Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Po 1115/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Ł. M. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2015 r. znak: [...], w przedmiocie warunków zabudowy, oddalił skargę.
W skardze kasacyjnej Ł. M. i A. M. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowani przez r.pr. R. K. zaskarżyli w całości wyrok Sądu I instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 12 lutego 2016 r., sygn. II SA/Po 1115/15 zarzucono:
- 1. wskazując na art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2015 r., znak: [...] oraz naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia w szczególności poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz poprzez brak umieszczenia w zaskarżonej decyzji uzasadnienia prawnego - wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2015 r., znak: [...] oraz art. 107 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia w szczególności poprzez nierozpoznanie zarzutów odwołania i brak uzasadnienia dla oceny, że organ I instancji nie naruszył przepisów prawa procesowego wymienionych w odwołaniu,
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2015 r., znak: [...] oraz art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia w szczególności poprzez to, że organ II Instancji przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy w toku postępowania związanego z wydaną decyzją nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, podczas gdy taki obowiązek ciąży na organie z mocy prawa;
- d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2015 r., znak: [...] oraz art. 9 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia w szczególności poprzez to, że skarżący w dniu 01.04.2015 r. w organie I instancji pomimo prośby nie otrzymali wglądu do całości akt sprawy;
- e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2015 r., znak: [...] oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia w szczególności poprzez brak umożliwienia przez organ I instancji wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;
- f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, co było konsekwencją stwierdzenia braku naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 §1 k.p.a.
- 2) wskazując na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), poprzez "błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie dokonanej przez organ II instancji poprzez błędne stwierdzenie, że wnioskodawcy spełnili wszystkie przesłanki umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy".
W związku z powyższymi zarzutami w skardze kasacyjnej wniesiono o:
- 1. zmianę w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 12 lutego 2016 r., sygn. II SA/Po 1115/15 poprzez uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2015 r. wydanej w sprawie o sygn. akt [...]. i poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] kwietnia 2015 r. wydanej w sprawie o sygn. akt [...], lub ewentualnie
- 2. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 12 lutego 2016 r., sygn. II Sa /Po 1115/15 oraz przekazanie "sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wydział II lub innemu Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania".
Ponadto wniesiono o:
- 1. zasądzenie na rzecz skarżących:
- a) kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym także kosztów zastępstwa przez radcę prawnego według norm przepisanych, w postępowaniu przed:
- i. Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu;
ii. Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie;
- b) kosztów postępowania według norm przepisanych poniesionych w postępowaniu przed:
- i. Burmistrzem Miasta [...];
ii. Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...].
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z decyzji SKO w [...] nie wynika wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej co ewidentnie narusza art. 107 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja nie zawiera też uzasadnienia prawnego, bowiem w zaskarżonej decyzji SKO nie wymieniło treści przepisów, co do których istniał zarzut ich naruszenia sformułowany w odwołaniu od decyzji. Według skarżących kasacyjnie, nie budzi wątpliwości, że organ II instancji nie odniósł się w ogóle do zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego poprzestając tylko na stwierdzeniu w końcowej części uzasadnienia, że organ pierwszej instancji nie dopuścił się uchybień proceduralnych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednak takie uzasadnienie nie spełnia wymogów przepisów art. 107 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący podnosi, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia w szczególności poprzez to, że Organ II instancji przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy w toku postępowania związanego z wydaną decyzją nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, podczas gdy taki obowiązek ciąży na organie z mocy prawa.
Skarżący kasacyjnie podnoszą, że uchylona decyzja o warunkach zabudowy z 2014 r. zakreśliła wymiary balkonu na 3,5 m x 1,5 m tymczasem już przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy zakreśliła inne wymiary, tj. 3,0 m x 1,5 m konstrukcji wystającej poza zabudowę domu co wynika z mapy zasadniczej. Odwołujący wyraźnie podkreślili, że decyzja jest w tym zakresie wadliwa i narusza przepisy prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Skarżący kasacyjnie podnoszą, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia w szczególności poprzez to, że skarżący w dniu 1 kwietnia 2015 r. w organie I instancji pomimo prośby nie otrzymali do wglądu całości akt sprawy. W przedmiotowej decyzji organ I instancji nie odniósł się w sposób kompleksowy do zarzutów podniesionych w przez odwołujących w toku postępowania. Ponadto w treści decyzji nie zawarto podstawy prawnej stanowiącej podstawę wydania niniejszej decyzji. Organ II Instancji również w tym zakresie nie rozpoznał odwołania skarżących.
W ocenie skarżących kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie i oddalenie skargi, co było konsekwencją stwierdzenia braku naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., art. 9 k.p.a., 10 §1 k.p.a. Zdaniem skarżących kasacyjnie, wydana decyzja jest wadliwa i narusza przepisy prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjnej unormowane w art. 174 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazać należy, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 1, lit. a-f. Uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jest możliwe pod warunkiem ustalenia przez Sąd I instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący daną sprawę oraz stwierdzenia, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Oznacza to, że można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził takie naruszenie prawa, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji powołanej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia.
W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji nie tylko nie ujawnił naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący tę sprawę, ale też nie stwierdził, by naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedstawione przez Sąd I instancji rozważania co do prawidłowości podjętego na podstawie art. 151 p.p.s.a. rozstrzygnięcia w pełni odpowiadają prawu. Zatem, co już wyżej przyznano, właściwie zastosowano w tej sprawie normę art. 151 p.p.s.a. oddalając wniesioną skargę Ł. M. i A. M. Nie można, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, uznać w tej sprawie, że z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a. podjęto zaskarżoną decyzję. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza akt przedmiotowej sprawy w powiązaniu z motywami zaskarżonego wyroku prowadzi do jednoznacznych wniosków, iż Sąd I instancji, przeprowadzając właściwą kontrolę legalności zaskarżonego aktu, w sposób prawidłowy ocenił zgromadzony materiał dowodowy, w tym trafnie wypowiedział się w zakresie zgłoszonych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 107 § 1, 107 § 3, 7, 77, 80, a także art. 9 i 10 k.p.a., które w słusznej ocenie Sądu I instancji były nieuzasadnione.
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że skarżący podnosząc te zarzuty w ogóle nie wykazali, że ewentualne naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie mogłoby skutkować w myśl art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. uchyleniem zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Uzasadnienie decyzji odpowiada również wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organ odniósł się do stanowiącej dowód w sprawie analizy i dokonał jej oceny. Odniósł się również do zarzutów formułowanych przez skarżących w toku postępowania. W decyzji wskazano na budowę balkonu o wymiarach do 3m (na szerokości istniejącej lukarny) x 1,5 m., które zostały określone zgodnie z wnioskiem. Poprzednia uchylona przez SKO w [...] decyzja o warunkach zabudowy wskazywała na wymiary 3,5 x 1,5 m, wykraczając tym samym poza wniosek.
Niezasadny był zarzut braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Skarżący nie wskazali jakie dowody istotne dla wyniku postępowania nie zostały w sprawie przeprowadzone. W trafnej ocenie Sądu I instancji, nie było podstaw do przeprowadzania innych dowodów niż te, które organ przeprowadził i rozważył. Zarzuty skarżących dotyczących stanu technicznego budynku, zacieniania, zachowania drogi przeciwpożarowej stanowić mogą przedmiot rozważań na dalszym etapie realizacji inwestycji, a nie na etapie ustalania warunków zabudowy. Prawidłowo uznał Sąd I instancji, że okoliczność ta nie wymagała szerokiego uzasadnienia, gdyż wynika wprost z przepisów zakreślających ramy postępowania w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Zarzut dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. należy uznać jako niezasadny.
Skarżący byli uczestnikami postępowania i mieli wielokrotnie w trakcie toczącego się od 2014 r. postępowania możliwość wypowiedzenia się w sprawie. Zarzut, że w dniu 1 kwietnia 2015 r. pomimo prośby nie otrzymali wglądu w całość akt sprawy, nie otrzymali wniosku inwestorów tylko decyzję nie stanowił o naruszeniu art. 9 k.p.a., tj. zasady informowania stron. Skarżący okoliczności tej nie wykazali, gdyby takowa miała miejsce to skarżący nie wskazali w jaki istotny sposób wpłynęło to na wynik postępowania. Uznanie, że naruszenie wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. - zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania stanowi przesłankę uwzględnienia skargi, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wymaga wykazania, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy.
Sąd I instancji wyjaśnił, że zarówno w odwołaniu, jak i w skardze skarżący nie podnosili nowych, innych zarzutów, nie składali wniosków dowodowych. W decyzji, którą otrzymali określono zarówno zakres wniosku, jak i rozstrzygnięcie organu z uwzględnieniem przeprowadzonych dowodów. Skarżącym przekazano załączniki decyzji o warunkach zabudowy. Otrzymali zawiadomienie o wszczęciu postępowania i zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami, stanem sprawy i złożenia wniosków dowodowych.
W takich okolicznościach zarzut o naruszeniu przepisów k.p.a. w stopniu mogącym w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy nie jest zasadny.
W drugiej kolejności odnosząc się do zarzutu przedstawionego w pkt 2 skargi kasacyjnej wskazać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że z analizy wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się tereny zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, tereny zabudowy usługowej, tereny zieleni publicznej – park miejski i tereny dróg publicznych – drogi gminne. Przedmiotowy balkon ma być wybudowany w budynku mieszkalnym, jako uzupełnienie funkcji mieszkalnej. Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkalna oraz, że 9 z 14 budynków mieszkalnym posiada balkon, loggię, itp. Planowana inwestycja w zakresie kontynuacji funkcji może być realizowana.
Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, nie ma również wątpliwości, że działka posiada dostęp do sieci elektroenergetycznej, wodociągowej i kanalizacji ściekowej. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji – balkonu. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który zwrócił uwagę, że nie mają racji skarżący uznając, że konieczne w sprawie o wydanie warunków zabudowy dla balkonu było dokonywanie ekspertyzy uzbrojenia terenu, określania zapotrzebowania balkonu na wodę, energię oraz odprowadzanie, oczyszczanie ścieków czy unieszkodliwianie odpadów. Gdyby nawet zaistniała konieczność dostosowania wybudowanego balkonu do istniejącej sieci, to mogłoby to mieć znaczenie dopiero na etapie projektowania inwestycji. Określenie, jakie uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, jest kwestią związaną z oceną konkretnego projektu inwestycji.
Jeżeli chodzi o warunek wymieniony w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: u.p.z.p.), to mowa w nim o "uzbrojeniu wystarczającym dla zamierzenia budowlanego". Przypomnieć należy, że przedmiotem postępowania było ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy poddasza w budynku mieszkalnym jednorodzinnym o balkon na I piętrze. Już ta okoliczność sama w sobie wskazuje, że istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego będącego przedmiotem wniosku.
Tak samo jak ewentualne kwestie zacienienia, ochrony przeciwpożarowej, stanu technicznego budynku, podnoszone przez skarżących nie są objęte ustalaniem na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Budynek, który ma być rozbudowany o balkon objęty jest kontrolą konserwatorską. Projekt decyzji został uzgodniony z Wojewódzkim Urzędem Ochrony zabytków w [...] Delegatura w [...]. Wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją o charakterze uznaniowym. Jeśli spełnione są przesłanki do ustalenia warunków zabudowy organ administracji nie może odmówić wydania takiej decyzji. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 przedstawiony w pkt 2 skargi kasacyjnej.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie 184 p.p.s.a.