Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1037/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalił skargę T. W. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Koninie postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) nałożył na inwestora - T. W. obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta Sompolno o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla wykonanej budowy; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez uprawnionego projektanta z załączonym przez niego zaświadczeniem wydanym przez izbę samorządu zawodowego, przy czym projektant miał obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego; oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Skarżąca przedstawiła ww. co spowodowało, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Koninie postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] na podstawie art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f ustawy Prawo budowlane ustalił T. W. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł z tytułu wykonania rozbudowy budynku mieszkalnego, zrealizowanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę, obiektu budowlanego usytuowanego na działce gruntu oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę Konińskiego, numerem: [...], w miejscowości P., w Gminie S., wskazując, że przedmiotowy obiekt budowlany należy do I kategorii obiektu budowlanego posiadającej współczynnik kategorii obiektu k=2,0 i współczynnik wielkości obiektu w=1,0. Na podstawie tych ustaleń PINB obliczył wysokość opłaty legalizacyjnej wg. wzoru 50 x s x k x w, co dało kwotę 50.000 zł.
Zażalenie na powyższe postanowienie PINB w Koninie z dnia [...] maja 2014 r. złożyła T. W. Po rozpatrzeniu zażalenia Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 123 § 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w sprawie dotyczyło dokonanych przez inwestora istotnych odstępstw od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 1991 r., znak: [...] wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Koninie, przy budowie budynku przechowalni owoców z częścią mieszkalną, obiektu budowlanego usytuowanego na działce gruntu oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę Konińskiego, numerem [...], w miejscowości P., w gminie S. W protokole z dnia [...] marca 2012 r. z czynności oględzin PINB odnotował, że inwestorem budowy budynku przechowalni owoców z częścią mieszkalną na tej działce byli F. i M. B., a roboty z nią związane zostały rozpoczęte wiosną 1991 r. i zakończone w roku 1997. W trakcie prowadzonych robót inwestor dokonał istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę: inwestor dobudował wiatrołap od strony północno-zachodniej o pow. zabudowy 10 m2 oraz dobudował część garażową od strony południowo-wschodniej o pow. zabudowy 40 m2.
Następnie po otrzymaniu darowizny od inwestora skarżąca samowolnie wymieniła konstrukcję dachu wraz z pokryciem co miało miejsce w roku 2005. Jak wskazał WINB roboty prowadzone były bez kierownika budowy ale pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane. W toku przeprowadzonej w dniu [...] maja 2012 r. rozprawy administracyjnej ustalono, że rozbudowy budynku mieszkalnego poprzez dobudowanie wiatrołapu oraz części garażowej dokonała skarżąca. Organ wyjaśnił również, że potencjalni adresaci obowiązków nakładanych w oparciu o te przepisy art. 48-49 Prawa budowlanego zostali określeni w art. 52 tej ustawy. Zdaniem organu, inwestorem wykonanych robót budowlanych (tj. rozbudowy) była skarżąca, która jest przy tym właścicielem rozbudowanego budynku i to ją należało wskazać jako adresata wszystkich postanowień dotychczas wydanych w toku tego postępowania.
W ocenie organu odwoławczego wobec wykonania obowiązków określonych w postanowieniu PINB w Koninie z dnia [...] września 2012 r. zgodnie z treścią art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane po stronie PINB w Koninie powstał ustawowy obowiązek ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej.
W ocenie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej. Powołując się na treść art. 49 ust. 2 i art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane wyjaśnił, że opłata legalizacyjna stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), a iloczyn ten podlega jeszcze pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Współczynnik "s" wynosi 500 zł, a zdaniem WINB, ze względu na datę wszczęcia postępowania, brak jest podstaw do zastosowania art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888).
Natomiast, z uwagi na fakt, iż rozbudowany został budynek mieszkalny (co zdaniem organu potwierdza również przedstawiony przez inwestora projekt budowlany ze stycznia 2014 r. dotyczący rozbudowy "budynku mieszkalnego jednorodzinnego, tzn. część mieszkalna legalnie wybudowanego w latach 1992-1997 budynku została rozbudowana przez skarżącą o kolejne dwie części o funkcji mieszkalnej, a żadna z rozbudowanych części nie jest odrębnym obiektem budowlanym, to zasadnym było dla określenia pozostałych współczynników przyjęcie kategorii I obiektów budowlanych (budynki mieszkalne jednorodzinne). Jak wyjaśnił WINB współczynnik "k" wynosi 2, a "w" równa się 1 wobec czego opłata legalizacyjna z tytułu przedmiotowej rozbudowy budynku (o obydwie części) trafnie została ustalona przez PINB w wysokości 50 000,00 zł. Skargę na powyższe postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła T. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1037/14 ww. skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że strona skarżąca nie kwestionuje zasadności ustalenia opłaty legalizacyjnej, a jedynie nie zgadza się z jej wysokością. Zasadniczą kwestią jest więc rozstrzygnięcie, czy organ właściwie ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej.
Sąd podkreślił, że wysokość opłaty ustalana jest na podstawie sztywnych, ustawowo określonych kryteriów. Przepisy nie przewidują odstąpienia od określenia ani też miarkowania wysokości opłaty legalizacyjnej. Bez wpływu na ustalenie wysokości opłaty pozostają jakiekolwiek inne czynniki takie jako przyczyna popełnienia samowoli budowlanej, jej zakres, czy istnienie bądź brak istnienia winy po stronie inwestorów. Opłata legalizacyjna ustalana jest więc w sztywny sposób zależny tylko i wyłącznie od parametrów budynku zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej. Do ustalenia opłaty legalizacyjnej niezbędne jest prawidłowe zakwalifikowanie obiektu budowlanego do odpowiedniej kategorii obiektów budowlanych wymienionych w załączniku do ustawy.
W ocenie Sądu, prawidłowo organy uznały, że żadna z rozbudowanych części obiektu budowlanego o charakterze mieszkalnym nie stanowi odrębnego obiektu budowlanego. Co istotne, stanowisko takie znajduje potwierdzenie w przedłożonym przez skarżącą projekcie budowlanym, który dotyczył rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W treści projektu wskazuje się wprost, iż jego zakres dotyczy rozbudowy budynku mieszkalnego. Ustawodawca nie zawarł legalnej definicji pojęcia rozbudowy, ograniczając się jedynie do wskazania, iż mieści się ona w pojęciu budowy jednakże w doktrynie przyjmuje się, że przez rozbudowę należy rozumieć zmianę istotnych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Z powyższego płynie istotny dla rozstrzygnięcia sprawy wniosek, iż w konsekwencji rozbudowy nie powstaje nowy, odrębny obiekt budowlany.
Tym samym nie jest zasadne stanowisko strony skarżącej, iż wykonane roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego, zaliczone powinny być do III kategorii obiektów budowlanych takich jak domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie. Prawidłowo wobec tego organy uznały, iż przedmiotowa rozbudowa powinna zostać zakwalifikowana do kategorii I. Budynki mieszkalne zaliczone bowiem zostały przez ustawodawcę do kategorii I obiektów budowlanych, dla których współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) wynosi 2,0, zaś współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) wynosi 1,0.
Z kolei stosownie do treści art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust.2 Prawa budowlanego, stawka opłaty (s) wynosi 25000 zł. Iloczyn wartości k, w i s jest natomiast równy ustalonej przez organ wysokości opłaty legalizacyjnej.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 12 marca 2015 r. wniosła T. W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie art. 49 ust. 2 i art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej z uwagi na przyjęcie do jej wyliczenia błędnego współczynnika kategorii obiektu budowlanego tj. współczynnika k=2 zamiast współczynnika k=1, co spowodowało ustalenie opłaty legalizacyjnej w wysokości 50000 zł zamiast 25000 zł.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez T. W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zarzut naruszenia art. 49 ust. 2 i art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy za nieuzasadniony.
Art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z kolei z art. 59f tej ustawy wynika, że w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w).
Istotą podniesionego przez skarżącą kasacyjnie zarzutu jest twierdzenie, że organy administracji powinny zakwalifikować rozbudowę, którą zrealizowała skarżąca kasacyjnie, do obiektów kategorii III wymienionych w tabeli stanowiącej załącznik do ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji zdaniem skarżącej kasacyjnie zamiast współczynnika k = 2 powinien być zastosowany współczynnik k = 1.
Pogląd ten nie znajduje uzasadnienia. Obiekty kategorii III, to inne niż należące do kategorii I i II niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do takiego zakwalifikowania zrealizowanej przez skarżącą kasacyjnie inwestycji. Z materiału dowodowego wynika, że doszło do rozbudowy budynku mieszkalnego. W konsekwencji rozbudowę tę należało zakwalifikować do kategorii I, to jest do kategorii budynki mieszkalne jednorodzinne. Tym samym zasadnie organy administracji przy ustalaniu wysokości opłaty legalizacyjnej zastosowały współczynnik k = 2, który powiązany jest I kategorią obiektów budowlanych.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.