Uzasadnienie
W dniu 7 maja 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., po rozpoznaniu odwołania U. i L. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] lutego 2020 r. nr [...] postanowieniem nr [...] stwierdził uchybienie terminu do jego złożenia. Natomiast rozpoznając odwołanie M. W. od ww. decyzji, decyzją z tej samej daty nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i, na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał M. W. i L. W., jako inwestorom, dokonać rozbiórki wiaty (budynku składowego) o wymiarach 25,07 m x 10,96 m zlokalizowanej na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości T.. Powodem takiego rozstrzygnięcia była samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku składowego (magazynowego) na budynek inwentarski (budynek do odchowu drobiu) przy jednoczesnym stwierdzeniu, że podczas realizacji ww. obiektu na podstawie pozwolenia na budowę z 2001 r. wprowadzono istotne zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego (długość obiektu została skrócona o 2 metry z 27,10m na 25,07 m, zmianie uległo usytuowanie budynku względem sąsiadującego z nim na tej działce od wschodniej strony rozbudowywanego i nadbudowywanego budynku gospodarczego - odległość pomiędzy budynkami uległa zmniejszeniu z planowanych 24 m do 22,03 m).
Dodatkowo organ administracji ustalił, że przedmiotowy budynek był usytuowany w odległości 1,20 m -1,50 m od granicy z działką niezabudowaną od strony południowej (a nie wschodniej) i narusza przepisy techniczno-budowlane. Ponadto inwestorzy nie zastosowali się do nałożonego na nich decyzją PINB z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] obowiązku sporządzenia i przedstawienia do 31 grudnia 2019 r. projektu budowlanego zamiennego budynku składowego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...]WINB w R. z [...] czerwca 2019 r. nr [...].
Rozpoznając skargę U. W., L. W. i M. W. od ww. decyzji z [...] maja 2020 r. oraz postanowienia tego organu z [...] czerwca 2020 r. (odmowa uzupełnienia i sprostowania ww. decyzji) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z 15 września 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 753/20 odrzucił skargę U. W. i L. W., natomiast po rozpoznaniu skargi M. W. wyrokiem z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 753/20, oddalił jego skargę na decyzję [...]WINB w R. z [...] maja 2020 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku.
M. W. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Domaga się jego uchylenia oraz uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB w R. z [...] lutego 2020 r. znak: [...]. Ponadto w skardze kasacyjnej wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej jako P.p.s.a.) do czasu prawomocnego rozpatrzenia sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Uzasadniając wniosek o wstrzymanie skarżący podniósł, że w razie wykonania rozbiórki grożą mu zarówno niepowetowana szkoda (poniesienie kosztów prac rozbiórkowych, utrata obiektu), jak i niemożliwe do odwrócenia skutki (obiekt przestanie istnieć). Skarżący wskazał, że ów obiekt nie stwarza żadnych zagrożeń, zatem jakiekolwiek kwestie szeroko rozumianego bezpieczeństwa (budowlanego, sanitarnego, przeciwpożarowego, ochrony środowiska itp.) nie przemawiają za niezwłocznym wykonaniem nakazu rozbiórki przed merytorycznym rozpatrzeniem skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Wniosek zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zauważyć, że po oddaleniu skargi, skarżący, który wniósł skargę kasacyjną może wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07, ONSAiWSA z 2007 r., nr 4, poz.77). Pogląd ten odnosi się także do postanowień wydanych przez organy w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie. Zatem rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia na etapie skargi kasacyjnej było dopuszczalne.
Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo, że wykonanie aktu mogłoby wyrządzić znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. Jedynie okoliczności odpowiadające wspomnianym przesłankom mogą doprowadzić do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności.
Zaznaczyć należy, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest wyjątkiem od reguły wykonywania decyzji ostatecznych, a zatem podstawy jej zastosowania muszą być wykładane ściśle. Istotą jej jest to aby adresat zaskarżonego aktu skorzystał z tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla niego wywołać wykonanie takiego aktu, zanim zostanie on poddany kontroli legalności przez sąd administracyjny.
Zasadnicze zatem znaczenie dla skuteczności wniosku o wstrzymanie ma ustalenie, że zaskarżony akt (decyzja/postanowienie) podlega wykonaniu a jej wykonanie może doprowadzić do powstania zagrożenia w sytuacji wnioskodawcy, polegającego na powstaniu znacznej szkody lub trudnych do odwróceniu skutków. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie kontrolowanego aktu faktycznie spowoduje w stosunku do wnioskodawcy znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków.
Przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody zachodzi wówczas, gdy wyrządzona szkoda nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek zwrotu spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.
Odnosząc się do wykazania przez skarżącego podstaw wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji zobowiązującej go do dokonania rozbiórki obiektu budowlanego - wiaty (budynku składowego) o wymiarach 25,07 m x 10,96 m zlokalizowanej na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości T., zauważyć należy, że skarżący w złożonym w skardze kasacyjnej wniosku o wstrzymanie w sposób niewystarczający umotywował przyznanie mu ochrony tymczasowej.
Podkreślić należy, że skuteczność wniosku uzależniona jest od inicjatywy samej strony, która w uzasadnieniu powinna wskazać argumentację przemawiającą za tezą, że wykonanie decyzji spowoduje sytuacje opisane w art. 61 § 3 P.p.s.a. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się więc do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie aktu jest w danej sprawie obiektywnie zasadne.
Ponadto biorąc pod uwagę przedmiot postępowania administracyjnego i nałożony na skarżącego nakaz rozbiórki budynku przeznaczonego na masowy odchów drobiu, nie sposób przyjąć, by decyzja nakazująca rozbiórkę była sama w sobie rozstrzygnięciem, którego charakter i wywoływane następstwa stanowią niejako samoistną podstawę zastosowania ochrony tymczasowej. W istocie w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje pogląd, że co do zasady wykonanie rozbiórki budynku powoduje powstanie szkody, to podkreślić należy, że szkoda ta, aby mogła stanowić usprawiedliwioną podstawę do uwzględnienia wniosku, musi mieć charakter "znaczny". Skutkuje to tym, że wykazanie przesłanek wstrzymania wykonania decyzji wymienionych w art. 61 § 3 P.p.s.a. wymaga odwołania się do konkretnych uwarunkowań podjętego przez organ nadzoru budowlanego działania, które powinny odnosić się zarówno do sytuacji osobistej i majątkowej adresata nakazu, jak i uwzględniać również, między innymi, następstwa odstąpienia od bezzwłocznego wyegzekwowania przeprowadzenia robót rozbiórkowych. Tymczasem uzasadnienie wniosku złożonego przez skarżącego w niniejszej sprawie okoliczności takich nie zawierało.
Za znaczną szkodę nie można bowiem uznać konieczności rozbiórki przedmiotowego budynku (nawet o znacznych rozmiarach 25,07 m x 10,96 m) związanej ze swej istoty z poniesieniem określonych kosztów wykonania rozbiórki (najem specjalistycznego sprzętu i ludzi oraz wywóz pozostałości po budynku) skoro taki skutek niesie ze sobą każda rozbiórka obiektu budowlanego. Nie można popadać w automatyzm i w każdej sprawie dotyczącej rozbiórki wstrzymywać wykonania tego rodzaju decyzji.
Skarżący twierdząc o zagrożeniu znaczną szkodą nie odnosi tego ani do własnej sytuacji majątkowej ani do sytuacji rodzinnej. W aktach sprawy znajdują się dokumenty uprawdopodabniające fakt prowadzenia w budynku działalności gospodarczej odchowu drobiu ale skarżący nie wskazuje jakiego rzędu uszczerbek majątkowy poniósłby w wyniku konieczności zaprzestania jej prowadzenia w tym budynku. Skarżący nie przedstawia także okoliczności, które wskazywałyby, że w jego aktualnej sytuacji majątkowej poniesienie kosztów rozbiórki prowadziłoby do znacznego uszczuplenia w jego majątku i mogłoby doprowadzić do ogłoszenia upadłości. Bez zapoznania się przez Sąd z rzeczywistą, aktualną sytuacją majątkową i osobistą nie sposób uznać, że poniesienie kosztów rozbiórki będzie skutkowało dla skarżącego znaczną szkodą.
Skarżący wskazuje jednakże na okoliczność, że obiekt przestanie istnieć. Okoliczność ta odpowiada przesłance trudnych do odwrócenia skutków. Rozbiórka ze swej istoty powoduje istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Unicestwienie obiektu łączy się nierozerwalnie z koniecznością jego odbudowy co niewątpliwie jest procesem kosztownym i długotrwałym. W kontekście tego Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zasługiwał na uwzględnienie.
Na marginesie należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny ma świadomość, że działalność gospodarcza prowadzona w przedmiotowym budynku przeznaczonym do rozbiórki może być bardzo uciążliwa dla właścicieli działek sąsiadujących z działką, na której znajduje się ten budynek. Jednakże w aktach sprawy brak jest dokumentów uprawdopodabniających okoliczność, że odbywający się tam okresowo od marca do września odchów drobiu jest prowadzony z naruszeniem konkretnych norm sanitarnych czy zasad ochrony środowiska. W takiej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia, że za odmową wstrzymania wykonania decyzji i jej natychmiastowym wykonaniem przemawiało zagrożenie dla zdrowia ludzi lub ochrona środowiska. Pojawiające się w aktach sprawy twierdzenia o występującym zagrożeniu sanitarnym, niedochowaniu norm ochrony środowiska, w szczególności zasad postępowania z odchodami, utrzymujący się odór, hałas w nocy przy załadunku drobiu do transportu są jedynie relacją okolicznych mieszkańców.
Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty z kontroli sanitarnej nie wykazały naruszeń sanitarnych a nadto brak jest jakichkolwiek dokumentów od organów ochrony środowiska świadczących o naruszeniu przepisów ochrony środowiska w związku z funkcjonowaniem na tym terenie odchowu drobiu.
Jednocześnie należy zauważyć, że rolą Sądu nie jest poszukiwanie dowodów, które mogłyby uzasadnić okoliczności przemawiające za oddaleniem wniosku. Sąd może opierać się na faktach powszechnie znanych lub znanych mu z urzędu oraz na dokumentach z akt sprawy. W niniejszej sprawie NSA nie dysponował dokumentacją, która z uwagi na zagrożenie dla zdrowia ludzi i potrzebę ochrony środowiska uzasadniałaby odmowę wstrzymania. Jeżeli strony postępowania mają tego rodzaju dokumenty, to mogą złożyć kolejny wniosek wskazując na potrzebę odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Może to nastąpić do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej przez NSA.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. oraz art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.