Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2018 r., IV SA/Wa 2800/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Burmistrza [...] na postanowienie Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł o kosztach postępowania sądowego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego utrzymał w mocy postanowienie Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w G. z [...] lipca 2017 r. o odmowie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] we wsi C. w Gminie [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że na etapie zgłaszania wniosków do planu Szef Sztabu Wojewódzkiego w G. poinformował Gminę, pismem z 26 lutego 2016 r., że obszar objęty planem znajduje się w pasie ograniczeń budownictwa wysokościowego i przemysłowego, ustanowionych decyzjami lokalizacyjnymi, wydanymi przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów: nr [...] z [...] maja 1976 r. dla obiektu technicznego jednostki wojskowej Nr[...] ([...])i nr [...] z dnia [...] maja 1976 r. dla obiektu technicznego w kompleksie wojskowym Nr [...]). Szef Sztabu Wojewódzkiego złożył wnioski o: wprowadzenie do planu ograniczeń w zagospodarowaniu i wykorzystaniu terenów wokół kompleksów wojskowych: Nr [...]([...]) oraz Nr [...], wynikających ze wskazanych decyzji lokalizacyjnych oraz o skonsultowanie planu z Komendantem Zespołu Zarządzania Wsparcia Teleinformatycznym w G. ze względu na obecność na obszarze objętym planem infrastruktury teletechnicznej Marynarki Wojennej.
W dniu 17 maja 2017 r. Burmistrz Miasta [...] - na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) - zwrócił się po raz pierwszy do Szefa Sztabu Wojewódzkiego o uzgodnienie planu, jednak ten - postanowieniem z [...] maja 2017 r. - uznał plan za nieuzgodniony z powodu nieuwzględnienia wniosków zawartych w piśmie z 26 lutego 2016 r. W dniu 26 czerwca 2017 r. organ gminy przesłał plan do uzgodnienia ponownie. Szef Sztabu Wojewódzkiego zwrócił się o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie do Dyrektora Biura Infrastruktury Specjalnej (pismo z 30 czerwca 2017 r.) - zgodnie z decyzją Nr 386/MON Ministra Obrony Narodowej z 29 września 2015 r. w sprawie realizacji w resorcie obrony narodowej zadań z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego (Dz.Urz. MON poz. 277). W piśmie z 10 lipca 2017 r. Dyrektor Biura Infrastruktury Specjalnej zaopiniował plan negatywnie z powodu nieuwzględnienia w nim ograniczeń w zagospodarowaniu i wykorzystaniu terenów wokół kompleksów wojskowych: Nr [...] i [...]. Stanowisko to oraz wnioski Szefa Sztabu Wojewódzkiego stanowią podstawę postanowienia z [...] lipca 2017 r.
W zażaleniu na postanowienie organu I instancji Burmistrz [...] podniósł, iż niezasadne jest przyjęcie, że decyzje lokalizacyjne z [...] maja 1976 r. rodzą jakiekolwiek skutki prawne, w tym, w szczególności, mogące wywołać konieczność ingerencji w obowiązujące akty planistyczne.
Organ odwoławczy stwierdził, że w procesie przyjęcia planu organy wojskowe i organ gminy są obowiązane przestrzegać postanowień decyzji lokalizacyjnych, ustanawiających ograniczenia w zagospodarowaniu i wykorzystaniu terenów wokół kompleksów wojskowych: Nr [...] [...] oraz Nr [...] [...]. Przesądza to art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiący, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Takie przepisy odrębne zawierają przywołane, nadal obowiązujące, decyzje lokalizacyjne. Organ gminy, sporządzający dokument planistyczny obejmujący swoim zasięgiem strefy ochronne, ma obowiązek uwzględnić ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, zgodnie ze zgłaszanymi potrzebami organów wojskowych.
W przedmiotowej sprawie wymóg ten był przedmiotem wniosku Szefa Sztabu Wojewódzkiego sformułowanego w piśmie z 26 lutego 2016 r. W pierwszym projekcie planu wysokość zabudowy (do której odnoszą się decyzje lokalizacyjne) wynosiła 12 m. Projekt w powyższym zakresie został zmieniony, ze względu na równoczesną odmowę uzgodnienia planu przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który wskazał na konieczność ograniczenia wysokości zabudowy mieszkaniowej do maksymalnie 8,5 m a usługowej do 10 m. Zmiana ta sprawiła, że plan spełniał również wymagania decyzji lokalizacyjnych, na które powołuje się Szef Sztabu Wojewódzkiego. Burmistrz wskazał, że jedynym terenem, na którym nie została ograniczona wysokość to teren oznaczony w planie jako 01.MN/U, gdzie utrzymano wysokość 12 m, ponieważ taka wysokość została dopuszczona w obecnie obowiązującym planie, który przeszedł etap wszystkich uzgodnień.
W odniesieniu do tej kwestii, organ II instancji wskazał, że uzgadniany projekt planu dokonuje na nowo ustaleń wysokości zabudowy na wskazanym terenie i w tym zakresie musi spełniać wymagania decyzji lokalizacyjnych.
Za niezasadny organ uznał natomiast drugi warunek zawarty w postanowieniu Szefa Sztabu Wojewódzkiego i piśmie z 26 lutego 2016 r., tj. wymóg konsultacji planu z Komendantem Zespołu Zarządzania Wsparcia Teleinformatyczngo. Taki warunek nie wynika z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 12 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 lutego 2017 r. w sprawie wojewódzkich sztabów wojskowych i wojskowych komend uzupełnień (Dz.U. poz. 626).
Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Burmistrz [...], podnosząc zarzuty naruszenia: art. 87, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2 pkt 8, art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 6 k.p.a., art. 107 § 3, art. 124 § 2 w zw. z art. 126 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć zajęcie przez Sąd stanowiska, co do części zarzutów byłoby przedwczesne. Sprawa nie została bowiem w istotnym zakresie wyjaśniona w toku postępowania przed organami administracji publicznej.
Sąd wskazał, że spór w tej sprawie sprowadza się do odmiennej oceny, czy wydane w latach siedemdziesiątych poprzedniego wieku decyzje lokalizacyjne stanowią nadal źródło prawa - kreują uprawnienia i obowiązki organów administracji publicznej oraz obywateli, m.in. w kontekście przyjmowania określonych rozwiązań w planie miejscowym. Sąd wskazał, że - wobec formułowanej na etapie zażalenia -argumentacji organu gminy, wywodzącego, że wydane uprzednio decyzje lokalizacyjne nie mogły stanowić aktualnie źródła praw i obowiązków, rolą organu odwoławczego było zajęcie stanowiska w tej kwestii, co do meritum oraz stosowne, prawne uzasadnienie swej argumentacji. Należało mianowicie wskazać, czy orzeczenia w przedmiocie lokalizacji wydane w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku stanowiły w istocie akty indywidualne, czy też - pomimo określenia ich przez ówczesnego prawodawcę mianem decyzja - miały charakter aktu normatywnego.
Rolą organu administracji było wyjaśnienie, jaki charakter miały decyzje lokalizacyjne w kontekście regulacji na dzień ich wydania, a następnie wywiedzenie czy - o ile stanowiły one decyzje administracyjne, rozumiane jako rozstrzygnięcia skierowane do konkretnych adresatów - zachowały one moc prawną, na gruncie kolejnych zmian regulacji, dotyczących zasad prowadzenia procesów budowlanych i wydawania orzeczeń w tym przedmiocie. W przypadku uznania, że decyzje lokalizacyjne stanowiły w istocie quasi akty normatywne, np. analogiczne w swej formie do funkcjonującej obecnie instytucji ustanawiania terenów zamkniętych, rolą organu było ustalenie, czy ówcześnie wydane akty - wobec reguł ogólnych bądź szczególnych przepisów przejściowych (z mocy konkretnych regulacji) - zachowały moc a więc rodzą stosowne skutki prawne w kontekście procedur planistycznych. Analogicznie analizy wymaga przesądzenie, czy decyzje lokalizacyjne nie zachowały mocy, jako wiążące akty planistyczne – wobec reguł szczególnych w tym obszarze.
Wobec niezawarcia przez organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonego aktu stosownych rozważań, co do istotnych uwarunkowań formalnych sprawy, przedwczesne byłoby formułowanie ocen w tym zakresie przez Sąd Administracyjny. Prowadziłoby to bowiem do naruszenia reguł instancyjności postępowania administracyjnego - sądowej kontroli działania administracji, gdzie przedmiotem oceny ma być dopiero orzeczenie wydane w następstwie faktycznego rozpoznania sprawy w dwu instancjach.
Jeżeli organ ustali, że decyzje lokalizacyjne stanowią obecnie źródło prawa, wskaże, jakie konkretnie ograniczenia wynikają z ich poszczególnych zapisów, gdy chodzi o reguły zagospodarowania terenów objętych strefą ochronną i dokona ich zestawienia z zapisami planu w kontekście wykazania ich ewentualnej sprzeczności. Jeżeli natomiast organ uzgadniający skonstatuje, że możliwości zabudowy gruntów przyległych do kompleksu wojskowych nie kształtują już decyzje lokalizacyjne, bądź nie zawierają one konkretnego katalogu zakazów lub ograniczeń - nie oznacza to, aby nie był on uprawniony do ewentualnego zakwestionowania konkretnych postanowień planu, gdy godziłoby to w potrzeby obronności państwa, wobec funkcjonowania w sąsiedztwie terenu objętego planem kompleksów wojskowych. W myśl art. 2 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1430), umacnianie obronności Rzeczypospolitej Polskiej, przygotowanie mienia narodowego na wypadek wojny oraz wykonywanie innych zadań w ramach powszechnego obowiązku obrony należy do wszystkich organów władzy i administracji rządowej oraz organów samorządu terytorialnego, zaś - wobec treści art. 14 ust. 3 pkt 8 tej ustawy - szczególne zadania w tym zakresie wykonuje szef sztabu wojewódzkiego.
Jest on bowiem właściwy w sprawach "udziału w planowaniu przestrzennego zagospodarowania, ze względu na potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa". Pozostaje to w spójności z obowiązkiem dokonywania uzgodnień w procedurze planowania przestrzennego (art. 17 pkt 6 lit. b tiret 4 wobec art. 1 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W takim jednak przypadku, dla wykazania potrzeby wprowadzenia stosownych ograniczeń w planie miejscowym, konieczne byłoby przywołanie konkretnych przesłanek za tym przemawiających - np. co do wysokości zabudowy czy jej oddalenia od granic kompleksu wojskowego. Przy tym - o ile zachodziłaby taka potrzeba – uzasadnienie orzeczenia musi zostać sporządzone z uwzględnieniem reguł, zawartych w przepisach o ochronie informacji niejawnych.
Natomiast określenie generalnych reguł, ograniczających możliwości zagospodarowania terenów przyległych do obiektów wojskowych – sui generis obszarów ograniczonego użytkowania, które musiałyby zostać uwzględnione przy przyjmowaniu określonych rozwiązań planistycznych (jak również na etapie wydawania rozstrzygnięć indywidualnych, dotyczących sposobu zagospodarowania gruntów przyległych), bez konieczności każdorazowego wykazywania przesłanek merytorycznych danego ograniczenia - wymaga zawarcia w akcie normatywnym, na szczeblu ustawy, stosownego upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego oraz wskazania tam organu właściwego dla jego wydania.
O ile okaże się niezbędne ponowne rozpatrzenie sprawy w jej aspekcie merytorycznym – czy istnieją konkretne przesłanki dla wprowadzenia w planie konkretnych ograniczeń (np. wysokości zabudowy), inne niż wynikające z pozostawania w obrocie decyzji lokalizacyjnej - dla zachowania reguły dwuinstancyjności postępowania niezbędne będzie wydanie orzeczenia o charakterze kasatoryjnym.
Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżone postanowienie.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, opierając ją na podstawach naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1. art. 3 § 1, art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a poprzez zaniechanie wskazania przez Sąd jakie przepisy organ naruszył i jaki to miało wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, kiedy postanowienie organu II instancji zwierało elementy określone w art. 124 i 126 k.p.a. oraz zostało wydane zgodnie z trybem określonym w art. 24 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.) - zwanej dalej u.p.z.p.
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 124 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez uznanie, że organ nie rozpoznał sprawy co do istoty i uwzględnienie skargi, w sytuacji, kiedy postanowienie Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, utrzymujące w mocy postanowienie Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w G. mieściło się w umocowaniu do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zakresie potrzeb obronności i spełniało wymagania określone w art. 106 § 5, art. 124 i art. 126 k.p.a.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż art. 1 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.), nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa. W Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. zawarto generalne zasady postępowania odnoszące się do zagadnień obronności i bezpieczeństwa państwa, sformułowane w przepisach: art. 5, 6, 26, 85 oraz art. 126 operującym pojęciem "bezpieczeństwa państwa" i precyzującym w niektórych fragmentach, że chodzi o bezpieczeństwo zewnętrzne i wewnętrzne (art. 135, 146). Niewątpliwie prawo własności jest konstytucyjnym prawem, które może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Takie ograniczenia wprowadza właśnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który uwzględnia w nim potrzeby obronności.
Obronności, która poprzez realizację zadań chroni własność. Natomiast do właściwej realizacji tych zadań czasami konieczne jest wprowadzenie niezbędnych ograniczeń, które jednak jak w przypadku niniejszej sprawy nie ingerują w istotę prawa własności, a jedynie w wysokość zabudowy, co umożliwi prawidłowe funkcjonowanie urządzeń niezbędnych dla obronności.
W odniesieniu do terenów zamkniętych, zgodnie z art. 4 ust. 3 u.p.z.p., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się natomiast ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów. To właśnie ten przepis jest podstawą prawną do usankcjonowania strefy ochronnej w sposób powszechnie obowiązujący jako akt prawa miejscowego. W procesie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla organu tworzącego plan wiążące jest uzgodnienie (tudzież brak uzgodnienia) w zakresie potrzeb obronności dokonywane przez szefów wojewódzkich sztabów wojskowych. Uzgodnienie (a w przedmiotowej sprawie nieuzgodnienie) Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego mieści się w zakresie umocowania określonego w ww. przepisach.
Wojewódzki Sztab Wojskowy w G. zebrał informacje, które pozwoliły na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Ustalono, że ograniczenia wynikające z decyzji lokalizacyjnych Komisji Planowania przy Radzie Ministrów nr [...] i nr [...] z [...] maja 1976 r. są potrzebami obronności i wobec powyższego zgłoszono je jako niezbędne przy opracowywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzgodnienia dokonano w trybie art. 106 ust. 5 k.p.a., a więc wydano postanowienie. Wojewódzki Sztab Wojskowy nie wnosił uwag spoza zakresu potrzeb obronności.
Sąd uznał, że spór zasadza się na mocy prawnej ww. decyzji lokalizacyjnych, skupił się w uzasadnieniu na rozważaniach na temat losu prawnego decyzji Komisji Planowania przy Radzie Ministrów w poprzednim jeszcze ustroju. Zupełnie pominął rozważania na temat zakresu możliwych uwag do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez właściwy organ wojskowy w zakresie potrzeb obronności. Z drugiej strony Sąd nie wskazał też w uzasadnieniu, jakie to przepisy organ złamał, rozpoznając sprawę i w jaki sposób wpłynęło to na treść rozstrzygnięcia przez organ.
Opierając orzeczenie na treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - należy wskazać te przepisy postępowania przed organem, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i których naruszenie stwierdził Sąd I instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2008 r., I OSK 1893/06). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje tych przepisów. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło zarówno wskazania przepisów postępowania przed organem, jak i rozważań Sądu co do rozumienia określonych norm mających zastosowanie w postępowaniu przed organem i potrzeby ich stosowania w stanie faktycznym sprawy ustalonym przez organy administracji, a następnie przyjętym przez Sąd I instancji w trakcie wyrokowania.
W niniejszej sprawie natomiast nawet, gdyby nie powołano się na moc obowiązującą decyzji lokalizacyjnych Komisji Planowania przy Radzie Ministrów, to powołanie się na te same ograniczenia z niej wynikające, dałyby tą samą treść postanowienia. Ograniczenia te mieszczą się bowiem w kategorii potrzeb obronności, które muszą być uwzględniane w procesie planowania przestrzennego. Wobec powyższego w ocenie organu nie było podstaw do uchylenia postanowienia Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżony wyrok co do istoty odpowiada prawu.
Na wstępie wskazać należy, iż jedną z wartości, które powinny być uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa (art. 1 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.). Władztwo planistyczne gminy nie obejmuje terenów zamkniętych, którymi są często tereny wojskowe (art. 3 ust. 1 ustawy). W odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy (art. 4 ust. 3 ustawy). Do określania potrzeb w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa właściwe są organy wojskowe, które opiniują projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 11 ust. 6 d ustawy) oraz uzgadniają projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b tiret czwarte i pkt 9 wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o uzgodnienie projektu planu z właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa, a następnie wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień. Współpraca organów gminy z organami wojskowymi jest istotna zwłaszcza w procesie wprowadzania do planu miejscowego ustaleń dotyczących stref ochronnych wojskowych terenów zamkniętych.
W aktualnym stanie prawnym tereny zamknięte i ich granice są ustalane na mocy decyzji właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych (art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne – Dz.U. z 2020 r., poz. 276 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. Z przepisu tego wynika, że strefa ochronna terenu zamkniętego i obowiązujące w niej ograniczenia powinny zostać wprowadzone do planu miejscowego, po uzgodnieniu z organami wojskowymi.
Zatem to w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, będącym aktem prawa miejscowego, ustanawia się pewne ograniczenia prawa własności w strefie ochronnej terenu zamkniętego. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z prawa własności mogą być ustanawiane, gdy są konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Podkreślenia wymaga, że potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawsze mogą być wyraźnie określone w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Ograniczenia w strefie ochronnej terenu zamkniętego wynikają z potrzeby ochrony obiektów wojskowych, które ze zrozumiałych względów często objęte są tajemnicą wojskową, co nie może być utożsamiane z dowolnością. Potrzeby, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są konkretyzowane przez organy wojskowe we wnioskach do projektu studium czy planu miejscowego oraz w ramach uzgodnienia projektów aktów planistycznych gminy.
Procedura ustalania strefy ochronnej wojskowych terenów zamkniętych uregulowana jest w decyzji Nr 386/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 września 2015 r. w sprawie realizacji w resorcie obrony narodowej zadań z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. MON z 2015 r., poz. 277 ze zm.). W rozdziale 5 tej decyzji uregulowano tryb ustalania i znoszenia stref ochronnych terenów zamkniętych. Zgodnie z § 12 ust. 1 tej decyzji strefę ochronną terenu zamkniętego ustala się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w przypadkach wykraczania poza granice terenu zamkniętego ponadnormatywnych uciążliwości związanych z jego funkcjonowaniem, a nie związanych z obowiązkiem uzyskania decyzji o ustanowieniu obszaru ograniczonego użytkowania, występowania potencjalnych zagrożeń dla otoczenia lub innych oddziaływań, jak również w przypadkach uzasadnionych potrzebą ochrony terenu zamkniętego oraz obiektów na nim zlokalizowanych od penetracji i nasłuchu oraz od możliwych uciążliwości zewnętrznych mogących mieć wpływ na wykonywanie zadań obronnych na danym terenie zamkniętym.
Potrzebę ustalenia lub zniesienia strefy ochronnej terenu zamkniętego formułuje Komisja do spraw ustalenia lub zniesienia strefy ochronnej terenu zamkniętego (§ 12 ust. 3 decyzji). Protokół tej Komisji stanowi podstawę do opracowania wniosku o ustanowienie lub zniesienie strefy ochronnej dla danego wojskowego terenu zamkniętego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz wprowadzenia lub usunięcia strefy ochronnej z prowadzonej przez właściwego szefa wojewódzkiego sztabu wojskowego ewidencji ustalonych stref ochronnych terenów zamkniętych. Wniosek taki opracowuje właściwy terytorialnie szef wojewódzkiego sztabu wojskowego i przesyła niezwłocznie do właściwego organu samorządu terytorialnego, celem jego realizacji (pkt 10 i 12 załącznika nr 6 do powołanej decyzji). Strefy ochronne terenów wojskowych nie są ustalane są w sposób całkowicie dowolny, gdyż dla ustalenia takiej strefy muszą zostać spełnione wskazane wyżej przesłanki z § 12 ust. 1 decyzji, których wystąpienie - po analizie stanu faktycznego na danym terenie - stwierdza w odpowiedniej procedurze powołany do tego organ wojskowy.
Natomiast w odniesieniu do stref ochronnych terenów zamkniętych przewidzianych w decyzjach lokalizacyjnych Komisji Planowania przy Radzie Ministrów organy wojskowe podejmują prace nad aktualizacją granic tych stref i przewidzianych w nich ograniczeń w zakresie obecnych potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa na danym terenie według procedury przewidzianej decyzji Ministra Obrony Narodowej Nr 386/MON z dnia 29 września 2015 r.
Podstawą uchylenia zaskarżonego postanowienia przez Sąd I instancji była przede wszystkim konieczność wyjaśnienia przez organ odwoławczy kwestii, jaki charakter prawny miały decyzje lokalizacyjne wydane przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów ustalające strefy ochronne dla wojskowych obiektów technicznych i czy mogły one stanowić podstawę prawną odmowy uzgodnienia projektu planu miejscowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie była to jednak kwestia, która miała decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Wskazać należy, iż decyzje Komisji Planowania przy Radzie Ministrów nr [...] z [...] maja 1976 r. ustalająca strefę ochronną dla obiektu technicznego jednostki wojskowej Nr [...]([...]) i nr [...] z dnia [...] maja 1976 r. ustalająca strefę ochronną dla obiektu technicznego w kompleksie wojskowym Nr [...] ([...]) nadal pozostają w obrocie prawnym i wywołują skutki prawne.
Decyzją Nr 1 z dnia 31 stycznia 2019 r. (Dz.Urz.MIniR.2019.2) Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił 150 decyzji lokalizacyjnych Komisji Planowania przy Radzie Ministrów. Decyzje nr [...] i nr [...] z dnia [...] maja 1976 r. nie znalazły się na liście decyzji uchylonych i nie zostały do tej pory wyeliminowane z obrotu prawnego. Podkreślenia również wymaga, że w stanie prawnym obowiązującym od 19 września 2020 r. przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazują uwzględnienie ustaleń tego rodzaju decyzji lokalizacyjnych w aktach planistycznych gminy. Na podstawie art. 9 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) znowelizowano m.in. art. 10 i 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy te stanowią obecnie, że w studium określa się w szczególności granice terenu zamkniętego i jego strefy ochronnej, w tym stref ochronnych wynikających z decyzji lokalizacyjnych wydanych przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów w związku z realizacją inwestycji w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa (art. 10 ust. 2 pkt 15 ustawy) oraz że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu, przedsięwzięcia Euro 2012 lub decyzji lokalizacyjnych wydanych przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów w związku z realizacją inwestycji w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa (art. 15 ust. 3 pkt 4b).
To, że strefy ochronne terenów zamkniętych wynikające z obowiązujących decyzji lokalizacyjnych Komisji Planowania przy Radzie Ministrów powinny być uwzględniane w aktach planistycznych gminy potwierdza więc sam ustawodawca w znowelizowanych przepisach art. 10 i 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzje te nadal wywołują skutki prawne, zatem ich ustalenia, wyrażające potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa na danym terenie, muszą być uwzględnione przez organy gminy w procesie uchwalania planu. Organ uzgadniający mógł więc, konkretyzując potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa na terenie objętym projektem planu, domagać się wprowadzenia do projektu planu ograniczeń określonych we wskazanych decyzjach lokalizacyjnych.
Ponadto należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że nawet gdyby w postanowieniu uzgadniającym nie powołano się na te decyzje lokalizacyjne Komisji Planowania przy Radzie Ministrów, to wskazanie przez organ wojskowy takich samych ograniczeń w zagospodarowaniu terenów objętych projektem planu, jakie wynikają z tych decyzji, z powołaniem się na potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa, obligowałoby gminę do ich uwzględnienia w procesie planowania przestrzennego.
Sąd I instancji skupił się wprawdzie na podstawie materialnoprawnej zaskarżonego postanowienia, lecz zasadnie również wskazał, że obowiązkiem organu uzgadniającego jest skonkretyzowanie potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa w odniesieniu do przedłożonego mu do uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ uzgadniający projekt planu miejscowego ma obowiązek współuczestniczyć w tworzeniu tego projektu w zakresie swoich kompetencji. W myśl art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić (art. 24 ust. 2 ustawy).
Z tego ostatniego przepisu wynika, że w przypadku odmowy uzgodnienia projektu planu organ uzgadniający powinien wskazać gminie konkretne warunki, na jakich uzgodnienie może nastąpić. Zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a., zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Postanowienie to powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 124 § 2 k.p.a.).
W postanowieniu Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w G. z dnia [...] lipca 2017 r. jako warunek uzgodnienia projektu planu wskazano "wprowadzenie do jego treści zapisów zgłoszonych w piśmie Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w G. nr [...] z dnia 26 lutego 2016 r.". W piśmie tym wniesiono o "wprowadzenie do planu ograniczeń w zagospodarowaniu i wykorzystaniu terenów wokół kompleksów wojskowych: Nr [...] [[...] oraz Nr [...] [...], wynikających ze wskazanych decyzji lokalizacyjnych". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, warunek wprowadzenia do planu ograniczeń wynikających z decyzji lokalizacyjnych Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z dnia [...]maja 1976 r. jest sformułowany w sposób zbyt ogólny. Wskazanie takiego warunku przez organ uzgadniający nie stanowi prawidłowego wykonania przez ten organ obowiązku współdziałania z organami gminy przy uchwalaniu planu miejscowego przewidzianego w art. 17 pkt 6 lit. b tiret czwarte i pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Decyzje lokalizacyjne Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z dnia [...] maja 1976 r. nie są dokumentami powszechnie dostępnymi, objęte były przez wiele lat klauzulą tajności. Zarówno Gmina sporządzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak i w przyszłości adresaci norm zawartych w tym akcie prawnym, czyli właściciele nieruchomości i potencjalni inwestorzy mają utrudniony dostęp do treści tych decyzji. Dodatkowo podkreślić należy, iż w pkt II legendy do map załączonych do tych decyzji następuje odesłanie do konkretnych ograniczeń wysokościowych określonych na tych mapach, które są bardzo mało czytelne. Rolą organu uzgadniającego jest ustalenie aktualnych potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa w strefie ochronnej danego terenu zamkniętego i wskazanie organowi planistycznemu, jakie konkretnie ograniczenia w wysokości zabudowy muszą zostać wprowadzone na terenie objętym planem i dokonanie oceny zapisów projektu planu pod kątem ich sprzeczności z tymi ograniczeniami.
Podobnie w przypadku ograniczeń w zakresie budowy linii napowietrznych, przekaźników telefonii komórkowej i emiterów energii elektrycznej, organ uzgadniający powinien wskazać czy budowa tego rodzaju budowli i urządzeń jest na tym terenie w ogóle możliwa i ewentualnie, pod jakimi warunkami oraz wskazać zapisy planu, które naruszają te ograniczenia, ewentualnie organ może postulować wprowadzenie zakazu budowy tego rodzaju obiektów budowlanych. Ustalenia zarówno faktyczne, jak i prawne przyjęte w postępowaniu uzgodnieniowym przez organ wojskowy powinny jasno wskazywać gminie, jakie warunki musi spełnić projekt planu, aby zapewniona została ochrona zarówno terenu zamkniętego i znajdujących się tam urządzeń, jaki i ochrona terenów przyległych do terenu zamkniętego przed oddziaływaniem tych urządzeń. Wprawdzie kopie wskazanych decyzji lokalizacyjnych zostały przekazane Gminie wraz z pismem Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w G. nr [...] z dnia 26 lutego 2016 r., lecz nie jest rolą organu planistycznego samodzielne odczytywanie ich treści i ustalanie, jakie ograniczenia w zakresie planowanego zagospodarowania terenu obowiązują w danej w strefie ochronnej, zwłaszcza, że organ gminy, nie będąc organem wyspecjalizowanym w tym zakresie, mógłby to uczynić błędnie.
To organ uzgadniający ma obowiązek wskazania konkretnych ograniczeń np. wysokości zabudowy, które obowiązują w danej strefie ochronnej i wskazania zapisów projektu planu, które są niezgodne z tymi ograniczeniami. Natomiast zapis planu odsyłający wprost do treści decyzji lokalizacyjnej Komisji Planowania przy Radzie Ministrów jest niewystarczający, gdyż nie jest to dokument powszechnie dostępny. Adresatami planu miejscowego są przede wszystkim właściciele nieruchomości i potencjalni inwestorzy, którzy z samej treści planu powinni móc odczytać, jakie są warunki zabudowy i zagospodarowania danej nieruchomości. Niezasadny jest w związku z tym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 124 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez uznanie, że organ nie rozpoznał sprawy co do istoty.
Sąd I instancji słusznie stwierdził, że postanowienie Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego - jako zbyt ogólnikowe - narusza prawo. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone postanowienie, utrzymujące w mocy postanowienie Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w G. nie spełniało wymagań, o których mowa w art. 24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 § 5 i art. 124 § 2 k.p.a. Brak dokonania przez organ ustaleń w zakresie koniecznym do uzgodnienia projektu planu w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa stanowił naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Częściowo zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez podanie jako podstawy uchylenia zaskarżonego postanowienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i niewskazanie przez Sąd, jakie konkretnie przepisy postępowania organ naruszył i jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż zaskarżony wyrok w istocie odpowiada prawu.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.