Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1557/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1243/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu Sąd podał, że decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Burmistrz Krotoszyna, po rozpatrzeniu wniosku B. Sp. z o.o., ustalił warunki zabudowy w obrębie geodezyjnym Biadki, działka nr [...] ark. mapy 1, dla inwestycji obejmującej budowę biogazowni rolniczej o mocy 0,5 mW z uwarunkowaniami określonymi w załączniku nr 1 oraz liniach rozgraniczających teren inwestycji wyznaczonych w załączniku nr 2 (zawierającym wyniki analizy) do niniejszej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż planowana inwestycja zlokalizowana będzie w terenie o funkcji mieszanej. W obrębie analizowanego obszaru występuje rozproszona zabudowa zagrodowa, zabudowa mieszkaniowa oraz usługowo-produkcyjna. Gabaryty i formy istniejących obiektów architektonicznych są zróżnicowane. Dnia [...] kwietnia 2011r. została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, w której określono środowiskowe uwarunkowania dla realizacji planowanej inwestycji.

Planowane przedsięwzięcie polegać ma na budowie biogazowni rolniczej, wytwarzającej energię elektryczną i cieplną ze spalania biogazu, w procesie fermentacji metanowej biomasy. Powstały biogaz będzie poddawany procesowi oczyszczania i następnie spalany w agregacie kogeneracyjnym o mocy elektrycznej i cieplnej 0,5 mW. Substratami do produkcji biogazu będą: gnojowica bydlęca, świńska, obornik króliczy, wywar gorzelniany, serwatka kwaśna oraz czerstwe pieczywo. Z przeprowadzonych analiz, uzgodnień oraz raportu wynika, że eksploatacja inwestycji nie będzie skutkowała wystąpieniem przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu na najbliżej położonych terenach oraz w środowisku. Wykluczono negatywne oddziaływanie inwestycji na siedliska przyrodnicze i gatunki zwierząt. Emitowane substancje oraz rozprzestrzeniane zanieczyszczenia w powietrzu nie przekroczą dopuszczalnych poziomów. Substancje zapachowe mogą być emitowane poprzez zawór oddechowy zbiornika substratów płynnych jedynie w momencie załadowania zbiornika oraz podczas transportu obornika króliczego, który będzie bezpośrednio zasypywany do dozownika substratów stałych.

Biogazownia sąsiadować będzie bezpośrednio z gospodarstwem inwestora. Inwestor prowadzi działalność związaną z hodowlą królików. Biogazownia wykorzystywana będzie w tej działalności. Dokonano stosownych i wymaganych przepisami wszelkich uzgodnień z innymi instytucjami.

Wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2012r. E. S. domagała się stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, na podstawie art.156 § 1 pkt 2 i art.157 § 2 (nie podając o przepis jakiej ustawy chodzi). W uzasadnieniu wniosku wskazała, że decyzja Burmistrza Krotoszyna została wydana z rażącym naruszeniem prawa – umożliwia inwestycję w miejscu, w którym jej być nie powinno.

Decyzją z dnia [...] września 2012r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Organ podniósł, iż nieruchomość wskazana przez inwestora nie jest objęta planem zagospodarowania przestrzennego w związku z czym konieczne było ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej, po łącznym spełnieniu przesłanek z art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z wykonanej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w obszarze analizowanym, występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa oraz tereny niezabudowane – upraw polowych. Do wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor przedłożył decyzję określającą środowiskowe uwarunkowania dla realizacji opisanego przedsięwzięcia. Biogazownia będzie wykorzystywała obornik króliczy pochodzący z własnego gospodarstwa G. R., a wytwarzana energia cieplna będzie służyła do ogrzewania budynków wchodzących w skład tego gospodarstwa oraz budynków sąsiednich i jedynie energia elektryczna będzie przekazywana do sieci energetycznej.

W tym stanie rzeczy w ocenie organu biogazownia rolnicza o mocy 0,5 mW zgodna jest z zastaną funkcją terenu. Organ podkreślił, iż stwierdzenie nieważności jest nadzwyczajnym środkiem eliminowania z obiegu prawnego decyzji naruszających prawo w sposób rażący. Organ podkreślił, że analiza przedmiotowej sprawy nie wykazała, by spełniona została którakolwiek z przesłanek wymienionych w art.156 § 1 k.p.a. uzasadniających stwierdzenie nieważności.

Wnioskiem z dnia 26 września 2012r. E. S. domagała się ponownego rozpatrzenia sprawy, podnosząc że nie został spełniony warunek, o którym mowa w art.61 ust.1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ przytoczył treść przepisu art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stwierdził, iż działka stanowiąca łąkę, na której ma być realizowana inwestycja położona jest w obszarze o funkcji mieszanej tj. zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej oraz usługowo-produkcyjnej. Teren ma dostęp do drogi publicznej z drogi powiatowej. Uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia. Z uwagi natomiast na fakt, iż biogazownia będzie wykorzystywać własne surowce rolnicze wyprodukowane we własnym gospodarstwie rolnym, a otrzymany biogaz będzie wykorzystywać dla zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa należy uznać, iż grunty znajdujące się pod tymi budynkami i urządzeniami nie zmienią swojego rolniczego przeznaczenia, a co za tym idzie nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, tym samym nie doszło do naruszenia przepisu art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jednocześnie organ przytaczając treść art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. podkreślił, iż rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. W orzecznictwie wyrażono także pogląd, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja, tak jak gdyby od początku nie została wydana. W ocenie organu decyzja Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] września 2011r. nie narusza prawa w stopniu rażącym mogącym skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego.

W skardze na powyższą decyzję E. S. reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła rażące naruszenie prawa: art.7-9, 77, 80, 107§ 3 k.p.a. poprzez wskazanie, że biogazownia będzie wykorzystywała jako substrat tylko surowce rolnicze wyprodukowane we własnym gospodarstwie rolnym, nadto naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa oraz przyjęcie, że teren pod biogazownię nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, jak również naruszenie art. 4 pkt 26 ustawy o ochronie gruntów rolnych oraz art. 3 pkt 12 ustawy – prawo energetyczne, poprzez przyjęcie, że budowa biogazowni rolniczej nie jest podjęciem działalności przemysłowej. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że wytworzone ilości biogazu będą znacznie przekraczać potrzeby własnego gospodarstw inwestora, nadto biogazownia nie wpisuje się w cechy, charakter i parametry dotychczasowego zagospodarowania i zabudowy terenu, zaś cechy zamierzenia inwestycyjnego świadczą o zamiarze podjęcia przez inwestorów działalności przemysłowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując prezentowaną wcześniej argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd podniósł, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzwyczajnym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a.

Sąd podał, że w niniejszej sprawie należało rozważyć ewentualne zastosowanie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie ewentualnego rażącego naruszenia prawa ponieważ strona skarżąca nieważność decyzji Burmistrza Krotoszyna upatruje w wydaniu jej z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd podniósł, że rażące naruszenie prawa występuje wówczas, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność decyzji ostatecznej. Nie można jednak ustalić w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, czy została spełniona przesłanka określona w art.156 § 1 pkt 2 kpa bez odniesienia się do przepisów materialnoprawnych, na podstawie których decyzja w postępowaniu zwykłym została wydana. Skarżąca zarzuciła więc rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 pkt 26 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, i art.3 pkt 12 ustawy Prawo energetyczne.

Sąd podkreślił, że przekroczenie normy prawnej musi mieć charakter jednoznaczny, co ma miejsce w sytuacji oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, a istnienie sprzeczności da się wykazać przez proste zestawienie przepisu i rozstrzygnięcia. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja (tak np. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, LEX 165717; z dnia 30 października 2012r., sygn. akt I OSK 1657/11, LEX 1233163).

Sąd zgodził się z organem, że w przedmiotowej sprawie decyzja Burmistrza ustalająca warunki zabudowy nie narusza prawa w stopniu rażącym mogącym skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. W ocenie Sądu rację ma organ administracji, iż sama realizacja inwestycji na przedmiotowym terenie była dopuszczalna (obszar o funkcji mieszanej tj. zagrodowej, mieszkaniowej i usługowo-produkcyjnej). Na terenie tym gabaryty i formy istniejących obiektów architektonicznych mają zróżnicowany charakter. Biogazownia będzie funkcjonowała w oparciu o własne surowce rolnicze (obornik króliczy), a otrzymany biogaz będzie przeznaczała na potrzeby własnego gospodarstwa rolnego, jedynie energia elektryczna będzie przekazywana do sieci energetycznej.

Zatem będzie składała się z budynków i urządzeń służących do produkcji rolniczej, co oznacza, iż spełnia zasadę kontynuacji funkcji produkcyjno-usługowo -rolniczo-mieszkaniowej. Grunty znajdujące się pod budynkami i urządzeniami nie zmienią swojego rolniczego przeznaczenia, a co za tym idzie nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Nadto teren ma dostęp do drogi publicznej z drogi powiatowej, a jego uzbrojenie jest wystarczające do przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Sąd przyznał rację organowi administracyjnemu, iż biogazownie są inwestycjami nietypowymi, które z oczywistych względów nie mogą wpisywać się w cechy, charakter i parametry dotychczasowego zagospodarowania i zabudowy terenu. W przypadku budowy biogazowni rolniczej rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy więc rozumieć szeroko.

W innym przypadku wybudowanie biogazowni na terenie, na którym dotychczas żadna z działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej nie byłaby zabudowana w podobny sposób – tj. zabudowana biogazownią, nie byłoby w ogóle możliwe. Nie sposób w ocenie Sądu dopatrzyć się rażącego naruszenia art. 61 ust.1 pkt 1- 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się natomiast do kwestii rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie art.4 pkt 26 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004, nr 121, poz.1266) i art.3 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (Dz.U. 2012.1059), Sąd wskazał, iż przepisy te definiują pojęcia działalności przemysłowej i przedsiębiorstwa energetycznego. W myśl art. 4 pkt 26 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez działalność przemysłową rozumie się działalność nierolniczą i nieleśną, powodującą utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Przedsiębiorstwo energetyczne zaś to podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi (art.3 pkt 12 Prawa energetycznego).

W ocenie Sądu nie można dopatrzyć się rażącego naruszenia prawa w zakresie tych przepisów, bowiem planowana inwestycja dotyczy budowy biogazowni rolniczej, dla celów i potrzeb gospodarstwa rolnego inwestora, który prowadzi działalność rolniczą i hodowlę królików, przy wykorzystaniu własnych surowców rolniczych wyprodukowanych w tym gospodarstwie rolnym. Nie mamy tu do czynienia z działalnością przemysłową czy przedsiębiorstwem energetycznym. A zatem ocena wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa" dokonana przez organ była prawidłowa. Obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest zbadanie, nie tylko czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 k.p.a.

W skardze kasacyjnej E. S., reprezentowana przez r.pr. G. D., zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. I) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj:
2. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 k.p.a. polegające w istocie na błędnym ustaleniu i przedstawieniu stanu faktycznego;
3. 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nie odniesienie się w sporządzonym pisemnym uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów stawianych w skardze, w szczególności zaś na nie rozważeniu i nie wyjaśnieniu kluczowego zarzutu podniesionego w skardze, tj. zarzutu, że biogazownia ma charakter przemysłowy, a nie rolniczy.
4. 3. art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegające na nieobiektywnym zbadaniu i dokonaniu oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym;
5. 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nie uchyleniu zaskarżonych orzeczeń (tj. na nie uwzględnieniu skargi) pomimo tego, że orzeczenia te nie odpowiadają prawu.
6. II) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
7. 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na popełnieniu błędu subsumcji;
8. 2. art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na popełnieniu błędu subsumcji;
9. 3. art. 4 pkt 26 ustawy o ochronie gruntów rolnych oraz art. 3 pkt 12 ustawy - Prawo energetyczne polegające na błędnej wykładni, iż budowa biogazowni rolniczej nie jest podjęciem działalności przemysłowej;
10. 4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. traktowanego jako przepis prawa materialnego przez jego wadliwe zastosowanie polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji istnienia przesłanek do wydania orzeczenia o przeciwnej treści;

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od SKO w Kaliszu na rzecz skarżącej niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 560 zł (w tym opłata kancelaryjna 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika 360 zł, tj. 3xstawka minimalna 120 zł, koszty sądowe wpisu 100 zł).

W uzasadnieniu skargi ksacyjnej skarżąca podniosła, że Sąd I instancji błędnie stwierdził, że "Biogazowania będzie funkcjonowała w oparciu o własne surowce rolnicze (obornik króliczy), a otrzymany biogaz będzie przeznaczała na potrzeby własnego gospodarstwa rolnego, jedynie energia elektryczna będzie przekazywana do sieci energetycznej." Na poparcie swego stanowiska Sąd nie przywołał jakiegokolwiek argumentu. Powyższe stwierdzenie pozostaje w sprzeczności z zapisami zawartymi w Raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz uwarunkowaniami określonymi w decyzji Burmistrza Krotoszyna o środowiskowych uwarunkowaniach znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Projektowane przedsięwzięcie będzie polegało na budowie obiektów służących produkcji biogazu z odpadów z produkcji zwierzęcej (gnojowica bydlęca, gnojowica świńska, obornik króliczy), produkcji żywności (serwatka kwaśna, czerstwe pieczywo) oraz z produkcji alkoholu (wywar gorzelniany).

W raporcie została zawarta precyzyjna informacja o rodzajach i ilościach surowców niezbędnych do osiągnięcia zakładanej mocy produkcyjnej energii elektrycznej oraz stwierdzono, iż "Zakładane ilości substratów będą wytwarzane na terenie gospodarstwa rolnego (...) oraz odbierane od innych podmiotów gospodarczych". W raporcie wskazuje się na komercyjny charakter przedsięwzięcia, którego celem będzie sprzedaż głównie energii elektrycznej. Wytworzone ilości biogazu znacznie przekraczają potrzeby własnego gospodarstwa. Kolegium, a za nim Sąd nie wyjaśnił skąd na fermie królików (gdzie ma powstać biogazownia) weźmie się gnojowica bydlęca, gnojowica świńska, serwatka kwaśna, czerstwe pieczywo oraz wywar gorzelniany. Te w/w substraty nie pochodzą i nie mogą pochodzić z hodowli królików.

Organy oraz Sąd I instancji błędnie ustaliły, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji usługowo - produkcyjnej. Z załącznika nr 4 do decyzji powyższego nie można stwierdzić. Organy ani Sąd nie wskazały, na których działkach występuje zabudowa usługowo - produkcyjna i na czym ona polega. Dla skarżącej budynki, w których odbywa się hodowla królików, to nie zabudowa usługowo-produkcyjna w rozumieniu urbanistyczno-architektonicznym. Powyższe rozumowanie potwierdza rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587). W załączniku nr 1 do w/w rozporządzenia dokonano podziału terenów w zakresie ich przeznaczenia. Z przepisu tego wynika, że czym innym są tereny zabudowy usługowej, czy też tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej, a czym innym tereny użytkowania rolniczego.

Teren, na którym odbywa się hodowla królików to teren użytkowania rolniczego, który nie może być nazwany terenem usługowo – produkcyjnym. Skarżąca podniosła, że planowana inwestycja zlokalizowana ma być na obszarze Natura 2000 PLJH 300002 Dąbrowy Krotoszyńskie i obszarze Natura 2000 PLB Dąbrowy Krotoszyńskie oraz w granicach obszaru chronionego krajobrazu "Dąbrowy Krotoszyńskie Baszków - Rochy".

W ocenie skarżącej organy oraz Sąd I instancji błędnie ustaliły, że możliwa jest budowa biogazowni także wtedy, gdy żadna z sąsiednich działek dostępnych z tej samej drogi nie jest zabudowana w podobny sposób - tj. zabudowana biogazownią. W rozumieniu dobrego sąsiedztwa nie chodzi o zabudowę identyczną, ale o zabudowę o podobnej funkcji, tu: obiektu produkcyjnego w rozumieniu urbanistyczno - architektonicznym, który wymagałby oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Takiego obiektu nie wskazano.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżąca przytoczyła jego treść, podkreślając jak prawidłowo winno być skonstruowane uzasadnienie wyroku. W ocenie skarżącej zaskarżony wyrok nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi przemilczając te z nich, które nie pasowały do koncepcji oddalenia skargi.

Zdaniem skarżącej organy i Sąd niewłaściwie uznały, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nowa zabudowa - biogazowania nie jest kontynuacją funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W sposób rażący została naruszona zasada dobrego sąsiedztwa. Kolegium w uzasadnieniu decyzji słusznie stwierdziło, iż budowa biogazowni jako zespołu obiektów kubaturowych oraz urządzeń i sieci nie wpisuje się w cechy, charakter i parametry dotychczasowego zagospodarowania i zabudowy terenu. Budowa biogazowni jako kontynuacja zabudowy podobnej nie jest w ogóle możliwa.

Nadto zdaniem skarżącej działkę pod biogazownię należy wyłączyć z terenów rolniczych z uwagi na klasę gleby - III a klasy bonitacyjnej - gleby orne dobre. Teren, wbrew stanowisku organów i Sądu I instancji wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze co oznacza, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy było niemożliwe, a zatem wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. W punkcie 3.4 Raportu stwierdzono, iż "Teren stricte pod biogazownię rolniczą o mocy 0,5 MW to grunty orne zaliczone do IIIa klasy bonitacyjnej - gleby orne dobre" Powyższe potwierdza wypis z rejestru gruntów (załącznik do skargi).

Skarżąca podniosła, że budowa biogazowni rolniczej jest wbrew stanowisku Sądu I instancji podjęciem działalności przemysłowej. Produkcja gazu i energii to nie produkcja rolnicza i nie przetwórstwo rolno-spożywcze (art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych), a tylko w takim wypadku grunty nie wymagałyby wyłączenia z produkcji rolniczej. Rolnictwo to dział gospodarki, którego głównym zadaniem jest dostarczenie płodów rolnych; rolnictwo uzyskuje produkty roślinne i zwierzęce dzięki uprawie roli i roślin oraz chowu i hodowli zwierząt. Przymiotnik "rolnicza" z automatu nie powoduje, że biogazownia ma charakter rolniczy, a nie przemysłowy.

Skarżąca podkreśliła, że umożliwienie budowy przedmiotowej inwestycji w miejscu, w którym być jej nie powinno narusza istotę praworządności oraz konkretne skutki społeczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, a to z poniższych względów.

Po pierwsze, nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie.

Podkreślić należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987r., nr 1, poz. 35 i z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43).

"Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Skoro "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa", to utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/ 23).

Pamiętać zatem należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W sytuacji bowiem, gdy norma prawna wymaga dokonania jej interpretacji, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcia określonej wykładni nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa. W takim przypadku trudno mówić o przekroczeniu prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, a jedynie można mówić o błędzie w wykładni prawa. Jeśli określony przepis prawa wymaga dokonania jego wykładni, to decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu nie można zakwalifikować jako rażąco naruszającej prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. jako pozostającej w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa.

Przypomnieć też należy, iż rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan faktyczny i stan prawa w dniu wydania tej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101). Wymóg ten dotyczy zarówno organu administracji publicznej jak i Sądu administracyjnego.

Zdaniem skarżącej naruszenia przepisów prawa wymienionych w punktach 1-4 skargi do Sądu pierwszej instancji miały charakter rażący, a więc art. 7- 9, 77, 80, 107§ 3 k.p.a. poprzez wskazanie, że biogazownia będzie wykorzystywała jako substrat tylko surowce rolnicze wyprodukowane we własnym gospodarstwie rolnym, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa oraz przyjęcie, że teren pod biogazownię nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, naruszenie art. 4 pkt 26 ustawy o ochronie gruntów rolnych oraz art. 3 pkt 12 ustawy – Prawo energetyczne poprzez przyjęcie, że budowa biogazowni rolniczej nie jest podjęciem działalności przemysłowej. E. S. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] września 2011 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę biogazowni rolniczej o mocy 0,5 mW.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie nie można dopatrzyć się rażącego naruszenia prawa w zakresie tych przepisów, gdyż planowana inwestycja dotyczy budowy biogazowni rolniczej dla celów i potrzeb gospodarstwa rolnego inwestora, który prowadzi działalność rolniczą i hodowlę królików, a zatem nie mamy tu do czynienia z działalnością przemysłową czy przedsiębiorstwem energetycznym. W sprawie został także sporządzony raport o oddziaływaniu na środowisko.

Zauważyć należy, iż wprawdzie w określonych przypadkach zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie biogazowni należy kwalifikować jako działanie zmierzające do podjęcia działalności przemysłowej, to jednak w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie - biogazownia ma stanowić składnik gospodarstwa rolnego, służący prowadzeniu działalności (produkcji) rolniczej biogazowi takiej nie można traktować jako działalności przemysłowej. W niniejszej sprawie organy administracji publicznej nie miały podstaw do przyjęcia, że celem planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie jest produkcja rolna, lecz podjęcie działalności przemysłowej w postaci przedsiębiorstwa energetycznego w rozumieniu art. 3 pkt 12 ustawy - Prawo energetyczne. Biogazownia będzie wykorzystywać obornik króliczy pochodzący z własnego gospodarstwa G. R., a wytwarzana energia cieplna będzie służyła do ogrzewania budynków wchodzących w skład tego gospodarstwa i jedynie energia elektryczna będzie przekazywana do sieci energetycznej.

A zatem, otrzymany biogaz inwestor będzie wykorzystywać dla zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa. Okoliczność, iż oprócz wykorzystywania własnych surowców (obornika króliczego) substratami do produkcji biogazu będą: gnojowica bydlęca, świńska, wywar gorzelniany, serwatka kwaśna oraz czerstwe pieczywo – co wynika z decyzji Burmistrz Krotoszyna – nie powoduje, że planowana inwestycja nie ma charakteru rolniczego, a tym samym nie wpływa na ocenę tego przedsięwzięcia. Stanowisko to znajduje także potwierdzenie w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), w tym w § 3 określającym jakie obiekty należy rozumieć przez budowle rolnicze. W rozważanym przypadku inwestycja obejmująca budowę biogazowi nie jest działalnością przemysłową w rozumieniu art. 4 pkt 26 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 3 pkt 12 ustawy - Prawo energetyczne.

Działalnością przemysłową w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U.2004, Nr 121, poz.1266 ze zm.) jest działalność nierolnicza i nieleśna, powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie. Inwestora w tej sprawie nie można bowiem uznać za przedsiębiorstwo energetyczne, którym jest – jak stanowi art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. z 2006r., Nr 89, poz. 625 ze zm.) - podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi, w rozumieniu tej ustawy, są grunty: określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (pkt 1); pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa(pkt 2); pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (pkt 3); pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych (pkt 4)(...).

W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, iż grunty znajdujące się pod budynkami i urządzeniami przedmiotowej biogazowi nie zmienią swojego rolniczego przeznaczenia, a co za tym idzie nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i tym samym nie doszło do naruszenia przepisu art. 61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p.

Podzielić należy także pogląd Sądu pierwszej instancji, że okoliczność, iż żadna z działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w podobny sposób – tj. zabudowana biogazownią, nie oznacza w tym przypadku braku kontynuacji funkcji. Planowana inwestycja zlokalizowana będzie w terenie o funkcji mieszanej. Z wykonanej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w obszarze analizowanym występuje rozproszona zabudowa zagrodowa, zabudowa mieszkaniowa oraz usługowo-produkcyjna. Gabaryty i formy istniejących obiektów architektonicznych są zróżnicowane.

Przypomnieć należy, iż wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego". Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – dalej: u.p.z.p. - ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza bowiem zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze.

Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. W przypadku przyjęcia odmiennego poglądu niemożliwe byłoby wprowadzanie jakichkolwiek zmian w zagospodarowaniu przestrzennym.

Część opisowa i graficzna analizy potwierdza ustalenia organów co do analizowanego obszaru, a tym samym Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu trafnie uznało, iż nie doszło do naruszenia przez Burmistrza Krotoszyna w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy przepisów art. 7-9, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. jak i art. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Z powyższych względów na akceptację zasługuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu prawidłowo uznało, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z tych też przyczyn chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i w jej wyniku zasadnie oddalił skargę.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten, normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. skutkuje uchyleniem wyroku Sądu pierwszej instancji, a jedynie takie które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera motywy istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może odnieść zamierzonego skutku.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.