Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SAB/Po 28/12, odrzucił skargę Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców [...] (dalej zwane "Stowarzyszeniem") na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz w przedmiocie żądania rozstrzygnięcia sprawy na podstawie odpisu skargi.
W uzasadnieniu Sąd podniósł, że pismem z dnia 4 kwietnia 2012 r. pełnomocnik Stowarzyszenia wniósł o rozpoznanie sprawy dotyczącej bezczynności Burmistrzowi Miasta i Gminy Swarzędz na podstawie odpisu skargi z dnia 20 maja 2010 r.
We wniosku wskazano, że postanowieniem z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. IV SO/Po 6/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wymierzył Burmistrzowi Miasta i Gminy Swarzędz grzywnę za nieprzekazanie Sądowi skargi z dnia 20 maja 2010 r. wraz z aktami, to jest niewykonanie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.). Wnioskodawca wskazał, iż była to skarga "na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz w załatwieniu podania z dnia 12 października 2009 r. w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej – Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców [...] – w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".
Do wniosku o rozpoznanie sprawy na podstawie art. 55 § 2 p.p.s.a. załączono pismo, stanowiące – jak wskazał pełnomocnik Stowarzyszenia – odpis skargi z dnia 20 maja 2010 r. wraz z załącznikami.
Sąd Wojewódzki podniósł, że warunkiem rozpoznania skargi w trybie art. 55 § 2 p.p.s.a., jest nie tylko spełnienie przesłanek określonych tym przepisem (tj. braku przekazania skargi przez organ, wymierzenia grzywny za nieprzekazanie skargi przez organ, zgłoszenia przez skarżącego żądania rozpoznania sprawy na podstawie nadesłanego odpisu skargi, braku wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego przedstawionego w skardze), ale również dopuszczalność samej skargi. Natomiast w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu kognicja Sądu ograniczona jest do badania, czy organ - miał wynikający z prawa obowiązek - wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w terminie określonym w art. 35 K.p.a.. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Sąd rozpoznaje skargi na bezczynność organów administracji publicznej, gdy organ - w przewidzianym przepisami terminie - nie wyda któregokolwiek z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy aktów administracyjnych.
Stowarzyszenie w skardze na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz w załatwieniu podania z dnia 12 października 2009 r. w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarzuciło, że Burmistrz nie zajął jakiegokolwiek stanowiska w sprawie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału we wskazanym wyżej postępowaniu, a w szczególności nie wydał postanowienia, o jakim mowa w art. 31 § 2 K.p.a.
Sąd I instancji wskazał, że nie każda działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego. Tryb postępowania w sprawie projektowania i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami K.p.a., lecz ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej zwanej "u.p.z.p."). Nie dochodzi tu więc do załatwienia sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu K.p.a. Procedurę planistyczną w gminie regulują przepisy rozdziału 2 u.p.z.p. i przepisy K.p.a. mają zastosowanie tylko w przypadkach ściśle określonych np. art. 24 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie do art. 17 pkt 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania/zmiany planu miejscowego ogłasza w prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu przedmiotowej uchwały, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia.
Następnie rozpatruje złożone wnioski, w przewidzianym ustawą terminie (art. 17 pkt 2 u.p.z.p.). Następnie, po uzyskaniu opinii i uzgodnień od właściwych organów oraz wprowadzeniu zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień wójt, burmistrz albo prezydent miasta ogłasza o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Wykładając projekt planu do publicznego wglądu organ wykonawczy gminy organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Kolejnym etapem związanym z uchwaleniem/zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest możliwość składania przez osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej uwag dotyczących projektu planu. Przy czym uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu (art. 18 ust. 1 u.p.z.p.).
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego etapy uchwalania/zmiany planu wskazują, iż w postępowaniu planistycznym, z mocy samej ustawy zagwarantowano wszystkim zainteresowanym jego uchwaleniem/zmianą prawo czynnego udziału w tym postępowaniu. W tej sytuacji brak jest materialnoprawnej podstawy do rozpoznania przez organ przygotowujący projekt planu (wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) wniosku w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu planistycznym. Skoro zatem z przepisów prawa nie wynika aby na organie sporządzającym projekt miejscowego planu lub jego zmiany ciążył obowiązek badania istnienia interesu prawnego po stronie osób zainteresowanych procedurą uchwalenia/zmiany planu, to nie można mówić o bezczynności organu w tym zakresie.
Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie Sąd nie ma takiej możliwości, skoro wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczenia skarżących do udziału w postępowaniu planistycznym nie jest prawem wymagane.
Niezależnie od powyższego Sąd zauważył, że przepis art. 7 u.p.z.p. stanowi, iż rozstrzygnięcia wójta, burmistrza, prezydenta miasta albo marszałka województwa o nieuwzględnieniu odpowiednio wniosków dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uwag dotyczących projektu tego studium, wniosków dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwag dotyczących projektu tego planu albo wniosków dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego województwa - nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu skoro zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie podlegają rozstrzygnięcia podejmowane w trakcie procedur planistycznych, a do postępowania w takim przedmiocie nie mają zastosowania przepisy K.p.a., lecz przepisy u.p.z.p., które nie regulują kwestii dopuszczania do udziału w postępowaniu organizacji społecznych, to nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie dotyczy bezczynności, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., co sprawia, że skarga ta jest niedopuszczalna.
Ze względu na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. skargę odrzucił.
Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców [...] w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 220 zł.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. polegające na wadliwej ocenie, że "skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu", co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu podniesiono, że choć zgodzić się należy, ze stanowiskiem Sądu I instancji, że postępowaniu planistycznym, z mocy ustawy zagwarantowano wszystkim zainteresowanym jego uchwaleniem bądź zmianą prawo czynnego udziału w tym postępowaniu, ale to nie oznacza, że w/w podanie nie powinno zostać formalnie załatwione. Milczenie organu w takiej sytuacji nie może być oceniane inaczej jak bezczynność, o której mowa w rozdziale 7 K.p.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Ta jednakże w niniejszej sprawie nie miała miejsca.
Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należało uznać za nieusprawiedliwiony. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki zasadnie odrzucił żądanie rozstrzygnięcia sprawy na podstawie odpisu skargi. Słusznie Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zaznaczył, że nie każda działalność organów administracyjnych podlega kognicji sądów administracyjnych. W szczególności skarga na bezczynność dopuszczalna jest wyłącznie wówczas, gdy organ nie wyda któregokolwiek z aktów lub nie podejmie czynności – wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Jeżeli więc bezczynność dotyczy innego zakresu, w jakim działa organ administracji, to strona musi skorzystać z innych środków prawnych.
Podkreślić należy, że kognicja sądu administracyjnego w zakresie bezczynności organów administracji publicznej wynika z przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego paragrafu. Kontrolą sądową, na mocy art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., objęte są zaś te prawne formy działania organów administracji publicznej podejmowane wobec podmiotów administrowanych, które podejmowane są w sprawach indywidualnych, gdzie przedmiotem jest określony stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. O akcie lub czynności w rozumieniu powołanego przepisu, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego.
Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreśla się, że chodzi tu o działanie organów podjęte w stosunku do indywidualnie oznaczonego podmiotu, dotyczące stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku tego właśnie podmiotu, wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.
Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie przyjęto pogląd, iż sformułowanie, że akt lub czynność dotyczą obowiązków wynikających z przepisów prawa oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem) organu administracji a możliwością realizacji obowiązku (uprawnienia) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym akt lub dokonującym czynności. Chodzi zatem o takie działania administracji w sferze publicznoprawnej, które wywołują konkretne skutki wynikające bezpośrednio z treści tych aktów lub czynności w obrębie praw i obowiązków podmiotów niepowiązanych organizacyjnie z organem wydającym akt lub podejmującym daną czynność.
W rozpatrywanej sprawie, wskazana jako przedmiot zaskarżenia bezczynność dotycząca dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powołanym kryteriom nie odpowiada.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na aprobatę zasługuje stanowisko Sądu Wojewódzkiego zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje wydania odrębnego aktu prawnego dopuszczającego organizację społeczną do udziału w postępowaniu planistycznym. Co istotne stanowiska tego nie kwestionuje autor skargi kasacyjnej.
W konsekwencji Sąd Wojewódzki nie mógłby w trybie art. 149 p.p.s.a. zobowiązać organu do wydania aktu w tym przedmiocie.
W wyroku z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 468/12 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "procedura uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest procedurą sformalizowaną, przewidującą udział społeczeństwa w procesie planistycznym, m.in. poprzez składanie wniosków, uwag i udział w dyskusji publicznej nad projektami tych aktów prawnych. W tych procedurach może uczestniczyć każdy, niezależnie od tego czy posiada interes prawny czy faktyczny i czy interes ten został naruszony".
W takim stanie sprawy, z uwagi na brak podstawy prawnej do wydania postanowienia czy też innego aktu z zakresu administracji publicznej w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu zmierzającym do uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prawidłowe jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie dotyczy bezczynności, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., co z kolei warunkowało jej odrzucenie.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.