Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1565/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2661/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi J.J. i J.J., uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] i zasądził od organu solidarnie na rzecz skarżących kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej w skrócie "K.p.a.", oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 647), Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] lutego 2013 r., którym odmówiono uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej oraz zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], obręb [...], gmina S. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że stanowiąca własność J. i J.J. działka nr [...] znajduje się w granicach Gowidlińskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, na terenie którego obowiązuje uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2010 r. nr 1161/XLVII/10 w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz. Urz.

Woj. Pom. Nr 80, poz. 1455). Według organu przedstawiona do uzgodnienia decyzja o warunkach zabudowy dla wskazanej wyżej nieruchomości narusza § 5 pkt 8 ww. uchwały określający zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Odmawiając uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska ustalił, że planowana inwestycja znajduje się w pasie 100 m od linii brzegu jeziora [...]. W związku z tym, zdaniem organu, kluczowe znaczenie ma rozstrzygnięcie czy przedmiotowe zamierzenie mieści się w zakresie odstępstw od ww. zakazu zawartych w uchwale. Wg organu teren, na którym planowana jest inwestycja, określono jako teren zabudowy rekreacyjnej. Jak wskazano, zakaz zabudowy nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) – § 7 ust. 3 pkt 1 uchwały nr 1161/XLVII/10.

Na obszarach tych dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach. Wg organu powyższy przepis, ustanawiający odstępstwo od zakazu, nie dotyczy zamierzenia zabudowy letniskowej (jak w niniejszej sprawie), a jedynie zabudowy mieszkaniowej lub usługowej. Organ wskazał przy tym, że wyjątki od zakazów należy interpretować w sposób ścisły, a nie rozszerzający – a więc nie podzielił stanowiska skarżących i uznał, że budynek letniskowy nie może być zaliczony do zabudowy mieszkaniowej.

W ocenie organu sporna inwestycja nie jest też siedliskiem rolniczym (§ 7 ust. 3 pkt 2 ww. uchwały), nie stanowi odcinka plaży nadmorskiej (§ 7 ust. 3 pkt 4 ww. uchwały), a ponadto na przedmiotowym terenie nie obowiązuje plan miejscowy (§ 7 ust. 3 pkt 3 ww. uchwały); wg nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ww. działka znajdowała się w granicach obszarów UT - zabudowy letniskowej. Według organu złożony wniosek nie dotyczy również przebudowy i modernizacji istniejącego zainwestowania (§ 7 ust. 3 pkt 5 uchwały).

Skargę na powyższe postanowienie wnieśli J. i J.J. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Postanowieniu temu zarzucili naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz § 7 ust. 3 pkt 1 uchwały nr 1161/XLVII/10 poprzez ustalenie, że zamierzenie inwestycyjne skarżących nie korzysta z określonych w tej uchwale odstępstw od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od zbiorników wodnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że w sprawie zostały podjęte wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem zarówno zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie formy ochrony przyrody, jaką jest obszar chronionego krajobrazu, dlatego dla wszelkiej działalności inwestycyjnej na tej nieruchomości konieczne jest wyrażenie zgody przez właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Następnie podniósł, że powołana przez organy uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2010 r. nr 1161/XLVII/10 wprowadziła zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Prawo ustanowienia takiego zakazu wynika z treści art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Analizując ww. unormowanie Sąd podkreślił, że użycie w przepisach słowa "lokalizowania" w odniesieniu do zakazu sytuowania obiektów budowlanych należy interpretować ściśle. W tym znaczeniu "zakaz lokalizowania obiektu budowlanego w pasie o szerokości 100 m od linii brzegu" nie może być utożsamiany z zakazem lokalizowania obiektu budowlanego na nieruchomości, której część znajduje się w pasie o szerokości 100 m od linii brzegu jeziora.

Natomiast, zdaniem Sądu, organy konsekwentnie wskazywały, iż część (czy też znaczna część) nieruchomości skarżących znajduje się w spornym 100 m pasie. Tymczasem stanowisko organów winno odnosić się do zaproponowanej w projekcie decyzji o warunkach zabudowy obowiązującej linii zabudowy, a nie granicy nieruchomości skarżących.

W dalszej części swoich motywów Sąd podniósł, że wobec kwestionowania przez skarżących nieprawidłowego wyznaczenia odległości pomiędzy ich nieruchomością, a linią brzegu jeziora czy odległości pomiędzy proponowaną lokalizacją budynku (linią zabudowy), a linią brzegu jeziora, w aktach brak jest jakichkolwiek wyliczeń czy wydruków z pomiarów odległości wskazaną w uzasadnieniu metodą, a przez to nie sposób odnieść się do tego, czy można uznać je za prawidłowe czy nie. W konsekwencji Sąd uznał, że organ wbrew zasadom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a. nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na czym oparł swoje twierdzenie uzasadniające odmowę dokonania uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dalej Sąd zauważył, że działka nr [...] jest ostatnią niezabudowaną działką położoną w jednej linii pomiędzy innymi nieruchomościami z usytuowanymi na nich budynkami. Co więcej, realizacja zamierzenia inwestycyjnego skarżących w połączeniu z budynkami położonymi na działkach sąsiednich o nr [...] i [...] tworzy obowiązującą linię zabudowy od brzegów wód, o której mowa w § 7 ust. 3 pkt 1 uchwały nr 1161/XLVII/10. W ocenie Sądu negując argument skarżących o położeniu inwestycji w części zwartej zabudowy wsi organ winien przywołać przekonującą systematykę sposobu zabudowy tej wsi i odpowiednio swoje stanowisko uzasadnić. Następnie Sąd wyjaśnił pojęcie "zwartej zabudowy wsi" przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W ocenie Sądu brak zapisu o zwartej zabudowie w analizie urbanistyczno-architektonicznej nie stanowi, że obszar ten w ogóle tego typu zabudowy nie zawiera. Analiza przywołana przez organ wskazuje ponadto, że "teren inwestycji położony jest w obszarze możliwego docelowego zainwestowania zabudowy letniskowej", a według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., przyjętego uchwałą nr XXVI/213/2010 z dnia 14 lipca 2010 r. – jest to teren przeznaczony na rekreację. Tymczasem w kontekście wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy dla budynku letniskowego do tego zapisu analizy czy zapisów studium organ uznał arbitralnie, że skoro na danym terenie dopuszcza się zabudowę mieszkaniową i usługową, to nie jest dopuszczalna zabudowa letniskowa nawet jeśli stanowi uzupełnienie istniejącej linii zabudowy mieszkaniowej na terenie "docelowego zainwestowania zabudowy letniskowej" – jak ma to miejsce w sprawie niniejszej. Pogląd ten, zdaniem Sądu, nie wydaje się racjonalny, choć wynika z uchwały Sejmiku Województwa.

Konkludując Sąd zaznaczył, że ponownie rozpoznając sprawę organ winien przede wszystkim dokonać wnikliwej i miarodajnej analizy projektu decyzji o warunkach zabudowy w kontekście oddalenia lokalizacji inwestycji od linii brzegu jeziora, a nie oddalenia linii brzegu jeziora od granicy nieruchomości skarżących. Dopiero jednoznaczne ustalenie, czy budynek letniskowy wg zamierzenia inwestorów i projektu decyzji o warunkach zabudowy – narusza zakaz lokalizowania obiektów w odległości 100 m od linii brzegu jeziora będzie stanowił podstawę do dalszych rozważań o spełnieniu przesłanek do zastosowania wyjątku od zakazu ustanowionego uchwałą w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim. Brak ww. ustaleń, zdaniem Sądu, stanowi o naruszeniu art. 7, 11, 77 i 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska kwestionując go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono:

1. 1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
2. a) dokonanie nieprawidłowej oceny, że w sprawie nie miał zastosowania § 5 pkt 8 uchwały nr 1161/XLVII/10 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (tj. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej) – polegającej na przyjęciu, że organy nie dokonały analizy projektu decyzji o warunkach zabudowy w kontekście oddalenia lokalizacji inwestycji od linii brzegu jeziora – co doprowadziło Sąd do uchylenia postanowień organów obu instancji, podczas gdy w zaskarżonym postanowieniu Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska bezpośrednio odnosi się do tej kwestii i dowodzi, że planowana inwestycja znajduje się w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora, tym samym skargę należało oddalić, a więc Sąd pierwszej instancji naruszył także art. 151 P.p.s.a.;
3. b) dokonanie nieprawidłowej oceny, że w sprawie mógł mieć zastosowanie § 7 ust. 3 pkt 1 ww. uchwały, zgodnie z którym zakaz, o którym mowa w § 5 pkt 8 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych), gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach – i tym samym naruszenie tego przepisu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (w szerokim znaczeniu jako wzorca kontroli), w przypadku gdy w przedmiotowej sprawie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. teren planowanej inwestycji nie został określony jako zwarta zabudowa wsi, a jedynie jako strefa funkcjonalno-przestrzenna A2 (strefa wielofunkcyjnych ośrodków wiejskich) – [...], a planowana inwestycja nie dotyczy zabudowy mieszkalnej i usługowej, a zatem nie zaszła żadna z przesłanek odstąpienia od zastosowania zakazu i skargę należało oddalić, przez co Sąd pierwszej instancji naruszył także art. 151 P.p.s.a.,
4. c) dokonanie błędnej wykładni § 7 ust. 3 pkt 1 uchwały nr 1161/XLVII/10 poprzez przyjęcie, iż uchwała ta przewiduje odstępstwo od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych w odniesieniu do "obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentów planistycznych oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych", a w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, podczas gdy w rzeczywistości przywołana uchwała przewiduje odstępstwo o treści: "nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych), gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach";
5. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
6. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli zaskarżonego aktu oraz wskazanie, że organ uzasadniając postanowienie powołał się na ustalenia dokonane w oparciu o rządowy program Geoportal, a w aktach sprawy brak jakichkolwiek wyliczeń czy wydruków z pomiarów odległości wskazaną w uzasadnieniu metodą, podczas gdy kwestia ta nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na fakt, iż mapami z portalu Geoportal organ posługiwał się jedynie posiłkowo, a pomiaru odległości dokonano na podstawie mapy w skali 1:1000 stanowiącej załącznik do projektu decyzji,
7. b) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez ustalenie przez Sąd pierwszej instancji faktów niewynikających z akt sprawy, tj. błędne ustalenie, że w sprawie będącej przedmiotem kontroli, zachodzą przesłanki określone w § 7 ust. 3 pkt 1 uchwały nr 1161/XLVII/10 i tym samym naruszenie tego przepisu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy w studium teren planowanej inwestycji nie został określony jako zwarta zabudowa wsi, a planowana inwestycja nie stanowi uzupełnienia istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej, skutkiem czego było naruszenie przez Sąd art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skargę należało oddalić,
8. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny, że organ odwoławczy nie odniósł się w sposób wystarczający do spełnienia przez planowaną inwestycję wyjątku określonego w § 7 ust. 3 pkt 1 uchwały, ponieważ nie przywołał przekonującej systematyki sposobu zabudowy wsi i nie wyjaśnił jak interpretuje pojęcie "zwartej zabudowy", podczas gdy ww. przepis nie przewiduje badania stanu w terenie i nie pozostawia pola dla interpretacji pojęcia "zwartej zabudowy" – a jedynie odnosi się do ustaleń studium, a ponadto to ustalenia szczegółowe studium powinny precyzować, czy dany obszar stanowi zwartą zabudowę wsi, natomiast z samej ogólnej definicji zawartej w studium wynika, że teren planowanej inwestycji znajduje się w "wielofunkcyjnym ośrodku wiejskim", tym samym Sąd pierwszej instancji powinien skargę oddalić, a zatem naruszył także art. 151 P.p.s.a.,
9. d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, w którym nie wyjaśniono w sposób należyty podstawy podjętego w wyroku rozstrzygnięcia, tj. ogólnie wskazano, że organy naruszyły art. 7, 11, 77 i 107 § 3 K.p.a., bowiem formułowanie stanowiska nie może opierać się jedynie na założeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz formalno-prawnej w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy – w której wskazano, że "zabudowa będzie w odległości mniejszej niż 100 m od brzegu jeziora", podczas gdy ustalając lokalizację planowanej inwestycji w odległości od jeziora organ oparł się zarówno na przywołanej przez Sąd analizie, jak i na mapach w skali 1:1000 stanowiących załącznik do projektu decyzji, a posiłkowo również na ortofotomapach dostępnych na portalu Geoportal;

Mając na uwadze powyższe skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, alternatywnie wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie na podstawie art. 188 P.p.s.a. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia organ zawarł argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania sądowoadminstracyjnego wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego stosownie do normy § 1 tego przepisu rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, 11, 77 i 107 § 3 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a., co uzasadniało wyeliminowanie zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego.

Jak wynika z motywów zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji eliminując z obrotu prawnego wydane w sprawie postanowienia skupił się przede wszystkim na tym, że organy zajmując stanowisko w sprawie nie wyjaśniły w jakiej odległości od brzegu jeziora zlokalizowany jest projektowany obiekt. Zdaniem Sądu stanowisko organów w tym zakresie odnosi się do granicy nieruchomości skarżących, co jest wadliwe, gdyż zakaz lokalizowania obiektu budowlanego w pasie o szerokości 100 m od linii brzegu nie może być utożsamiany z zakazem lokalizowania obiektu budowlanego na nieruchomości, której część znajduje się w pasie o szerokości 100 m od linii brzegi jeziora, a organy – zdaniem Sądu – konsekwentnie wskazywały, że część nieruchomości skarżących znajduje się w spornym pasie. Takie stanowisko Sądu pierwszej instancji należy uznać za nieznajdujące oparcia w aktach sprawy w odniesieniu do zaskarżonego postanowienia, co trafnie zauważył w skardze kasacyjnej Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska.

Co prawda takie nieprawidłowe wskazanie zostało zawarte w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji, jednakże uchybienie to zostało skorygowane przez organ odwoławczy, co przecież jest działaniem prawidłowym. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wprost wskazał, "że planowana inwestycja znajduje się w pasie 100 m od linii brzegu jeziora [...]" (str. 5 zaskarżonego postanowienia). Ustalenie to zostało poczynione na podstawie załącznika graficznego nr 1 do projektu decyzji w postaci mapy zasadniczej w skali 1:1000 i analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz formalno-prawnej w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i mapy stanowiącej załącznik do tej analizy (patrz: str. 4 i 5 zaskarżonego postanowienia). Przedmiotowa mapa, jako że została sporządzona w skali 1:1000 (1 cm na mapie odpowiada 10 m w terenie), na której zaznaczone są zarówno granice jeziora, jak i nieprzekraczalne linie zabudowy planowanej inwestycji, pozwalała na poczynienie ustaleń co do odległości w jakiej znajduje się planowana zabudowa od brzegu jeziora.

Okoliczność ta znajduje potwierdzenie dodatkowo w treści analizy, sporządzonej przecież przez uprawnionego urbanistę, gdzie na str. 5 wskazano wprost, iż "zabudowa zlokalizowana będzie w odległości mniejszej niż 100 m od brzegu jeziora – Jeziora [...]". W tej sytuacji bezsprzecznie, ponad wszelką wątpliwość dane w aktach sprawy pozwalały organowi na ustalenie, że planowana zabudowa znajduje się w pasie 100 m od brzegu jeziora. Zaś odmienne twierdzenia Sądu pierwszej instancji jako sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym nie zasługują na akceptację. Przy czym zauważyć należy, że mapami z portalu Geoportal, co podniesiono jako jedną z wadliwości tego postępowania, organ posłużył się jedynie posiłkowo, co wynika z treści zaskarżonego postanowienia. W tej sytuacji prawidłowe jest także twierdzenie organu, iż planowana inwestycja objęta jest zakazem o którym mowa w § 5 pkt 8 uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim.

Norma ta stanowi, że na obszarach chronionego krajobrazu wymienionych w § 1 ust. 1 (a takim jest teren Gowidlińskiego Parku Chronionego Krajobrazu - § 1 poz. 17 w tabeli – przypomnienie NSA), wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Tym samym nie sposób podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że w kontekście powyższego organ naruszył przepisy art. 7, 11, 77 i 107 § 3 K.p.a. Zatem z tego powodu brak było podstaw, jak zasadnie podniesiono to w skardze kasacyjnej, do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w tej sprawie podstawowe znaczenie ma to, czy w stosunku do planowanego zamierzenia będzie miało zastosowanie któreś z odstępstw od ww. zakazu, wymienionych w § 7 ust. 3 uchwały. Kwestia ta została omówiona w zaskarżonym postanowieniu (str. 5-7), gdzie organ przedstawił konkretne argumenty jakie jego zdaniem przemawiają za niezastosowaniem w tej sprawie m. in. odstępstwa wskazanego w § 7 ust. 3 pkt 1 uchwały. W takich okolicznościach zadaniem Sądu pierwszej instancji było skontrolowanie, czy argumenty organu są prawidłowe. Tymczasem Sąd pierwszej instancji w opisanym zakresie w zasadzie uchylił się od merytorycznej kontroli w tej części. Nakazując organowi ustosunkowanie się do twierdzeń skarżących w odniesieniu do interpretacji pojęcia "zwartej zabudowy wsi" Sąd ten pominął, iż kwestia ta została przez organ wyjaśniona w takim zakresie, w jakim organ ten uznał za niezbędne odniesienie się do tego pojęcia z punktu widzenia powodów odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ uznał, iż działka skarżących znajduje się na terenie zabudowy rekreacyjnej. Podniósł także, że określenia wymienione w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. nie wskazują na istnienie na danym terenie zwartej zabudowy miast i wsi oraz iż planowane zamierzenie inwestycyjne dotyczy budowy budynku letniskowego, a tego typu budynku nie można zaliczyć do zabudowy mieszkaniowej, a przecież o zabudowie mieszkaniowej, zdaniem organu, mowa jest w § 7 ust. 3 pkt 1 uchwały.

Zatem mając na uwadze wskazane argumenty organu na poparcie stanowiska o braku przesłanek do zastosowania wyłączenia z § 7 ust. 3 pkt 1 uchwały, skupienie się przez Sąd pierwszej instancji na tym, że organ nie dokonał interpretacji pojęcia "zwartej zabudowy", a w konsekwencji uznanie, iż organ nie wyjaśnił dlaczego uważa, że w sprawie nie ma zastosowania wskazane wyżej wyłączenie, nie świadczy o dokonaniu prawidłowej kontroli. W tym kontekście także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. zasługiwał na uwzględnienie.

Nadto zwrócić należy uwagę, że najpierw Sąd wskazuje, iż "(...) organ arbitralnie uznał, że skoro na danym terenie dopuszcza się zabudowę mieszkaniową i usługową, to nie jest dopuszczalna zabudowa letniskowa, nawet jeśli stanowi uzupełnienie istniejącej linii zabudowy mieszkaniowej na terenie- jak ma to miejsce w niniejszej sprawie", by zaraz potem stwierdzić, że "pogląd ten nie wydaje się racjonalny, choć wynika ze stanowiącej przepis prawa miejscowego uchwały Sejmiku Województwa (...)". Powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji nie tylko świadczy o nieprawidłowo dokonanej kontroli zaskarżonego postanowienia, ale i o naruszeniu przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. dotyczącego uzasadnienia wyroku. Przepis ten wymienia elementy jakie winno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie. Nie budzi wątpliwości, że treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu – w razie kontroli instancyjnej – prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem.

Tworzy to więc po stronie sądu pierwszej instancji obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej, nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wyrok został wydany po gruntowanej analizie akt sprawy. Motywy wyroku mają zatem przekonać o słuszności rozstrzygnięcia. Natomiast kontrolowany wyrok, w świetle wskazanych wyżej uchybień, nie spełnia powyższych przesłanek. W szczególności nie została wyjaśniona przez Sąd w sposób prawidłowy podstawa prawna rozstrzygnięcia. Jak już wyżej wskazano Sąd uchylił się od merytorycznej kontroli zaskarżonego postanowienia, odnosząc się do argumentacji organu odwoławczego w sposób wybiórczy lub formułując tezy, które nie mogą zostać zaakceptowane jako wynik prawidłowej kontroli zakwestionowanego aktu.

Powyższe uchybienia, jak już wyżej wskazano, stanowiły podstawę do wyeliminowania zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego. Wpływu na powyższą ocenę nie ma to, że na akceptację nie zasługuje zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. § 7 ust. 3 pkt 1 uchwały w zw. z art. 151 P.p.s.a., albowiem zarzucana przez organ niewłaściwa ocena materiału dowodowego nie stanowi o wyjściu poza akta sprawy.

Natomiast, wobec uchylenia zaskarżonego wyroku także na podstawie art. 141 § 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonał oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego jako przedwczesnych.

Wobec powyższego, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.