Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1383/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Starosta T. na podstawie art. 4 pakt 6 i 11, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.) nie zezwolił na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej położonych na działce nr [...] położonej w gminie O. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że załączona do wniosku decyzja Wójta Gminy O. o warunkach zabudowy nie została uzgodniona z organem właściwym do spraw ochrony gruntów rolnych.
Po rozpatrzeniu odwołania T. N., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wyjaśnił, że na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (art. 4 pkt 6 ustawy). Kolegium wyjaśniło, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).
Natomiast w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503), która weszła w życie 26 maja 2013 r., przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Użyte przez ustawodawcę w art. 11 ust. 1 powołanej ustawy pojęcie użytków "przeznaczonych na cele nierolnicze" oznacza więc przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, za uprzednią zgodą ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Organ, wskazał, że działka skarżącego, zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów, ma powierzchnię 0,0626 ha i stanowi grunt orny klasy RIIIb i RIVb, a więc wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia, dokonującego się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Okoliczności te w niniejszej sprawie nie wystąpiły.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy T. N. zarzucił organom naruszenie: art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6,7,10,15,77 k.p.a., art. 10 § 1 oraz art. 89 k.p.a., art. 8, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a także art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu, Wójt Gminy O. w piśmie z dnia 28 stycznia 2014 r. wyjaśnił, że teren inwestycji – działka nr [...] nie jest objęta zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (teren ten przeznaczony był pod uprawy rolne). Ponadto wskazał, że decyzja z dnia [...] maja 2013 r. pozostaje w obrocie prawnym. Poza tym poinformował, że Wicestarosta T. wystąpił do SKO w T. pismem z dnia 9 lipca 2013 r. w sprawie istotnych wad w postępowaniu toczącym się przed Wójtem Gminy O., zakończonych wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, polegających na wydaniu decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (art. 150 § 1 k.p.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, iż skarga jest bezzasadna.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w ustawie z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawarto przepisów przejściowych, co ma, w ocenie Sądu, kluczowe znaczenie dla oceny prawnej intertemporalnych skutków dokonanej nowelizacji. W rozpatrywanej sprawie brak jest przesłanek do zastosowania dotychczasowej regulacji prawnej jako względniejszej dla skarżącego, bowiem o ile faktem jest, że wniosek w sprawie wpłynął do organu pod rządem dotychczas obowiązujących przepisów, to zmieniony następnie stan prawny w zakresie przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, oddziaływał również na skutki rozstrzygnięcia dotyczące m.in. warunków zabudowy w przypadku braku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy została wydana przed nowelizacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Określała zatem warunki zabudowy dla stanu prawnego zaistniałego przed nowelizacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Z punktu 8 lit. d) decyzji wynika, że teren wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Taki zapis w żaden sposób nie kreował korzyści prawnych dla skarżącego z punktu widzenia poprzedniego brzmienia art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Związanie organu decyzją ostateczną odnosi się nie tylko do faktu jej wydania, ale również jej treści, a ta nie pozwala na uznanie, iż na mocy tej decyzji powstał stan faktyczny i prawny pozwalający na pozytywne dla skarżącego rozstrzygnięcie w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Nie ma więc podstaw do uznania, iż zaistniały okoliczności faktyczne, pozwalające na zastosowanie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w poprzednim brzmieniu, jako względniejszej dla skarżącego. Słusznie organ podnosi, że procedura zmiany przeznaczenia gruntów nie miała miejsca, zatem nie wystąpiły okoliczności pozwalające na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej.
Brak przepisów przejściowych nakazuje bezpośrednie stosowanie aktualnie obowiązującej podstawy prawnej w związku z czym powstaje sytuacja wymagająca uwzględnienia aktualnie obowiązujących przepisów prawnych. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych podlegała nowelizacji w zakresie wpływającym na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. O ile bowiem stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w dotychczasowym brzmieniu przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha- wymagało zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej i Rozwoju Wsi, to w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 powołanej wyżej ustawy, w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która weszła w życie w dniu 26 maja 2013 r., przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgodny ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.
Istotne jest wyraźne rozróżnienie, iż "przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne" to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych i rolnych, natomiast "wyłączenie gruntów z produkcji" oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Należy wobec tego mieć na względzie, że przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów wskazanych w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymaga uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który przeznacza grunty rolnicze na cele nierolnicze, jak również, przed uchwaleniem tego planu właściwy organ musi wyrazić zgodę na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze. Obowiązujące do 26 maja 2013 r. unormowanie wymagało, iż grunty klas I-III, gdy ich zwarty obszar był mniejszy niż 0,5 ha podlegały procedurze wyłączenia z produkcji rolnej, bez konieczności uprzedniego przeznaczenia na cele nierolnicze, a dopiero przekroczenie obszaru 0,5 ha wymagało zarówno procedury: przeznaczenia" jak i procedury "wyłączenia", to od 26 maja 2013 r. wykorzystanie jakiejkolwiek powierzchni gruntu klasy I-III na cele nierolnicze wymaga zarówno procedury "przeznaczenia" jak i "wyłączenia".
W niniejszej sprawie działka gruntu stanowiąca przedmiot wniosku zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów i budynków według stanu z 19 lutego 2013 r. ma powierzchnię 0,0626 ha i stanowi w części grunt orny klasy RIIIb, a więc do jej wyłączenia z produkcji rolniczej wymagana jest decyzja Starosty T. zezwalająca na takie wyłączenie. Skoro jednak przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i jest konieczna do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, dokonującego się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a okoliczności te nie wystąpiły w realiach niniejszej sprawy, to zasadnie organ I instancji odmówił stronie wydania wnioskowanego zezwolenia.
Skargę kasacyjną w tej sprawie wniósł T. N., zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Bd 1383/13 lub II SA/Bd 1389/13) w całości i zarzucając mu:
- 1. naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest:
- a) art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegające na jego błędnej wykładni i nieuprawnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż znowelizowane przepisy art. 7 w/w ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 maja 2013 r. pozbawiają decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydane przed tą datą skuteczności w zakresie rozstrzygnięcia o zmianie przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, podczas gdy prawidłowo interpretowane przepisy art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym od 26 maja 2013 r. mają taki skutek, że tylko decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które zostały wydane po tej dacie – nie mogą dokonywać zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze,
- b) art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegające na jego niezastosowaniu w ten sposób, iż mimo wiążącej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...] wydanej przez Wójta Gminy O., która dopuszczała wyłączenie gruntów objętych wnioskiem z produkcji rolniczej organ rozpoznający sprawę odmówił wydania decyzji zgodnej z treścią żądania,
- 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 106 § 1-6 k.p.a. polegające na bezpodstawnym zobowiązaniu strony postępowania do uzgodnienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, w której orzeczono o przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze, podczas gdy z w/w przepisów wynika expressis verbis, iż uzgodnienie to następuje w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy w porozumieniu między organami administracji państwowej.
Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy również pod nieobecność strony skarżącej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zarówno Sąd I instancji jak i orzekające w sprawie organy administracji powołują się na treść znowelizowanych od dnia 26 maja 2013 r. przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jednakże wobec przedmiotowej działki ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana przed wejściem w życie wspomnianej nowelizacji. W decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] w K. dokonano zmiany przeznaczenia gruntu wskazując sposób jego zagospodarowania. Skarżący kasacyjnie podniósł, iż nie jest tak, jak twierdzi Sąd I instancji, że nowelizacja ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wywołuje skutki wstecz i powoduje nieważność wydanych wcześniej ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy. Niewątpliwym jest, że Wójt miał uprawnienie do dokonania zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w decyzji o warunkach zabudowy.
Skoro zmiana przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze wobec dz. nr [...] była przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a decyzja ta była ostateczna i wykonalna przed dniem nowelizacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to wiązała ona organy administracji orzekające w postępowaniu o wyłączeniu tych gruntów z produkcji rolnej. Powoływanie się przez Sąd I instancji na treść znowelizowanego art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i stawianie wymogu uzyskania zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze poprzez konieczność uzyskania miejscowego planu zagospodarowania terenu - w tej sprawie opiera się na błędzie logicznego rozumowania. Skoro bowiem kwestia zmiany przeznaczenia gruntu działki nr [...] położonej w K. była już przedmiotem rozstrzygnięcia (w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) to dokonywanie jej oceny w odrębnym postępowaniu o wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej jest nieuprawnione. Interpretacja Sądu I instancji prowadzi bowiem do wniosku, że wszystkie te decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które zostały wydane przed dniem 26 maja 2013 r. tracą ważność.
Skarżący kasacyjnie podniósł również, że nakładanie przez Starostę T. w toku postępowania o wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej obowiązku uzgodnienia przez stronę tego postępowania decyzji o warunkach zabudowy jest bezpodstawne i narusza art. 106 § 1- 6 k.p.a., z których wprost wynika, że uzgodnienie następuje między dwoma organami administracji państwowej, a strona postępowania nie posiada legitymacji do występowania z takim żądaniem wobec organu uzgadniającego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2015 r., skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Rozpoznawana w tej sprawie skarga kasacyjna zawiera wprawdzie te elementy, lecz z jej treści nie wynika, że podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty dotyczą zaskarżonego wyroku Sądu I instancji z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 1383/13 i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., która była przedmiotem skargi w tej sprawie. Jak wynika z treści wyroku i uzasadnienia Sądu oraz akt sprawy przedmiotem skargi w tej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] września 2013 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty T. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], w której organ nie zezwolił na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej położonych na działce nr [...] położonej w gminie O. Istotne znaczenie w tej sprawie miała również decyzja Wójta Gminy O. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr geod. [...] we wsi K. gmina O. Wprawdzie w części wstępnej skargi kasacyjnej wskazano prawidłowo sygnaturę akt II SA/Bd 1383/13 i datę wyroku, lecz w dalszej części skargi autor wskazuje inną sygnaturę akt: II SA/Bd 1389/13 i powołuje inne decyzje, dotyczące innej niż będąca przedmiotem sprawy nieruchomości, tj. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] września 2013 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty T. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], w której organ nie zezwolił na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej położonych na działce nr [...] położonej w gminie O. W treści zarzutu oznaczonego punktem 1b wskazano ponadto na decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] o warunkach zabudowy, a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla działki nr [...], gdy tymczasem w tej sprawie wydana została decyzja Wójta Gminy O. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla działki nr [...].
Naczelny Sąd Administracyjny - zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego została ograniczona do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł jednak odnieść się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego i naruszenia przepisów postępowania, w sytuacji gdy wskazywane przez stronę skarżącą naruszenia prawa nie dotyczą zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i decyzji, która była przedmiotem skargi w tej sprawie, a więc nie dotyczą kwestii wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych położonych na działce nr [...] położonej w gminie O. Autor skargi kasacyjnej, zarówno w petitum skargi kasacyjnej, jak i jej uzasadnieniu wskazał inne decyzje niż te, które były przedmiotem kontroli Sądu I instancji.
Zarzuty i uzasadnienie skargi kasacyjnej odnoszą się do innej nieruchomości - działki nr [...], tymczasem wyrok Sądu I instancji dotyczył działki nr [...]. Z tych względów nie wiadomo, do jakiego konkretnie orzeczenia należy odnieść sformułowane przez autora skargi kasacyjnej zarzuty.
Podkreślenia wymaga, iż - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 r., SK 22/11 (OTK-A 2014, nr 4, poz.
37) - od fachowego pełnomocnika trzeba wymagać profesjonalizmu w działaniach podejmowanych w imieniu mocodawcy, w tym również w sporządzeniu prawidłowej - czyli zawierającej wszystkie niezbędne elementy - skargi kasacyjnej, co niewątpliwie wymaga gruntownej wiedzy prawniczej, ale przede wszystkim dołożenia przez pełnomocnika należytej staranności. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została sporządzona przez adwokata. Niestaranny sposób jej sporządzenia przez tego profesjonalnego pełnomocnika uniemożliwił jednak Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie jakiejkolwiek kontroli wyroku Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania strony i konwalidowania błędów popełnionych przez jej pełnomocnika. Nie może także domyślać się, jakie konkretnie orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego skarżący kasacyjnie zamierzał uczynić przedmiotem złożonej skargi kasacyjnej.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.