowania nadzwyczajnego, dotyczącego tej sprawy, w tym postępowania wznowieniowego,
- 3. art. 105 § 1 w związku z art. 140 oraz art. 15 k.p.a. przez wadliwe uznanie, ze Wojewoda Małopolski jako organ II instancji nie był uprawniony do oceny legitymacji materialnoprawnej wnoszących odwołanie ze względu na zasadę dwuinstancyjności,
- 4. art. 138 § 2 k.p.a. polegającym na uznaniu, że w stanie faktycznym sprawy przepis ten został właściwie zastosowany przez organ odwoławczy.
Skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 151 a § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Według art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Naruszenie przepisów postępowania to naruszenie przepisów postępowania regulujących ustalenie stanu faktycznego sprawy, ale też przepisów regulujących w aspekcie procesowym sposób zakończenia postępowania w sprawie. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem, którego przedmiotem jest rozstrzygnięcie sprawy decyzją administracyjną.
Decyzja rozstrzyga sprawę merytorycznie, kształtując uprawnienia lub obowiązki. Do rozstrzygnięcia merytorycznego należy też zaliczyć decyzje wydawane w postępowaniach nadzwyczajnych, których wynik kształtuje uprawnienia lub obowiązki przez zastosowanie sankcji wzruszalności lub odmawiając jej zastosowania (postępowanie w sprawie wznowienia postępowania) lub dalej idącej sankcji nieważności przez pozbawienie uprawnienia lub obowiązku z mocą ex tunc (postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności). Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczają wyjątek od obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez zakończenie postępowania decyzją niemerytoryczną. Według art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego “ Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części".
Uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w wyniku wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy w związku z regulacją w przepisach prawa materialnego lub prawa procesowego, jest naruszeniem przepisów prawa, a brak tego rozstrzygnięcia z powodu błędnego ustalenia stanu faktycznego wypełnia podstawy do wydania decyzji na mocy art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy do podstaw wydania decyzji, o której stanowi art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zaliczyć brak ustaleń stanu faktycznego, który pozwala na ustalenie, czy jednostka żądająca wszczęcia postępowania ma interes prawny w sprawie. Ustalenie, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki zależy od okoliczności faktycznych sprawy. Brak ustaleń uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dla ustalenia interesu prawnego nie ma mocy obowiązującej decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo ocenił wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uzasadniających zastosowanie przez Wojewodę Małopolskiego uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Prezydent Miasta N. S. w decyzji z [...] marca 2017 r. Nr [...] nie rozpoznał sprawy żądania wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją wydaną przez ten organ [...] lutego 2016 r. znak: [...].
Zarzuty naruszenia art. 15 w związku z art. 105 § 1, art. 140 oraz art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie są zasadne. Zastosowanie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego miało pełne oparcie w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny nie jest związany decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2017 r. znak: [...]. Decyzja ta nie została poddana kontroli sądu z powodu uchybienia terminu do wniesienia skargi (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 sierpnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1286/17).
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.