Uzasadnienie
1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 października 2018 r. sygn. IV SAB/Wa 202/18, po rozpoznaniu skargi [...] w K. (dalej skarżąca) na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania odwołania, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] listopada 2014 r.; (pkt 1 wyroku), stwierdził, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji, o której mowa w pkt 1 wyroku (pkt 2 wyroku), stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku) i oddalił skargę w pozostałym zakresie.
1.2. W dniu [...] marca 2018 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie ww. postępowania odwoławczego, wnosząc o uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ II instancji lub jego bezczynność, zobowiązanie organu odwoławczego do niezwłocznego wydania aktu lub dokonania czynności, do jakiej organ jest prawem zobowiązany, w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wydanego wyroku oraz zasądzenie od organu II instancji zwrotu kosztów postępowania, w tym dojazdu przedstawiciela AGH do sądu. AGH wskazała, że organ odwoławczy winien rozpoznać sprawę w ustawowym terminie 21 dni, tymczasem - pomimo iż sprawa jest rozpatrywana ponownie (po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poprzedniej decyzji) - ustawowy termin został przekroczony kilkukrotnie.
1.3. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podał, iż decyzją z [...] marca 2018 r., znak: [...] rozpoznał odwołanie i wydał decyzję uchylającą w części i orzekającą w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...], kończąc tym samym postępowanie odwoławcze.
1.4. Sąd I instancji powołanym na wstępie wyrokiem powyższą skargę częściowo uwzględnił. Jak stwierdził Sąd I instancji Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2018 r. uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody [....]. Co istotne, choć decyzja została wydana przed wniesieniem skargi, to jednak została doręczona stronie skarżącej dopiero 29 marca 2018 r. Oznacza to, że wniesienie skargi nie było niezasadne.
W przedmiotowej sprawie należy mieć na uwadze, że organ od dnia zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem z sądu dokonywał w tej sprawie czynności, które były uzasadnione i nie prowadziły do celowego wydłużania postępowania. Organ zwracał się do stron o wyjaśnienie pewnych kwestii jak posiadanie tytułu prawnego do działek czy podejmował działania w celu uzyskania stanowiska inwestora wobec zgłaszanych zarzutów dotyczących proponowanego przebiegu linii kolejowej. Rolą organu było jednak skoncentrowanie tych działań bez szkody dla szybkości postępowania. Tymczasem na dalszym etapie tego postępowania organ skoncentrował się głównie na przekazywaniu pism między stronami i oczekiwaniem na zajęcie stanowiska.
Ostatecznie po ponagleniu Minister Inwestycji i Rozwoju wydał decyzję. W ocenie Sądu I instancji, podawane przez organ powody nierozpoznania sprawy w ustawowym terminie nie mogą być usprawiedliwieniem dla zwłoki w jej załatwieniu. Reasumując organ postąpił wbrew zasadom postępowania administracyjnego, nie dokładając należytych starań, by sprawę szybko załatwić przy jednoczesnym obowiązku wnikliwego działania, posługując się przy tym możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż organ nie reagował w żaden sposób na pisma pełnomocnika skarżącej, nie udzielał mu odpowiedzi, nie wyjaśniał przyczyn zwłoki.
W ocenie Sądu I instancji, bezczynność organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej zwana: "Ppsa"). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego. Taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie występuje, ponieważ organ w istocie występował do inwestora o zajęcie stanowiska wobec zgłaszanych zarzutów, mając na uwadze nie tylko interes wnioskodawcy, ale w dbałości o interes stron postępowania.
- 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w zakresie pkt 3 i pkt 5.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1) art. 149 § 1a Ppsa w zw. z art. 35 § 1-3 Kpa poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu - Ministra inwestycji i Rozwoju nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, mimo że okoliczności sprawy pozwalają stwierdzić, że stan bezczynności organu był oczywisty, a działanie organu naruszyło jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, nakładającą na organy administracji publicznej obowiązek szybkiego i wnikliwego działania,
- 2) art. 141 § 4 Ppsa poprzez zaniechanie przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia w zakresie, w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny w pkt 5 wyroku w pozostałym zakresie oddalił skargę.
W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 3 i 5, i stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 3 i 5 i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- 3.1. Skarga kasacyjna okazała się zasadna.
- 3.2. Trafnie podniesiono, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom z art.141 § 4 Ppsa. Uzasadnienie nie tylko legitymizuje wyrok, ale również ma za zadanie przekonać strony postępowania o słuszności i trafności wydanego rozstrzygnięcia. Aby orzeczenie spełniało skutecznie powyższą funkcję niezbędne jest, aby wszystkie jego elementy tworzyły pewną niesprzeczną względem siebie całość. Adresatem uzasadnienia wyroku jest również Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie Sądu I instancji obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Niemożliwa jest zarówno kontrola orzeczenia, które nie zawiera wymaganych prawem części (np. przedstawienia stanu sprawy, czy też podstawy prawnej rozstrzygnięcia), jak i orzeczenia zawierającego te elementy, lecz sformułowanego w sposób nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z 19 listopada 2014 r. sygn. II FSK 2790/12).
- 3.3. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia opisanych powyżej wymogów wynikających z art. 141 § 4 Ppsa. Jego treść uniemożliwia bowiem ustalenie, jakimi względami kierował się Sąd I instancji oddalając skargę w pozostałym zakresie. Brak jest w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jakiejkolwiek stwierdzenia w tym zakresie.
- 3.4. W tym stanie rzeczy, uwzględniając w tym zakresie skargę kasacyjną na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w tej części tj. pkt 5 zaskarżonego wyroku i tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
- 3.5. Niezasadny natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 149 § 1a Ppsa w zw. z art. 35 § 1-3 Kpa tj. dotyczący pkt 3 zaskarżonego wyroku. Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym (zob. wyrok NSA z 8 marca 2017 r., sygn. I OSK 1925/16). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a Ppsa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, przede wszystkim wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Zatem orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. np. wyrok NSA z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18 oraz z 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17).
Jak zasadnie uznał Sąd I instancji działania Ministra w okresie od 4 października 2017 r. do dnia wydania decyzji tj. [...] marca 2018 r., w szczególności wysyłanie kolejnych pism przez organ, nie mogły zostać uznane za kwalifikowaną formę bezczynności. Ocena dokonana przez Sąd I instancji nie narusza zatem art. 149 § 1a Ppsa. W tym zakresie tj. pkt 3 zaskarżonego wyroku skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.
3.6. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 i art. 185 Ppsa, orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 207 pkt 1 Ppsa odstąpiono w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.