Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1568/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2130/17, po rozpoznaniu skarg B. K. i T. K. oraz M. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lipca 2017 r., znak: DOA.7110.1125.2016.JOO, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji: 1) uchylił zaskarżoną decyzję, 2) zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B. K. i T. K. kwotę 697 zł oraz na rzecz skarżącej M. F. kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 31 października 2016 r., znak: WI-I.7840.4.57.2016.DO, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), stwierdził nieważność decyzji Starosty Gdańskiego z dnia 21 czerwca 2016 r., nr 509/2016, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. T. i J. G. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z dwoma lokalami mieszkalnymi wraz z instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, elektryczną i gazową, na działkach o nr ewid. [...] i [...], położonych w miejscowości [...], gm. P. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołaną na wstępie decyzją z dnia 14 lipca 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił ww. decyzję Wojewody z dnia 31 października 2016 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 21 czerwca 2016 r. Organ odwoławczy stwierdził, że sporna inwestycja oddziałuje w sposób ograniczający zagospodarowanie na działkę nr ewid. [...], której właścicielami są M. F. i M. F., wobec czego mają oni legitymację prawną do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.).

GINB wskazał, że w ramach spornej inwestycji zaprojektowano budynki oznaczone w projekcie budowlanym symbolem "B3" oraz "B2" o wysokości w kalenicy ok. 9,60 m, usytuowane w odległości 4 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Usytuowanie tych budynków powoduje, iż nieruchomość stanowiąca własność M. F. i M. F. znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji w związku z przepisami § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422, zwane dalej: "rozporządzeniem"). Organ II instancji przytoczył treść art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i stwierdził, że decyzja Starosty z dnia 21 czerwca 2016 r. nie narusza w sposób rażący art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Inwestorzy do wniosku o pozwolenie na budowę dołączyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomością inwestycyjną (tj. działkami nr ewid. [...] i [...]).

Z uwagi na fakt, iż działki inwestycyjne położone są na obszarze objętym zakresem obowiązywania uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. [...] - część [...], inwestor nie był zobligowany do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Działki o nr ewid. [...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem MJ - teren zabudowy jednorodzinnej (§ 64 ust. 1 uchwały). Stosownie do § 64 ust. 2 uchwały ustala się minimalną wielkość działek dla nowej zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej - 1000 m2, bliźniaczej 500 m2 i szeregowej - 300 m2, z tolerancją 10 % na każdy budynek mieszkalny. Powierzchnia działki nr ewid. [...], na której zaprojektowano 2 budynki mieszkalne jednorodzinne, wynosi 0,1046 ha.

Natomiast powierzchnia działki nr ewid. [...], na której zaprojektowano jeden budynek mieszkalny jednorodzinny, wynosi 0,0762 ha. Oceniając lokalizację 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr ewid. [...] GINB uznał, że sporne zamierzenie nie narusza w sposób rażący ustaleń planu miejscowego. Według GINB, § 64 ust. 2 miejscowego planu jest przepisem niejednoznacznym, gdyż dopuszcza on więcej niż jedną interpretację. Przepis ten może być interpretowany tak, jak dokonał tego organ wojewódzki, iż na każdy budynek w zabudowie jednorodzinnej minimalna powierzchnia działki budowlanej powinna wynosić 1000 m2.

W ocenie GINB, z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że nowa zabudowa jednorodzinna wolnostojąca może być realizowana jedynie na działkach o minimalnej wielkości 1000 m2, przy czym z omawianego przepisu nie wynika ograniczenie co do ilości budynków mieszkalnych jednorodzinnych mogących powstać na działce o takiej wielkości. W konkluzji, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Starosty z dnia 21 czerwca 2016 r. w części, w jakiej dotyczy budowy 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr ewid. [...], nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do kwestii zgodności z prawem decyzji Starosty w części dotyczącej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], organ odwoławczy wskazał, że ta lokalizacja narusza wymóg § 64 ust. 2 planu miejscowego. Powierzchnia działki nr ewid. [...] wynosi 0,762 ha, zaś stosownie do § 64 ust. 2 planu minimalna wielkość działek dla nowej zabudowy jednorodzinnej winna wynosić 1000 m2.

W ocenie GINB, powyższe naruszenie również nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro bowiem zapisy miejscowego planu dopuszczają, aby na terenie oznaczonym symbolem MJ możliwa była zabudowa bliźniacza jak i szeregowa na powierzchni odpowiednio dla zabudowy bliźniaczej 500 m2, zaś dla zabudowy szeregowej (min. 3 budynki), powierzchni 300 m2, to nie sposób uznać, że lokalizacja jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o powierzchni 762 m2 wywołuje negatywne skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. GINB wskazał, że stosownie do § 21 ust. 1 pkt 3 planu miejscowego dla projektowanej zabudowy jednorodzinnej i mieszkaniowo-usługowej podstawowa wysokość to jedna kondygnacja plus poddasze użytkowe i maksimum 9,5 m wysokość.

Jednocześnie przepis ten przewiduje wyjątek od powyższej zasady wskazując, że dla kompleksowo projektowanych nowych zespołów zabudowy jednorodzinnej, dopuszcza się dwie kondygnacje plus poddasze użytkowe i maksimum 12 m wysokości. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że przepisy miejscowego planu nie definiują pojęcia "kompleksowości", jak również nie wskazują minimalnej ilości budynków, które muszą powstać, aby nowa zabudowa mogła być uznana za "kompleksową". W ocenie GINB, mając na uwadze charakter spornej inwestycji, polegającej na budowie zespołu 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o łącznej ilości 6 lokali mieszkalnych, inwestycja może być uznana za "kompleksowo projektowany nowy zespół zabudowy jednorodzinnej". Dokonując kontroli zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z § 21 ust. 1 pkt 3 uchwały organ odwoławczy zwrócił uwagę, że projektowany budynek, oznaczony w projekcie budowlanym symbolem "B1", został nazwany jako budynek parterowy podpiwniczony z poddaszem użytkowym (proj. bud. budynku nr 1 lokal nr 2 i lokal nr 1, opis techniczny str. 4).

Budynki oznaczone w projekcie zagospodarowania terenu symbolem "B2" i "B3" zostały nazwane jako budynki parterowe podpiwniczone z poddaszem użytkowym (proj. bud. budynku nr 3 lokal nr 1, lokal nr 2, str. 4; proj. bud. budynku nr 2 lokal nr 1, lokal nr 2, str. 4). Z projektu budowlanego wynika, że budynek "B1" ma 3 kondygnacje z poddaszem nieużytkowym (1 kondygnacja podziemna, 2 kondygnacje nadziemne oraz poddasze nieużytkowe) i wysokość ok. 9,95 m (proj. bud. budynku nr 1 lokal nr 2 i lokal nr 1, str. 15, 16). Natomiast budynki "B2" i "B3" zostały przewidziane jako budynki podpiwniczone o 2 kondygnacjach nadziemnych z poddaszem nieużytkowym o wysokości 9,60 m (proj. bud. budynku nr 3 lokal nr 1, str. 17, 18; proj. bud. budynku nr 3 lokal nr 2, str. 14, 15; proj. bud. budynku nr 2 lokal nr 1, str. 17, 18; proj. bud. budynku nr 2 lokal nr 2, str. 14, 15). W konkluzji, po porównaniu parametrów projektowanych budynków z wymogami § 21 ust. 1 pkt 3 planu miejscowego dla zespołu zabudowy jednorodzinnej, GINB uznał, że kontrolowana decyzja Starosty narusza ustalenia miejscowego planu w zakresie dotyczącym dopuszczalnej ilości kondygnacji budynku oznaczonego symbolem "B1".

To naruszenie, w ocenie GINB, nie ma jednak charakteru rażącego, ponieważ nie wywołuje ono negatywnych skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. Wysokość projektowanego budynku, przy uwzględnieniu wymaganej ilości kondygnacji, jest bowiem znacznie niższa (poniżej 10 m) niż maksymalna dopuszczalna wysokość dla zespołu nowej zabudowy (12 m). Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że ze względu na sposób ukształtowania ładu przestrzennego i wpływ na otoczenie danej inwestycji, najważniejszym warunkiem do spełnienia winno być kryterium krańcowej wysokości zabudowy, niż liczba kondygnacji. GINB stwierdził, że kontrolowana decyzja Starosty nie narusza w sposób rażący ustaleń dotyczących nieprzekraczalnej linii zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej (wymagana - 40 % powierzchni działki; projektowana - 61, 37 % dla działki nr ewid. [...], oraz 55,99 % dla działki nr ewid. [...]), kąta nachylenia połaci dachowej (wymagane - dachy dwuspadowe, symetryczne, z poddaszem użytkowym o spadkach 45° lub półpłaskie o spadkach 12°-22°; projektowane - dachy dwuspadowe, symetryczne o kącie nachylenia połaci dachowej 45°).

GINB wskazał też, że zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia zasadą jest sytuowanie budynków w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Budynki oznaczone symbolem "B2" oraz "B3" zostały zaprojektowane w odległości 4 m od granicy z działką nr ewid. [...] oraz w odległości 5 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Budynek "B3" został zaprojektowany w odległości ponad 25 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Budynek "B2" został zaprojektowany w odległości 6 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Budynek "B1", zaprojektowany na działce nr ewid. [...], usytuowany jest w odległości 4 m od granicy z działką nr ewid. [...] oraz w odległości 4 m od granicy z działką nr ewid. [...].

Dalej, GINB zwrócił uwagę, że zgodnie z § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. Odległość projektowanych schodów i tarasu przy budynkach oznaczonych symbolami "B3" i "B2" od granicy z działką nr ewid. [...] wynosi 1,90 m. Odległość tarasów i schodów (przy budynku "B1") przewidzianych na działce nr ewid. [...] wynosi 1,60 m od granicy z działką nr ewid. [...].

Ponadto, GINB nie dopatrzył się, aby kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę w sposób rażący naruszała inne przepisy rozporządzenia, w tym, w szczególności § 14 ust. 1 (dostęp do drogi publicznej) § 13 (dotyczącego przesłaniania budynków mieszkalnych), § 19 (dotyczącego odległości miejsc postojowych), § 23 (dotyczącego odległości miejsc gromadzenia odpadów stałych). GINB uznał również, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza w sposób rażący § 29 rozporządzenia oraz § 38 planu miejscowego. Zgodnie z § 29 rozporządzenia dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Stosowanie zaś do § 38 ust. 1 planu miejscowego ustala się zakaz realizacji wszelkich zespołów zabudowy oraz składów przed wykonaniem systemu prawidłowego odprowadzania wód deszczowych, który nie będzie stanowił zagrożenia dla terenów niżej położonych.

Z projektu budowlanego wynika, że przewidziano utwardzenie powierzchni gruntu terenu inwestora, z zachowaniem spadków w kierunku terenu inwestora, zapewniając spływ wód w kierunku działek inwestora (proj. zagospodarowania terenu, część opisowa, str. 23). GINB podkreślił, że aby doszło do rażącego naruszenia § 29 rozporządzenia, należy najpierw ustalić celowy zamiar sprawcy przy dokonywaniu zmiany naturalnego spływu wód opadowych. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego pozbawienia wnioskodawców – M. F. i M. F. - udziału w postępowaniu dotyczącym decyzji Starosty z dnia 21 czerwca 2016 r., organ odwoławczy wskazał, że powyższe może stanowić ewentualną przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GINB z dnia 14 lipca 2017 r. złożyli B. K. i T. K. oraz M. F. i M. F. B. K. i T. K. zakwestionowano pogląd GINB, iż przepis planu miejscowego może być wielorako interpretowany. W ocenie skarżących, GINB przyznał sobie nie tylko prawo do interpretacji postanowień planu, ale w istocie wkroczył we władztwo planistyczne gminy, przyzwalając na trwanie w obrocie prawnym decyzji sprzecznej z ustaleniami planistycznymi kompetentnego do tego organu. Skarżący podnieśli, że GINB przyznaje, iż odnośnie inwestycji na działce nr [...] naruszone zostały przepisy planu miejscowego w zakresie ustalającym m.in. wielkość działki dla rodzaju zabudowy.

W ocenie skarżących, dowolne i nieprawdziwe jest ustalenie GINB, iż to naruszenie prawa nie winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na brak skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa, gdyż z decyzji nie wynika by GINB przeprowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające na okoliczność ustalenia tego skutku. GINB nie uwzględnił też, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje w długiej procedurze i ma za zadanie ułożyć ład przestrzenny w danej okolicy, zachowując charakter i intensywność zabudowy, nie dopuszczając do jego załamania, m.in. poprzez zbyt intensywną, niespotykaną na danym terenie zabudowę. Zezwolenie na realizowanie zabudowy o wyższej intensywności niż okoliczna, powoduje negatywne skutki społeczno-gospodarcze, ponieważ maleje komfort życia mieszkańców, ceny gruntów spadają i możliwe jest bardziej radykalne oddziaływanie poprzez powstawanie zacienienia.

Skarżący podnieśli też, że w zatwierdzonymi decyzją Starosty projekcie budowlanym i projekcie zagospodarowania terenu brak jest rozwiązania zagospodarowania wód opadowych, co narusza nakaz ustanowiony w § 38 planu miejscowego. W ocenie skarżących, samo stwierdzenie w decyzji Starosty w projekcie zagospodarowania terenu, iż "projektuje się utwardzenie powierzchni gruntu terenu inwestora z zachowaniem spadków w kierunku terenu inwestora zapewniając spływ wód w kierunku działek inwestora", jest stwierdzeniem zbyt ogólnym, nadto nie wskazano, co się ma dziać z wodą spływającą ze spadków (czy zostanie odprowadzona do dołów chłonnych, zbiornika retencyjnego, czy też może do sieci kanalizacji deszczowej).

W skardze M. F. i M. F. oraz w piśmie z dnia 25 sierpnia 2017 r., będącym uzupełnieniem skargi B.K. i T. K., skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 64 pkt 2 planu miejscowego, poprzez jego niewłaściwą interpretację wyrażającą się w poglądzie, że decyzja Starosty w zakresie zlokalizowania na terenie nieruchomości o pow. 1046 m2 dwóch domów wolnostojących jednorodzinnych nie jest dotknięta wadą nieważności, a zwłaszcza, że uchybienia zawarte w tej decyzji nie są rażącymi w świetle powołanego przepisu;

2) naruszenie § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe rozumienie wskazujące, że decyzja Starosty w zakresie odległości schodów tarasowych na tarasie budynku B2 lokal nr 2 od granicy działki nr [...], nie jest dotknięta wadą nieważności, a nawet jakąkolwiek sprzecznością z przepisami prawa, podczas gdy ta odległość wbrew twierdzeniom GINB wynosi tylko 130 cm;

3) naruszenie § 38 pkt 1, 2 planu miejscowego w zw. z § 28 pkt 1 i 2 rozporządzenia, poprzez niewłaściwą interpretację wyrażającą się w poglądzie, że decyzja Starosty w zakresie braku w projekcie budowlanym rozwiązania odprowadzenia wód opadowych wraz ze zmianą ukształtowania terenu nie jest dotknięta wadą nieważności, a zwłaszcza, że uchybienia zawarte w tej decyzji nie są rażącymi w świetle powołanego przepisu, pomimo tego, że jest to sytuacja sprzeczna z jednoznacznie zrozumiałym i jasnym postanowieniem zawartym w § 38 pkt 1, 2 planu miejscowego;

4) naruszenie art. § 21 pkt 1, 3 planu miejscowego, poprzez jego niewłaściwą interpretację wyrażającą się w poglądzie, że decyzja Starosty o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę w zakresie ilości kondygnacji, w liczbie 4 kondygnacji, tj. trzech kondygnacji naziemnych i jednej podziemnej, w budynkach usytuowanych na nieruchomości inwestora nie jest dotknięta wadą nieważności, w szczególności, że uchybienia zawarte w tej decyzji nie są rażącymi w świetle powołanego przepisu, pomimo tego, że jest to sytuacja sprzeczna z jednoznacznie zrozumiałym i jasnym postanowieniem zawartym w § 21 pkt 1, 3 planu miejscowego;

5) naruszenie art. § 21 pkt 1, 3 planu miejscowego, poprzez jego niewłaściwą wykładnię wskazującą, że decyzja Starosty w zakresie wysokości zabudowy budynku B2 (lokal nr 2) ustalonej według rysunku "Rzut parteru - rysunek zamienny" wynoszącej 9,95 m, oraz budynku B1 (lokal nr 1, 2) również ustalonej według rysunku "Rzut parteru - rysunek zamienny" wynoszącej 9,95 m, nie jest dotknięta wadą nieważności, w szczególności, poprzez błędne przyjęcie, że uchybienia zawarte w tej decyzji nie są rażącymi w świetle powołanego przepisu, pomimo tego, że w obu przypadkach jest to sprzeczne z jednoznacznie zrozumiałym i jasnym postanowieniem zawartym w § 21 pkt 1, 3 planu miejscowego, gdzie maksymalna wysokość zabudowy dla tego obszaru wynosi 9,50 m, a w konsekwencji: a) przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w odniesieniu do decyzji Starosty, mimo że decyzja ta jest w sposób oczywisty i jednoznaczny sprzeczna z treścią przywoływanych wyżej postanowień planu miejscowego, rozporządzenia i ustawy Prawo budowlane, które mają jasny i czytelny charakter dla odbiorcy analizowanych regulacji, a tym samym naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego bezzasadne zastosowanie; b) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i art. 8 k.p.a., poprzez odmówienie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty (co godzi w konstytucyjną i kodeksową zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa, a także stoi w sprzeczności z zasadą celowości działania administracji), w sytuacji, gdy decyzja o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę, której nieważność stwierdził Wojewoda decyzją z dnia 31 października 2016 r., zawiera liczne wady (co zresztą potwierdza GINB), które wbrew twierdzeniom organu II instancji mają łącznie i osobno charakter rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 23 listopada 2017 r. Sąd Wojewódzki odrzucił skargę M. F. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skargi pozostałych skarżących zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przepisy te zobowiązują organy administracji publicznej do podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i ocenienia na jego podstawie, czy dana okoliczność została udowodniona. Sąd, powołując się na przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wskazał, że wydając pozwolenie na budowę organ jest zobowiązany do podejmowania rozstrzygnięć realizujących cele w zakresie zagospodarowania terenu sformułowane w planie miejscowym. Zauważył, że w rozpoznawanej sprawie nieruchomości, na których mają być wzniesione budynki wskazane we wniosku o pozwolenie na budowę, są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Postanowienia planu miejscowego, określające intensywność zabudowy dla terenów przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną, uzależniają wymaganą minimalną wielkość działek dla nowej zabudowy od jej rodzaju, rozróżniając trzy rodzaje zabudowy jednorodzinnej: wolnostojąca - 1 000 m2, bliźniacza - 500 m2 i szeregowa - 300 m2, z tolerancją 10 % na każdy budynek mieszkalny (§ 64 ust. 2 planu miejscowego). Ponadto, plan miejscowy rozróżnia też maksymalną dopuszczalną wysokość zabudowy jednorodzinnej, wprowadzając ograniczenie podstawowe (jedna kondygnacja plus poddasze użytkowe i maksimum 9,5 m wysokości) oraz inne ograniczenie dla kompleksowo projektowanych nowych zespołów zabudowy jednorodzinnej (dwie kondygnacje plus poddasze użytkowe i maksimum 12 m wysokości) (§ 21 ust. 1 pkt 3 planu miejscowego).

W ocenie Sądu I instancji, dla ustalenia jakie ograniczenia dla zamierzonej inwestycji wynikają z planu miejscowego konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie jakiego rodzaju budynki mieszkalne przewiduje projekt budowlany. Organ nie może przy tym opierać się wyłącznie na oświadczeniu strony zawartym we wniosku o pozwolenie na budowę i uwzględniać niektórych tylko rozwiązań projektowych objętych wnioskiem, lecz ma obowiązek zbadania w całości projektu budowalnego pod kątem jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjęta przez organ w rozpoznawanej sprawie kwalifikacja zamierzenia budowlanego, zgodnie z opisem zawartym we wniosku, jako "budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z dwoma lokalami mieszkalnymi każdy z instalacjami: wod-kan. c.o., gazowa i elektryczna" budzi wątpliwości, ponieważ jest niespójna z zatwierdzonym projektem budowlanym, stanowiącym integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z tej dokumentacji projektowej wynika, że pierwotny projekt architektoniczno-budowlany dotyczył trzech domów mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (trzy segmenty). W wyniku adaptacji pierwotnego projektu, polegającej na usunięciu trzeciego segmentu, powstał projekt budowlany budowy domu jednorodzinnego. Budynek ten składa się z dwóch segmentów, oddzielonych ścianami pionowymi, z których każdy ma odrębne wejścia, dach i ściany konstrukcyjne. Każdy z tych segmentów był przewidziany w pierwotnym projekcie jako dom jednorodzinny w zabudowie szeregowej.

Wobec powyższego zachodzi wątpliwość, czy inwestycja budowlana realizowana na podstawie zatwierdzonego projektu to rzeczywiście domy jednorodzinne wolnostojące czy są to budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej. Wątpliwości co do przyjętego charakteru zabudowy pogłębia okoliczność, że sam inwestor oferuje na rynku do sprzedaży poszczególne lokale jako domy w zabudowie bliźniaczej. Okoliczność ta ma znaczenie nie tylko z uwagi na wymaganą minimalną wielkość działek dla różnych rodzajów zabudowy jednorodzinnej, ale również z uwagi na postanowienia planu miejscowego, które ograniczają możliwość realizacji zabudowy innej od wolnostojącej wyłącznie jako uzupełnienie istniejącej zabudowy bliźniaczej i szeregowej lub na terenach projektowanych nowych zespołów zabudowy jednorodzinnej w oparciu o koncepcję urbanistyczną lub koncepcję zagospodarowania nieruchomości (§ 64 ust. 3 planu miejscowego).

Z powołanego postanowienia planu miejscowego wynika ponadto, że jako zespół zabudowy jednorodzinnej traktowana jest tylko zabudowa szeregowa lub bliźniacza wobec czego tylko do tego rodzaju zabudowy ma zastosowanie przewidziana w § 21 ust. 1 pkt 3 planu miejscowego maksymalna wysokość zabudowy - dwie kondygnacje plus poddasze użytkowe i maksimum 12 m wysokości. Sąd Wojewódzki stwierdził, że organ nadzoru powinien ustalić rodzaj zabudowy rzeczywiście przewidziany w projekcie budowlanym i ponownie ocenić go pod kątem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli: Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz D. [...] spółka jawna z siedzibą w Z. GINB zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu:

1. 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., poprzez uznanie, że GINB nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w szczególności nie dokonał prawidłowej weryfikacji zamierzenia budowlanego przewidzianego w projekcie budowlanym;
2. 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. § 64 ust. 3 planu miejscowego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., poprzez dokonanie błędnej wykładni wskazanego przepisu prawa miejscowego, a także przyjęcie jego wykładni jednostronnej, nieuwzględniającej zasad analizy przepisów prawa, których kontrola zastosowania odbywa się w ramach badania przesłanki rażącego naruszenia prawa, jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Mając na uwadze powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

D. [...] spółka jawna z siedzibą w Z. zarzuciła natomiast zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów:

1. 1) art. 106 § 2 - 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, które doprowadziło Sąd do wniosku, że postępowanie dowodowe prowadzone przez organ było przeprowadzone nieprawidłowo i nierzetelnie, a tym samym niezbędne jest jego uzupełnienie, podczas gdy organ przeprowadził wszelkie niezbędne wyjaśnienia dodatkowo potwierdzone przez skarżącego podczas rozprawy, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie;
2. 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, które doprowadziło do wniosku Sąd, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ zobowiązany jest ponownie przeprowadzić całe postępowanie dowodowe, a co za tym idzie, że organ go nie przeprowadził w sposób prawidłowy, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie;
3. 3) art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie wyroku nie w oparciu o cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, całkowicie pomijając wyjaśnienia skarżącego złożone na rozprawie z dnia 14 czerwca 2018 r., co miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie polegające na niedopuszczeniu dowodów z dokumentów urzędowych, które istniały w momencie wydania orzeczenia i o których wspominał w trakcie rozprawy skarżący;
4. 4) art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 64 ust. 2 i 8 planu miejscowego, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że budynki jednorodzinne dwulokalowe zostały zaprojektowane na działkach niespełniających wymogu minimalnej powierzchni dla zabudowy jednorodzinnej, podczas gdy, zgodnie z § 65 ust. 8, wymóg ten nie znajduje zastosowania dla działek, które zostały podzielone przed dniem wejścia w życie planu miejscowego;
5. 5) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie podmiotów opisanych jako strony, za strony postępowania administracyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów nie spowodowałaby uznania tych podmiotów za strony postępowania;
6. 6) art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z § 21 ust. 1 pkt 3 planu miejscowego, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że zespół trzech budynków mieszkalnych każdy z dwoma lokalami nie spełnia wymogów "kompleksowo projektowanych nowych zespołów zabudowy jednorodzinnej" dla której dopuszcza wysokość budynków do 12 m zamiast do 9,5 m, w sytuacji gdy, w rzeczywistości żaden z wybudowanych budynków nie przekracza wysokości 9,5 m;
7. 7) art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd, że budynki wybudowane przez skarżącego są budynkami w zabudowie bliźniaczej, podczas gdy z ich konstrukcji wynika, że są to budynki jednorodzinne z dwoma lokalami mieszkalnymi.

W oparciu o ww. podstawy kasacyjne Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o jego zmianę, poprzez oddalenie skargi na decyzję organu.

B. i T. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółki wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Spółka w piśmie procesowym z dnia 23 października 2018 r. podtrzymała dotychczasowe twierdzenia i wnioski.

M. i M. F. w piśmie procesowym z dnia 30 kwietnia 2019 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną organu wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie, pomimo że nie wszystkie podniesione zarzuty są usprawiedliwione.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi kasacyjnej D. [...] spółka jawna z siedzibą w Z., za niezasadne lub przedwczesne należało uznać zarzuty zawarte w punktach od 2 do 7, jak również zarzut naruszenia art. 106 § 2-4 p.p.s.a. Naruszenie § 2 i § 4 ostatnio wymienionego artykułu nie zostało w ogóle uzasadnione. Odnośnie § 3, to Sąd nie przeprowadzał żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego a skarżący kasacyjnie nie wykazał, poza ogólnym stwierdzeniem, że Sąd nie przeprowadził dowodów zgłoszonych na rozprawie, że mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Odnośnie zarzutu z punktu 2, dotyczącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to z treści uzasadnienia wyroku nie wynika, że Sąd I instancji uznał, że organ powinien przeprowadzić w postępowaniu nieważnościowym ponownie całe postępowanie dowodowe. Niezrozumiały jest zarzut z punktu 3. Skoro, jak twierdzi skarżący, nie zostały dopuszczone przez Sąd dowody z dokumentów, nie można zarzucać, że wydanie wyroku nie nastąpiło w oparciu o cały zebrany materiał dowodowy.

Zarzut z punktu 4, jest przedwczesny bowiem Sąd nie wypowiedział się co tego, czy budynki zostały zaprojektowane na działkach nie spełniających wymogu minimalnej powierzchni dla zabudowy jednorodzinnej. Natomiast niezasadny jest wywód, że w sprawie powinien mieć zastosowanie § 64 ust. 8 planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie ponad wszelką wątpliwość zostało ustalone, że działki inwestycyjne zostały utworzone po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego. Odnośnie zarzutu z punktu 5, dotyczącego naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał go za niezasadny, bowiem organ odwoławczy prawidłowo ustalił krąg stron postępowania. Zarzut z punktu 6 jest przedwczesny, bowiem Sąd I instancji dokonał jedynie wykładni § 21 ust. 1 pkt 3 planu zagospodarowania przestrzennego natomiast nie wypowiadał się co do tego, czy zaprojektowane budynki stanowią "kompleksowo projektowany nowy zespół zabudowy jednorodzinnej". Także zarzut z punktu 7 jest przedwczesny, bowiem Sąd I instancji nie przesądził czy budynki są dwulokalowymi budynkami wolnostojącymi czy też są to budynki w zabudowie bliźniaczej.

Zasadniczym powodem uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lipca 2017 r., znak: DOA.7110.1125.2016.JOO, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Gdańskiego z dnia 21 czerwca 2016 r., nr 509/2016, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. T. i J. G. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z dwoma lokalami mieszkalnymi wraz z instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, elektryczną i gazową, na działkach o nr ewid. [...] i [...], położonych w miejscowości [...], gm. P., było niewyjaśnienie okoliczności faktycznych dotyczących rodzaju zabudowy na wymienionych działkach, a konkretnie ustalenia, czy wymienione w decyzji budynki są rzeczywiście budynkami jednorodzinnymi wolnostojącymi z dwoma wydzielonymi lokalami mieszkalnymi, czy też każdy z tych budynków stanowi zespół dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej.

Dopiero po ustaleniu powyższej okoliczności Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie zdaniem Sądu powinien ocenić, czy przewidziany w projekcie budowlanym rodzaj zabudowy jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe stanowisko zasadnie zostało zakwestionowane w obu skargach kasacyjnych. W pierwszej kolejności, należy zauważyć, że zarówno organ I instancji, który stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na sprzeczność zaprojektowanych budynków z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i organ drugiej instancji, który uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i odmówił stwierdzenia jej nieważności, dysponując tym samym materiałem dowodowym, co Sąd I instancji, przyjmowały, że zaprojektowane budynki w zatwierdzonym projekcie budowlanym są dwulokalowymi budynkami jednorodzinnymi wolnostojącymi. Sąd, chcąc zakwestionować powyższe stanowisko powinien poddać je własnej ocenie w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy w kontekście obowiązujących przepisów prawa. Samo stwierdzenie, że w projekcie pierwotnie były przewidziane trzy budynki w zabudowie szeregowej a następnie po zmianie projektu pozostały dwa budynki, co budzi wątpliwości, czy ostatecznie jest to wolnostojący budynek dwulokalowy, jest niewystarczające.

Podobnie stwierdzenie, że budynki te oddzielone są ścianą pionową, mają dwa odrębne wejścia i dach nie przesądza jeszcze o odrębności konstrukcyjnej budynków. Co do ścian konstrukcyjnych, to nie wiadomo, czy Sąd miał na uwadze, ściany zewnętrzne budynków, czy dwie ściany konstrukcyjne między budynkami, skoro wcześniej wskazał, że budynki oddziela jedna ściana. Sąd nie odwołał się do konkretnych rozwiązań projektowych i nie ocenił ich w kontekście przepisów prawa budowlanego, które regulują pojęcie budynku i domu jednorodzinnego. Poza tym, Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, co słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w orzecznictwie sądów administracyjnych występują rozbieżności w zakresie definiowania odrębności konstrukcyjnej budynków. W zaistniałej sytuacji skarżący kasacyjnie zasadnie podnieśli zarzuty, że w sposób nieuzasadniony Sąd I instancji zarzucił, iż organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak podjęcia niezbędnych czynności do ustalenia stanu faktycznego sprawy i nie dokonał prawidłowej weryfikacji zamierzenia budowlanego.

Zasadny jest także zarzut naruszenia § 64 ust. 3 planu miejscowego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., poprzez dokonanie błędnej wykładni wskazanego przepisu prawa miejscowego, a także przyjęcie jego wykładni jednostronnej, nieuwzględniającej zasad analizy przepisów prawa, których kontrola zastosowania odbywa się w ramach badania przesłanki rażącego naruszenia prawa, podniesiony w skardze kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Niewątpliwie z literalnej treści powołanego przepisu, który stanowi, że " Zabudowa inna od wolnostojącej, jak w ust. 2 może być realizowana jako uzupełnienie istniejącej zabudowy bliźniaczej i szeregowej lub na terenach projektowanych nowych zespołów zabudowy jednorodzinnej w oparciu o koncepcję urbanistyczną lub koncepcję zagospodarowania nieruchomości" można wyprowadzić wniosek, że dotyczy on zabudowy bliźniaczej i szeregowej. Jednakże nie przesądza to, że unormowanie to odnosi się także do zespołów zabudowy jednorodzinnej, o jakich mowa w § 21 ust. 1 pkt 3 planu zagospodarowania przestrzennego, w którym ustala się "dla zabudowy jednorodzinnej i mieszkaniowo -usługowej maksymalną wysokość 9,5 m z wyjątkiem zabudowy rezydencjalnej, jak i w kompleksowo projektowanych nowych zespołach zabudowy jednorodzinnej, w których dopuszcza się dwie kondygnacje plus poddasze użytkowe i maksimum 12 m wysokości".

W pierwszym z wymienionych przepisów mówi się "o projektowanych nowych zespołach w oparciu o koncepcję urbanistyczną lub koncepcję zagospodarowania działki", a w drugim o "kompleksowo projektowanych nowych zespołach zabudowy jednorodzinnej". Można zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji, jak również odmienny pogląd skarżącego kasacyjnie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że § 64 ust. 3 planu odnosi się do możliwości sytuowania zabudowy bliźniaczej m.in. na terenach projektowanych nowych zespołów zabudowy jednorodzinnej w oparciu o koncepcję urbanistyczną lub koncepcję zagospodarowania nieruchomości, ale nie wynika z niego zakaz, aby nowo projektowane zespoły zabudowy jednorodzinnej dotyczyły zabudowy wolnostojącej. Problemy w interpretacji wymienionych przepisów wynikają stąd, że lokalny prawodawca, nie tylko nie wyjaśnia co należy rozumieć pod pojęciem "zespołu zabudowy jednorodzinnej" ale także, jak wyżej powiedziano, raz mówi o "kompleksowo projektowanym zespole zabudowy jednorodzinnej", a raz o "nowym zespole zabudowy jednorodzinnej w oparciu o koncepcję urbanistyczną lub koncepcję zagospodarowania działki".

Powyższe uwagi były konieczne, bowiem nie należy zapominać, że przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego, które jest nadzwyczajnym trybem eliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnych. Przedmiotem tego postępowania jest rozstrzygnięcie sprawy, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe. W postępowaniu tym organ nie może ponownie merytorycznie rozpoznawać zakończonej sprawy administracyjnej. Przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do ustalenia czy zmaterializowała się jedna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a jeżeli tak, to organ orzeka o stwierdzeniu nieważności decyzji, o ile nie zaistniały przeszkody prawne do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie badano, czy decyzja Starosty Gdańskiego z dnia 21 czerwca 2016 r., nr 509/2016, którą udzielono pozwolenia na budowę nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu powołanego przepisu decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo.

Nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące. Powyżej wymienione trzy przesłanki muszą być spełnione łącznie. Odnośnie oczywistości naruszenia, w piśmiennictwie jak i orzecznictwie dominuje pogląd, że dochodzi do niego, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości co do treści przepisem. Nie jest także rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. O rażącym naruszeniu prawa nie można zatem mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową (zob. wyrok NSA z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1114/21, LEX nr 3338204).

Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji, mając na uwadze, że postępowanie administracyjne toczyło się trybie nieważnościowym, oceni czy określony przez organy orzekające rodzaj zabudowy był właściwie ustalony w kontekście materiału dowodowego znajdującego się w aktach i obowiązujących przepisów prawa budowlanego. Rozważy również, czy zasadnicza przyczyna odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Gdańskiego (sprzeczność z planem z uwagi na nie zachowanie minimalnych powierzchni działek inwestycyjnych) wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.