Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1563/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z 9 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 802/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki [...] [...] [...] z [...] października 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu odbudowy rowu do parametrów sprzed jego likwidacji w pkt I wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Starosta Powiatu [...] w decyzji z [...] marca 2015 r. nr [...], znak [...], nakazał właścicielom działki nr [...] obręb O., gm. D. – M. B. i M. B. – przywrócenie na ww. działce rowu na odcinku zaznaczonym, kolorem czerwonym na załączniku graficznym nr 1 do decyzji, tj. od strony południowej działki (na wysokości rowu wskazanego na działce nr [...]), a następnie wzdłuż granicy z działkami nr ] i [...] - do parametrów sprzed jego likwidacji, przy czym parametry rowu, tj.: głębokość rowu, szerokość dna i korony rowu, spadek dna w rowie winny uwzględniać średnice istniejących przepustów, rodzaj gruntu oraz możliwość bezpiecznego - bez szkody dla terenów przyległych - odprowadzenia wód opadowych i roztopowych ze spływu powierzchniowego z drogi gminnej - działka nr [...], wód odprowadzanych rowami przydrożnymi ww. drogi oraz wód przesiąkowych z terenów przyległych do rowu.

Na skutek rozpatrzenia odwołań od ww. decyzji, które złożyli M. B. i Gmina [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] (dalej: Dyrektor RZGW [...]) w decyzji z [...] października 2015 r., znak [...], wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 4 ust. 4 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 469), uchylił ww. decyzję Starosty Powiatu [...] w całości. Jednocześnie Dyrektor RZGW orzekł co do istoty sprawy, to jest nakazał właścicielom działki nr [...] obręb O., gmina D., tj. M. B. i M. B., odbudowę do dnia 31 maja 2016 r. na ww. działce rowu na odcinku zaznaczonym kolorem czerwonym na załączniku graficznym nr 1 do decyzji, tj. od strony południowej działki przy granicy z działką nr [...], a następnie wzdłuż granicy z działkami nr [...] i [...] - do parametrów sprzed jego likwidacji, tj. średniej szerokości dna 0,50 m, głębokości 1,00 m oraz nachylenia skarp 1:1, które zapewnią możliwość bezpiecznego - bez szkody dla terenów przyległych - odprowadzania wód opadowych i roztopowych ze spływu powierzchniowego z drogi gminnej (działka nr [...]), wód odprowadzanych rowami przydrożnymi ww. drogi oraz wód przesiąkowych z terenów przyległych do rowu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przytoczoną decyzję Dyrektor RZGW [...] wniósł M. B..

W skardze podano, że w chwili zakupu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] skarżący był przekonany, że na działce nie ma rowu melioracyjnego. W celu umożliwienia wjazdu na działkę z drogi [...] w istniejącym rowie skarżący ułożył 14 mb przepustów o średnicy 300 i zasypał do poziomu drogi. Teren na granicy z drogą był podwyższony, w wyniku kopania rowu, gdy właścicielem była Gmina. Skarżący wykarczował 17 sztuk drzew. Wykopał fundamenty z cegły po trzech zabudowaniach (budynek mieszkalny, szopa, stodoła). Powstałe doły skarżący musiał uzupełnić dodatkową ziemią, a gruz i cegły po fundamentach, ułożył przy drodze [...], w celu utworzenia warstwy drenującej. Wzdłuż granicy z działką [...] (własność M. T.) istniał rów wykopany gdy właścicielem działki [...] była Gmina. W rowie o długości 45 m skarżący ułożył 25 mb rur o średnicy 200. Po dwóch latach proszenia M. T. o zaprzestanie odprowadzania ścieków komunalnych, na odcinku wypływania fekaliów skarżący usypał wał obronny. Wał okazał się przydatny, bo M. T. wkopał parę kręgów studziennych i ma obecnie szambo.

Odpowiadając na skargę DRZGW [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W dniu 11 lutego 2016 r. do akt sądowych wpłynęło pismo skarżącego, zawierające jego dodatkowe wyjaśnienia w sprawie. Skarżący stwierdził m.in., że na stronie wschodniej i zachodniej działki [...] jest zaznaczona kanalizacja deszczowa "kd". Na wschodniej stronie jest zbiornik, na zachodniej grunt chłonny. Kanalizację deszczową ktoś zaprojektował, zatwierdził i wykonał. Po zgłoszeniu została naniesiona na aktualną mapę zasadniczą. Obecnie specjaliści od gospodarki wodnej (bez uprawnień do zmian w projekcie) przerabiają kanalizację deszczową na rowy melioracyjne, dorabiają przepusty na drodze [...] i kierują wszystkie wody z sąsiednich działek i z drogi [...] na działkę nr [...]. Powielana jest samowola kopania i układania przepustów z lat 2005 i 2006.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji) w uzasadnieniu wyroku z 9 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 802/15 wskazał, że wobec niespójnych oświadczeń osób uczestniczących w oględzinach przeprowadzonych, sprzecznych informacji uzyskanych od Rejonowego Związku Spółek Wodnych w [...] i [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych [...] ustalenia stanowiące podstawę wydanych w sprawie orzeczeń, dotyczące faktu istnienia rowu i jego legalności przyjęte zostały w sposób dowolny. Według Sądu I instancji, z samego faktu posiadania przez właściwą spółkę wodną danych o parametrach rowu (czy innego urządzenia wodnego) nie można wyprowadzać twierdzenia o jego legalnym zrealizowaniu, nie jest bowiem wiadome w jakich okolicznościach spółka weszła w posiadanie tych danych. Zdaniem Sądu I instancji istotne jest również, że stosownie do treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej przedmiotowy rów zakwalifikowany został jako urządzenie melioracji wodnych szczegółowych, uwzględnionych w przepisie art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo wodne.

Ustawodawca przyjął jednocześnie zastrzeżenie, że wymienione w przepisie art. 73 ust. 1 pkt 1-5 wskazanej powyżej ustawy urządzenia wodne można zaliczyć do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, jeżeli służą one celom, o których mowa w art. 70 ust. 1 tej ustawy tzn. jeżeli regulują stosunki wodne w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz chronią użytki rolne przed powodziami.

W skardze kasacyjnej DRZGW [...] (dalej: skarżący kasacyjnie organ) reprezentowany przez r.pr. A. M. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. I. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
2. 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewłaściwą ocenę całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że zgromadzony przez organy administracji materiał dowodowy zawiera ustalenia uniemożliwiające sformułowanie nakazu zobowiązującego panią M. B. i M. B. do odtworzenia odcinka rowu [...] na działce ewidencyjnej nr [...] obręb O., gmina D., przyjmując, iż przedmiotowy rów mógł pełnić funkcję odwodnienia drogi gminnej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), zamiast uznania, że było to urządzenie melioracji wodnych szczegółowych w rozumieniu art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm., dalej: p.w.) a stosownie do postanowień art. 64a ust. 5 p.w. organy administracji były uprawnione do nałożenia na M. B. i M. B., w drodze decyzji, obowiązku odtworzenia odcinka rowu [...] na działce ewidencyjnej nr [...] obręb O., gmina D.;
3. 2) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewłaściwą ocenę całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że w sprawie doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przyjmując, że organy nie zebrały pełnego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności w przedmiocie ustalenia czasu oraz legalności działań mających na celu wykonanie rowu [...] przez poprzedniego właściciela działki ewidencyjnej nr [...] obręb O., gmina D., zamiast uznania, że w rozpatrywanej sprawie zebrano kompletny materiał dowodowy, na podstawie którego w pełni wyjaśniono i udokumentowano stan faktyczny świadczący o legalnym wykonaniu rowu melioracyjnego [...], jego przebiegu, funkcji jaką pełnił oraz terminu jego likwidacji;
4. 3) naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku poglądów i wskazań, z których część jest błędna, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, poprzez ustalenie i przyjęcie w skutek błędnej wykładni art. 64a ust. 5 p.w., że na zasypanie odcinka rowu [...] nie było wymagane pozwolenie wodnoprawne, zamiast uznania, iż ww. obiekt był urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych, dla którego stosuje się odpowiednio przepisy p.w. jak dla urządzeń wodnych, tj. wykonania urządzeń wodnych, dla którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego w rozumieniu art. 122 ust. 1 pkt 3 p.w.
5. II. W granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 122 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 2 oraz art. 64a ust. 5 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.) i przyjęcie, że nie nastąpiła legalizacja z urzędu urządzeń wodnych wykonanych przed dniem wejścia w życie ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne i na likwidację takiego urządzenia nie jest potrzebne uzyskanie stosownego pozwolenia wodnoprawnego, zamiast uznania, że w trakcie obowiązywania przepisów ustawy z 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 38, poz. 230 ze zm.) na wykonanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych nie było wymagane uzyskanie stosownego pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z § 1 pkt 1 ppkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 11 marca 1985 r. w sprawie rodzajów szczególnego korzystania z wód oraz wykonywania i eksploatacji urządzeń wodnych nie wymagających pozwolenia wodnoprawnego (Dz. U. z 1985 r., nr 13, poz. 55), zatem z mocy obowiązujących ówcześnie przepisów prawa wykonanie takiego rowu bez jakichkolwiek dokumentów było legalne, a w obecnie obowiązującym porządku prawnym, na likwidację urządzenia wodnego wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego w rozumieniu art. 122 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 2 p.w., lub też należy dokonać jego legalizacji w trybie art. 64a ust. 1 p.w.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniesiono o:

1. 1. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 9 marca 2016 r., sygn. II SA/Wr 802/15, w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania,
2. 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,
3. 3. rozpoznane sprawy również pod nieobecność skarżącego.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w ocenie DRZGW [...] zaskarżone orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu narusza przepisy postępowania oraz prawa materialnego w sposób uzasadniający jego uchylenie w całości. Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że stan faktyczny sprawy został w całości wyjaśniony i udokumentowany. Niemniej jednak w wyniku niewłaściwego zinterpretowania zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji błędnego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, DRZGW [...] nie podziela przedstawionych poglądów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, rów [...] służył regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami w rozumieniu art. 70 ust. 1 p.w., czyli pełnił funkcję urządzeń melioracji wodnych szczegółowych.

Zatem jeżeli odcinek rowu [...] przed działką należącą do M. B. i M. B. ma przede wszystkim charakter urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, jak również odcinek rowu [...] za działką ewidencyjną nr [...] obręb O., gmina D., który był zlokalizowany na terenie należącym do B. i Z. K., to błędnym staje się przypuszczenie, że odcinek tego samego rowu, w dodatku nie będący równolegle zlokalizowanym do drogi gminnej, znajdujący się pomiędzy tymi działkami mógłby mieć odmienny charakter wskazujący na liniowe odwodnienie drogi gminnej. Według skarżącego kasacyjnie organu, należy przyjąć, że zasadnym było i jest odwadnianie tych terenów przez system rowów melioracyjnych, w tym także zlikwidowanego rowu melioracyjnego [...]. Urządzenie melioracji wodnej szczegółowej jest inwestycją o charakterze liniowym, które przebiega na dłuższym odcinku niż tylko jedna nieruchomość, stąd wszelkie działania muszą być skoordynowane z utrzymaniem jego drożności na całej długości.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, nie jest realnie możliwe uzyskanie innych, nowych dokumentów mogących mieć wpływ na zmianę dotychczasowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie niż te, które zostały zebrane. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, prócz informacji uzyskanych od instytucji zajmujących się ewidencją urządzeń melioracji wodnych, tj. [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych [...] oraz Rejonowego Związku Spółek Wodnych w [...] nie ma możliwości uzupełnienia materiału dowodowego o bardziej szczegółowe informacje, gdyż jest wysoce prawdopodobne, że takie dokumenty nie istnieją.

Skarżący kasacyjnie organ naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. upatruje w przedstawieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnych poglądów i wskazań, które w sposób istotny wpłynęły na rozstrzygnięcie. Skarżący kasacyjnie organ zwraca uwagę, że szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje uzasadnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, z treści uzasadnienia wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu analizował akta sprawy, wyłącznie pod kątem potencjalnych zmian stosunków wodnych po fakcie likwidowania odcinka rowu melioracyjnego [...] przez M. B. i funkcji, jakiej mógł pełnić ten obiekt, tj. kanalizacji bytowej. W zaistniałej sytuacji nie jest zasadne powoływanie biegłego, który miałby rozstrzygać o kwestii prawidłowego sposobu uregulowania stanu wód na sąsiadujących gruntach działki ewidencyjnej nr [...] obręb O., gmina D., w momencie, gdy nie istnieje obiekt, do którego rzekomo nielegalnie były odprowadzane ścieki bytowe, co przez M. B. nie zostało w żaden sposób udowodnione.

Skarżący kasacyjnie organ wyjaśnił, że rów biegnący przez tereny rolne ma przede wszystkim charakter urządzenia melioracji wodnych szczegółowych w rozumieniu art. 73 p.w., tj. rowu melioracyjnego, co wynika wprost z jego lokalizacji, jak również sposobu wykonania całego systemu odwodnienia. Należy także przyjąć, że taki rów mógł pełnić również symultanicznie inną funkcję, przykładowo kanalizacji deszczowej otwartej, realizowanej przez system rowów ziemnych otwartych. Odprowadzany nadmiar wód z terenów rolnych takimi liniowymi obiektami nie musi pochodzić tylko z nadmiaru zasobów wód gruntowych, lecz także zastoisk wodnych na tych gruntach powstałych w wyniku braku możliwości odprowadzania wód opadowych i roztopowych.

Skarżący kasacyjnie organ wskazał, że nie jest możliwe fizyczne rozdzielenie odprowadzanych wód z takiego terenu na strumień wód pochodzących z nadmiarów wód gruntowych oraz na strumień wód opadowych i roztopowych, ani tym bardziej uznanie, że taki rów pełni tylko i wyłącznie jedną funkcję.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjnej unormowane w art. 174 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazać należy, że zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Skarżący kasacyjnie organ skutecznie podważył nieprawidłową ocenę Sądu I instancji dotyczącą ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Sąd I instancji błędnie stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i konsekwencji niezasadnie uchylił decyzje organów obu instancji.

Ponadto Sąd I instancji, uchylając orzeczenia organów obu instancji nie wykazał, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Wskazać należy, że naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje ono wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Zgodzić należy, się ze skarżącym kasacyjnie organem, że w niniejszej sprawie stan faktyczny sprawy został w całości prawidłowo wyjaśniony i udokumentowany.

Sąd I instancji dokonał błędnej oceny zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i niezasadnie stwierdził, że istnieje realna możliwość przyjęcia, że zasypany odcinek rowu [...] mógł pełnić funkcję odwodnienia drogi gminnej zamiast urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, a w konsekwencji bezpodstawnie uznał, że nie jest uzasadnione odtworzenie takiego odcinka rowu na podstawie przepisów p.w. Umknęło uwadze Sądu I instancji, że odcinek rowu znajdujący się na działce ewidencyjnej nr [...] obręb O., gmina D., nie był jedynym odcinkiem, dla którego wydano nakaz odtworzenia.

W uzasadnieniu decyzji z [...] października 2015 r. znak [...], DRZGW [...] wyjaśnił, że z analizy mapy Rejonowego Związku Spółek Wodnych w [...], jak i zeznań uczestników oględzin terenowych, tj. wieloletnich mieszkańców wsi O. – sąsiadów działki nr [...], wynika jasno, że rów, oznaczony jako [...], przebiegał przez działkę nr [...] wzdłuż granicy z działką nr [...], dalej przepustem przez działkę nr [...] (działka drogi), a następnie biegnąc przez działkę nr [...] uchodził do rowu [...]. Oznacza to, że ewentualne nałożenie obowiązku odtworzenia rowu na działce [...] winno być połączone z odtworzeniem rowu na działce [...], poprzez wykonanie również przepustu na działce nr [...]. Wówczas zasadnym było też odtworzenie przepustu na działce [...] pod drogą w celu zapewnienia odprowadzania ścieków, tj. wód opadowych i roztopowych rowem [...] uchodzącym do rowu [...]. W ocenie organu odwoławczego nie jest zasadne częściowe odtworzenie poszczególnych odcinków rowu na poszczególnych działkach, lecz kluczowe jest uznanie całościowego odtworzenia całego rowu [...].

W piśmiennictwie wskazuje się, że melioracje wodne w rolnictwie wiążą się przede wszystkim z regulowaniem stosunków wodnych w gruntach. Ponieważ zabiegi melioracyjne z natury swej dotyczą tylko określonego rodzaju gruntów (np. zabagnionych, podmokłych), jednocześnie zaś przynoszą bezpośrednie i trwałe korzyści gospodarcze w postaci zwiększonej zdolności produkcyjnej zmeliorowanego gruntu, oznacza to, że jedną ze stron w stosunkach melioracyjnych są zawsze określone grupy zainteresowanych. Rozmiar prac melioracyjnych oraz procesy przyrodnicze zachodzące nieprzerwanie w urządzeniach wodnych (zarastanie, zamulanie) powoduje, że istnieje skierowany do właścicieli gruntów obowiązek utrzymywania w należytym stanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Obowiązek ten musi być wykonany w sposób ciągły i zespołowy.

Zlikwidowanie urządzenia melioracji wodnych szczegółowych przez zasypanie rowu powoduje, że obowiązek utrzymywania w należytym stanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych nie może być wykonywany. Melioracje wodne w rolnictwie realizowane są z reguły na podstawie udziału zainteresowanych (zob. W. Dawidowicz, Zagadnienia prawne melioracji wodnych w rolnictwie, Wydawnictwo PWN, Warszawa 1959. s. 185-186).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z akt sprawy wynika, że rów [...] służył regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia uprawy oraz ochronie użytków rolnych przed powodziami w rozumieniu art. 70 ust. 1 p.w., czyli pełnił funkcję urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Skoro zatem odcinek rowu [...] przed działką należącą do M. B. i M. B. ma przede wszystkim charakter urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, jak również taki charakter ma odcinek rowu [...] za działką ewidencyjną nr [...] obręb O., gmina D., który był zlokalizowany na terenie należącym do B. i Z. K., to błędnie uznał Sąd I instancji, że odcinek tego samego rowu, w dodatku nie będący równolegle zlokalizowanym do drogi gminnej, znajdujący się pomiędzy tymi działkami mógłby mieć odmienny charakter tworząc liniowe odwodnienie drogi gminnej.

W piśmiennictwie wyrażono pogląd zgodnie, z którym zarówno na gruncie ustawy z 1974 r. jak i w ustawie z 18 lipca 2001 r. urządzenia melioracji powinny być traktowane jako kategoria prawnie jednolita, mimo wielości spełnianych funkcji. Jeśli urządzenie wodne, także urządzenie zabezpieczające przed powodzią służy celom wskazanym w art. 70 ust. 1, jest urządzeniem melioracji wodnych (zob. W. Rejman [w:] J. Rotko (red.), Prawo wodne. Komentarz, wyd. Towarzystwo Naukowe Prawa Ochrony Środowiska, Wrocław 2002, s. 215). Zadaniem melioracji wodnych szczegółowych jest regulowanie poziomu wilgoci glebowej upraw rolnych i leśnych, a pośrednio zapobieganie erozji gleb. Niezbędnym warunkiem sprawnego działania systemu melioracyjnego jest jego prawidłowa eksploatacja i konserwacja. Większość negatywnych skutków melioracji wodnych wynika właśnie z nieprawidłowej eksploatacji urządzeń i braku ich konserwacji.

W piśmiennictwie zwraca się również uwagę, że istnieje konieczność utrzymania tzw. dwustronnego systemu melioracyjnego, na który składa się jedność obu kierunków melioracji: nawodnienia i odwodnienia (zob. Z. Mikulski, Gospodarka wodna, Wydawnictwo PWN, Warszawa 1998, s. 98).

W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, według którego "(...) urządzenie melioracji wodnej szczegółowej jest inwestycją o charakterze liniowym, które przebiega na dłuższym odcinku niż tylko jedna nieruchomość, stąd wszelkie działania muszą być skoordynowane z utrzymaniem jego drożności na całej długości" (zob. postanowienie NSA z 10 stycznia 2012 r., sygn. II OW 146/11, LEX nr 1121244).

Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie organem, że zasadnym było i jest odwadnianie tych terenów przez system rowów melioracyjnych, w tym także zlikwidowanego rowu melioracyjnego [...]. Nie można podzielić oceny Sądu I instancji, że w okolicznościach istniejących w sprawie i wobec niewyjaśnienia zasadniczych w niej kwestii zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji uznać należało za wydane z naruszeniem przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zasadnie podnosi skarżący kasacyjnie organ, że naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegało na niewłaściwej ocenie przez Sąd I instancji całego zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego. W konsekwencji błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie doszło do naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że organy nie zebrały pełnego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności w przedmiocie ustalenia czasu oraz legalności działań mających na celu wykonanie rowu [...].

Skarżący kasacyjnie organ słusznie poddaje w wątpliwość, że M. B. przedstawił w toku postępowania rzetelne informacje dotyczące tego kiedy, przez kogo i w jaki sposób został wykonany odcinek rowu [...] na działce [...] obręb O., gmina D.. M. B. jest bowiem od niespełna kilku lat współwłaścicielem tego terenu. Przypomnieć wypada, że M. B. w toku postępowania nie zaprzeczał, że zasypał przedmiotowy rów. Ma rację skarżący kasacyjnie organ podnosząc w skardze kasacyjnej, że przedstawione przez M. B. wydruki map satelitarnych oraz dokumenty potwierdzające legalne uzyskanie takich wydruków w żaden sposób nie rozstrzygają merytorycznie o faktycznej lokalizacji, jak również terminie wykonania i likwidacji odcinka rowu [...] na przedmiotowej działce.

Zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji zdecydowanie zbyt wiele uwagi poświęcono przedstawieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnieniu. Odbyło się to kosztem gruntownego odniesienia się przez Sąd I instancji do okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy. Wskazać należy, że uzasadnienie orzeczenia Sądu I instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wnoszący skargę kasacyjną, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazał, jakich konkretnie elementów uzasadnienia wyroku brak. Co do zasady ustalanie stanu faktycznego sprawy należy do organów administracji publicznej prowadzących postępowanie, a do sądu administracyjnego należy kontrola czy ustalenia te są prawidłowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny może zakwestionować ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy, ale musi to wyraźnie stwierdzić w uzasadnieniu wyroku, wskazując jednocześnie na fakty wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego potwierdzające to stanowisko. Sąd I instancji kwestionując ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie dokonane przez organy nie wskazał na fakty wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego, które podważały ustalenia orzekających organów. Sąd I instancji nie wskazał podstaw pozwalających na przyjęcie odmiennego stanu faktycznego niż wynika to z postępowania administracyjnego. Sąd I instancji wydał orzeczenie bez szczegółowego uzasadnienia rozstrzygnięcia sprawy, uzasadniając je na podstawie własnych ustaleń stanu faktycznego. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nieprawidłowo wykonał kontrolę sądową działalności administracji publicznej.

Zebrany w postępowaniu materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia okoliczności istotnych w sprawie i nie zachodziła potrzeba kontynuowania czynności wyjaśniających, a tym bardziej powołania biegłego (zob. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2708/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W drugiej kolejności wskazać należy, że zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego polegający na błędnej wykładni art. 122 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 9 ust. ust. 2 pkt 2 oraz art. 64a ust. 5 p.w. Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, której konsekwencją był wyrażony nieprawidłowy pogląd, według którego z uwagi na to, że nie nastąpiła legalizacja z urzędu urządzeń wodnych wykonanych przed dniem wejścia w życie ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, na likwidację takiego urządzenia nie było potrzebne uzyskanie stosownego pozwolenia wodnoprawnego.

Wskazać należy, że w czasie obowiązywania przepisów ustawy z 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 38, poz. 230 ze zm.) na wykonanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych nie było wymagane uzyskanie stosownego pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z § 1 pkt 1 ppkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 11 marca 1985 r. w sprawie rodzajów szczególnego korzystania z wód oraz wykonywania i eksploatacji urządzeń wodnych nie wymagających pozwolenia wodnoprawnego (Dz. U. z 1985 r., Nr 13, poz. 55), pozwolenia wodnoprawnego nie wymaga wykonywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 133 ustawy Prawo wodne z 24 października 1974 r. nie było wymagane pozwolenie wodnoprawne na istniejące w dniu wejścia w życie ustawy urządzenia wodne. Przepisy ust. 1 art. 133 legalizowały wykonanie urządzeń wodnych bez pozwoleń wodnoprawnych przed wejściem w życie prawa wodnego, tzn. przed 1 stycznia 1975 r. W stosunku do zakładów, które nie wykonały nałożonego na nich obowiązku do dnia 1 stycznia 1980 r. powinny być stosowane przede wszystkim środki przewidziane w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zob. S. Surowiec, W. Tarasiewicz, T. Zwięglińska, Prawo wodne. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1981, s.191).

Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie organem, że na likwidację poprzez zasypanie legalnie wykonanego odcinka rowu melioracyjnego [...] wymagane jest uzyskanie stosownego pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm., dalej: p.w.). Jak wynika z akt sprawy współwłaściciele działki ewidencyjnej nr [...] obręb O., gmina D. nie wystąpili z wnioskiem o uzyskanie ww. pozwolenia, jak również nie wystąpili z podaniem, a tym bardziej nie uzyskali, decyzji legalizującej zasypanie wykonanego odcinka rowu melioracyjnego [...] na swojej działce w trybie art. 64a ust. 1 p.w. Art. 122 p.w. reguluje sytuacje związane z korzystaniem z wód, na które jest wymagane pozwolenie wodnoprawne. Słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, że biorąc pod uwagę również fakt wystąpienia negatywnych skutków zlikwidowania ww. urządzenia wodnych melioracji szczegółowych, tj. podtopień działek sąsiednich w wyniku działań M. B. mających na celu zmianę kierunku odpływu wód, organy administracji były zobligowane do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 64a ust. 5 p.w.

Rów melioracyjny pozwala utrzymać odpowiedni stan wody na gruntach. Jego nielegalna likwidacja może naruszyć stan wody na gruntach i spowodować szkody związane z zalaniem gruntów.

Z tej przyczyny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 i w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Stosując przepis art. 207 § 2 p.p.s.a. skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.