Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 3/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. S. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku J. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2008 r., Nr [...], odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., Nr [...], odmawiającą J. S. przyznania uprawnień kombatanckich.
W uzasadnieniu decyzji Kierownik Urzędu wyjaśnił, że decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2005 r., Nr [...], odmówiono J. S. przyznania uprawnień kombatanckich. W dniu [...] maja 2008 r. J. S. złożyła do organu administracji wniosek wraz z dokumentacją wymaganą dla przyznania uprawnień kombatanckich. Kierownik Urzędu pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. zwrócił się do strony o wyjaśnienie, w jakim trybie żąda ona rozpoznania swego wniosku. W piśmie z dnia [...] czerwca 2008 r. wnioskodawczyni wskazała, iż jej wniosek należy traktować jako podanie o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W związku z tym Kierownik Urzędu wezwał stronę do przedstawienia nowych dowodów lub okoliczności stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Pismem z dnia [...] lipca 2008 r. strona poinformowała organ, że nowymi dowodami w tej sprawie są oświadczenia świadków W. M. i T. N. z dnia [...] sierpnia 2007 r., złożone do organu w dniu [...] maja 2008 r.
Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. Kierownik Urzędu dopuścił do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie [...] w Lublinie.
Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Nr [...], Kierownik Urzędu odmówił wznowienia postępowania, zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., Nr [...], odmawiającą J. S. przyznania uprawnień kombatanckich. Organ wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., co skutkuje odmową wznowienia postępowania w tej sprawie w myśl art. 149 § 3 k.p.a. Strona złożyła w dniu [...] maja 2008 r. do organu nowe dowody w postaci oświadczeń świadka W. M. z dnia [...] sierpnia 2007 r., J. K. z dnia [...] stycznia 1998 r., T. N. z dnia [...] sierpnia 2007 r. i T. S. z dnia [...] stycznia 1998 r. Oznacza to, jak podkreślił Kierownik, iż wnioskodawczyni złożyła wniosek po upływie miesięcznego terminu do jego wniesienia w myśl art. 148 § 1 k.p.a.
Utrzymując w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2008 r., Kierownik Urzędu podkreślił, iż w sprawie tej prawidłowo odmówiono wznowienia postępowania, albowiem z akt sprawy wynika, iż nowymi dowodami strona dysponowała na pewno już w 2007 r., a więc jej wniosek o wznowienie postępowania z dnia [...] maja 2008 r. złożony został z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a.
Rozpoznając skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza, a zatem skargi na tę decyzję nie można uznać za zasadną.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżąca J. S. pismem z dnia [...] maja 2008 r. wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Kierownika Urzędu z dnia [...] listopada 2005 r., Nr [...], w sprawie odmowy przyznania jej uprawnień kombatanckich - na podstawie powołanego wyżej art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Do wniosku tego dołączyła dokumenty w postaci oświadczeń świadka W. M. z dnia [...] sierpnia 2007 r., T. N. z dnia [...] sierpnia 2007 r., J. K. z dnia [...] stycznia 1998 r. i T. S. z dnia [...] stycznia 1998 r.
Z akt tych wynika również, że wskazane wyżej oświadczenia J. K. z dnia [...] stycznia 1998 r. i T. S. z dnia [...] stycznia 1998 r. były znane Kierownikowi Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, bowiem zostały złożone przez skarżącą po raz pierwszy w postępowaniu administracyjnym zakończonym powołaną wyżej decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., Nr [...], o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. Organowi administracji nie były natomiast znane pozostałe dowody złożone przez skarżącą w dniu [...] maja 2008 r., to jest oświadczenia świadka W. M. z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz T. N. z dnia [...] sierpnia 2007 r.
W ocenie Sądu I instancji prawidłowe jest stanowisko Kierownika Urzędu, że wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., Nr [...], odmawiającą J. S. przyznania uprawnień kombatanckich, został złożony po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., a zatem należało wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.
Złożone przez skarżącą nowe dowody pochodzą z roku 2007, a skarżąca nie wskazała żadnych okoliczności świadczących, że wniosek o wznowienie postępowania został przez nią złożony w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o tych dowodach. Skarżąca zresztą, jak wynika ze skargi, nie kwestionuje uchybienia powyższego terminu, a jedynie podnosi, iż nie może ponosić negatywnych konsekwencji przekroczenie terminu z uwagi na swój podeszły wiek i poważny stan zdrowia.
Sąd I instancji wskazał ponadto, iż nowe dowody powołane przez skarżącą, to jest oświadczenia świadka W. M. z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz T. N. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nie istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej Kierownika Urzędu z dnia [...] listopada 2005 r., Nr [...], odmawiającej J. S. przyznania uprawnień kombatanckich. Wznowienie - w tych okolicznościach - postępowania administracyjnego i wydanie merytorycznej decyzji na podstawie art. 151 k.p.a. stanowiłoby rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności tej decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. S., zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 148 § 1 k.p.a. poprzez nietrafne przyjęcie, że podanie o wznowienie postępowania wniesione zostało po upływie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania;
- 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 9, 10, 145 § 1 pkt 5 i 149 § 2 i 3 k.p.a. poprzez uznanie w ramach przeprowadzonej kontroli, że organ wypełnił swe obowiązki;
- b) art. 149 § 3 k.p.a., art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez podjęcie rozstrzygnięcia i uzasadnienia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy,
- c) art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie, że nie zaistniały okoliczności dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż organ administracyjny uchybił obowiązkowi badania czy dochowany został termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, bowiem w sposób nieuprawniony przyjął, iż termin do wniesienia podania rozpoczął swój bieg od daty uwidocznionej na dołączonych do wniosku pisemnych oświadczeniach świadków nowo ujawnionych okoliczności. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie okoliczność, iż oświadczenia świadków opatrzone są datą wcześniejszą niż miesiąc przed złożeniem podania o wznowienie postępowania administracyjnego nie świadczy, że strona dysponowała oświadczeniem tym w tej właśnie dacie.
Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie organ administracyjny nie dysponuje żadnym dowodem przemawiającym za stanowiskiem wskazanym z postanowieniu o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, że w dniu, w którym osoby zgłoszone jako świadkowie ujawnienia się nowych okoliczności stanowiących wnioskowaną podstawę do wznowienia postępowania o przyznanie uprawnień kombatanckich złożyły oświadczenia na piśmie - w dniu tym o oświadczeniach tych dowiedziała się Pani J. S., co więcej dysponowała nimi, aby skutecznie zainicjować postępowanie wznowieniowe. Zachodzi zatem w ocenie skarżącej kasacyjnie rozbieżność między chwilą złożenia pisemnych oświadczeń przez wnioskowanych świadków, a chwilą gdy wiedzę tę i dokumenty te skarżąca posiadała.
Mając na uwadze powyższe okoliczności nieuprawniony i wielce krzywdzący jest zdaniem skarżącej kasacyjnie pogląd, że złożyła ona wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego po upływie prekluzyjnego terminu.
Odnośnie drugiego zarzutu naruszenia przepisów postępowania w ocenie strony skarżącej kasacyjnie uszło uwadze Sądu I instancji, że materiał dowodowy jest niekompletny. Chodzi mianowicie o wyjaśnienie kiedy skarżąca dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania i w jakiej dacie dysponowała stosownymi dokumentami, aby skutecznie postępowanie w tej materii zainicjować. Nie ulega wątpliwości, że organ administracyjny nie podjął sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony, nie skorzystał z posiadanych kompetencji i nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego - nie oceniał zatem na podstawie jego całokształtu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego wskazać należy, iż są one niezasadne.
Dla uznania za usprawiedliwioną podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania i stwierdzenie, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, ale nadto wymagane jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r. sygn. akt FSK 5/04, Lex nr 256825 oraz wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2010 r. I OSK 957/09, niepubl.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia powołanych przepisów i to w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sądowa kontrola działalności administracji publicznej polega na badaniu zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Natomiast rozstrzygniecie sprawy wyrokiem ma miejsce "na podstawie akt sprawy" (art. 133 § 1 p.p.s.a.), przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak zakreślonych granicach sąd administracyjny zobowiązany jest zbadać zgodność z prawem całego postępowania administracyjnego, poprzedzającego wydanie zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia. W tym miejscu należy podkreślić, iż brak związania zarzutami i wnioskami skargi nie powoduje, że Sąd nie ma obowiązku odniesienia się do nich w uzasadnieniu, jeżeli strona z możliwości ich podniesienia skorzystała. Wniosek taki należy wyprowadzić z treści przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. regulującego treść uzasadnienia wyroku.
Dokonując kontroli działalności administracji publicznej według tych kryteriów sąd administracyjny stosuje środki przewidziane w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 3 § 1 p.p.s.a.).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie mogłoby dojść do naruszenia tych przepisów wyłącznie w przypadku, gdyby wbrew wymogom w nich ustalonym sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tego rodzaju sytuacja w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła. Również w skardze kasacyjnej zarzut tego rodzaju nie został sformułowany. Podważono w niej bowiem ocenę Sądu pierwszej instancji, który oddalając skargę (tj. stosując środek przewidziany w art. 151 p.p.s.a.) nie dostrzegł wskazywanych w skardze naruszeń prawa procesowego, których dopuścił się organ administracji publicznej orzekający w sprawie. Wyjaśnić należy, iż kontrola Sądu drugiej instancji sprowadzała się do zweryfikowania w ramach zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej, czy Sąd pierwszej instancji stosując tego rodzaju środek przewidziany w ustawie przeoczył naruszenia przepisów prawa, które powinny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Strona skarżąca dopatruje się tych naruszeń w sferze prawa procesowego. Nie można bowiem uznać orzeczenia Sądu pierwszej instancji za zgodne z prawem w sytuacji, jeżeli nie uwzględnia ono uchybień procesowych popełnionych w postępowaniu administracyjnym, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy, należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego, materialnego lub procesowego.
Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. J.P. Tarno, op.cit, s. 211 oraz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie administracyjne, Warszawa 2004, s. 305). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie nie zaistniały uchybienia procesowe tego rodzaju aby mogły mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego też Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że w ustalonym stanie faktycznym istniały podstawy do oddalenia skargi (art. 151 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja odmawiająca wznowienia postępowania z uwagi na upływ terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Zatem kontroli podlegało działanie organu oparte o przepisy proceduralne dotyczące możliwości wszczęcia postępowania wznowieniowego. Wobec tego na tym etapie nie podlegały ocenie merytorycznej złożone przez skarżącego dokumenty. Merytoryczna ocena dokumentów mogłaby mieć miejsce dopiero po wznowieniu postępowania.
Postępowanie, przedmiotem którego jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego lub decyzji o odmowie wznowienia tego postępowania obejmuje badanie przez organ, do którego wnoszony jest wniosek, w istocie trzech zasadniczych kwestii, będących przesłankami formalnymi: 1), czy wniosek pochodzi od strony postępowania, 2), czy powołano się w nim na jedną z podstaw wznowienia wyczerpująco wymienionych w przepisach art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145a k.p.a. oraz 3), czy dochowano terminu do zgłoszenia wniosku z art. 148 k.p.a. Wszystkie trzy przesłanki winny być przy tym spełnione łącznie, a niespełnienie którejkolwiek z nich powoduje, że odmowa wznowienia postępowania administracyjnego jest zasadna (art. 149 § 3 k.p.a.). Druga faza postępowania ma natomiast miejsce wyłącznie po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, które zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Postanowienie o wznowieniu postępowania, wobec braku przeszkód nie kończy procedury wznowieniowej, ale dopiero ją wszczyna i to postanowienie organ jest obowiązany doręczyć wszystkim stronom postępowania, aby ich prawa procesowe, gwarantowane art. 10 § 1 k.p.a. nie zostały naruszone. Natomiast decyzja o odmowie wznowienia postępowania, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, zamyka drogę do podjęcia wyżej wymienionego postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego, co powoduje, że organ administracji żadnych czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym nie podejmuje i nie załatwia sprawy administracyjnej co do jej istoty.
W postępowaniu kontrolowanym przez Sąd pierwszej instancji przedmiotem oceny była kwestia zachowania jednomiesięcznego terminu. Prawidłowo Sąd wskazał, iż przedstawione przez skarżącą dokumenty, których daty powstania obejmują rok 1998 oraz 2007, były znane organowi (dotyczy to dokumentów z roku 1998 r.) bowiem zostały złożone przez skarżącą w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] listopada 2005, natomiast dokumenty pochodzące z roku 2007 nie istniały w dacie wyżej wymienionej decyzji ostatecznej, dlatego też nie mogły stanowić przesłanki wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Skarżąca nie wykazuje przy tym, że przedstawione przez nią dowody nie były jej znane w datach ich powstania. Jest to istotne o tyle, że to strona, a nie organ w brew temu co stwierdzono w skardze kasacyjnej, musi wykazać (udowodnić), w jakiej dacie dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Wskazywał na to Sąd I instancji i stanowisku temu nie można odmówić trafności.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.