Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1014/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. sprawy ze skargi O. [...] Sp. z o.o. w N. (dalej: Spółka, skarżący) na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] czerwca 2015 r., znak: [...], w przedmiocie wycofania produktu z obrotu I. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] grudnia 2014 r., znak [...]; II. zasądził od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz strony skarżącej O. [...] Sp. z o.o. w N. kwotę 474 zł (słownie: czterysta siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
W dniu 9 grudnia 2014 r. pracownicy Państwowego Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego w [...] (PPIS w [...]) przeprowadzili interwencyjną kontrolę sanitarną w zakładzie produkcyjnym Spółki w N. w związku z otrzymaniem od strony czeskiej powiadomienia w ramach systemu wczesnego ostrzegania o niebezpiecznej żywności i paszach (RASFF) dotyczącego stwierdzenia nieautoryzowanej substancji w postaci tetrahydrokannabinolu (dalej: THC) w produkowanych przez Spółkę suplementach diety [...] oraz [...].
W decyzji z [...] grudnia 2014 r., znak: [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] nakazał Spółce: 1) wycofać z obrotu suplement diety pn. "[...]", nr partii [...], data minimalnej trwałości 19/03/2016, zgromadzić wycofany wyrób w magazynie Spółki w N. oraz przedłożyć dokumentację potwierdzającą wycofanie i zgromadzenie produktu;
2) wycofać z obrotu suplement diety pn. "[...]", nr partii [...], data minimalnej trwałości 08/08/2015, zgromadzić wycofany wyrób w magazynie Spółki w N. oraz przedłożyć dokumentację potwierdzającą wycofanie i zgromadzenie produktu, a rozstrzygnięciu temu nadał rygor natychmiastowej wykonalności.
W odwołaniu Spółka zarzuciła błędne ustalenia faktyczne nie zgadzając się z uznaniem zakwestionowanych produktów za niebezpieczne dla zdrowia lub życia, jako że brak było dowodów wskazujących na niespełnienie przez nie wymogów zdrowotnych i tym samym naruszenie art. 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia 178/2002. Ewentualne występowanie THC w produkcie nie narusza postanowień ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, a sam taki środek może występować w żywności, jeżeli nie przekracza dopuszczalnych dawek. Niezasadnie miano zatem wdrożyć procedurę określoną w art. 54 rozporządzenia 882/2004 i posądzić Spółkę o wprowadzanie do obrotu substancji psychotropowych. Nie zapewniono jej ponadto możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, a zamierzała zgłosić istotne dla sprawy wnioski dowodowe, jak też nie wyjaśniono dostatecznie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Czynności w sprawie podjęto zatem niejako "z automatu", na podstawie samego alertu RASFF.
W decyzji z [...] czerwca 2015 r., znak: [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarnego w [...] (dalej: PPWIS w [...]) po rozpatrzeniu odwołania z 24 grudnia 2014 r. O. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w N. od decyzji PPIS w [...] z [...] grudnia 2014 r., znak: [...], utrzymał w całości zaskarżoną decyzję.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółka, domagając się uchylenia wydanych w sprawie decyzji oraz orzeczenia o kosztach postępowania, zarzuciła naruszenie przez organy:
- 1) art. 10 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak zapewnienia Spółce czynnego udziału w postępowaniu m.in. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych oraz nieprawidłowe uznanie, że okoliczność wpływu poszczególnych dawek THC na organizm człowieka nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, podczas gdy ustalenie tego wpływu powinno być istotą postępowania, a ponadto: brak poinformowania Spółki o wystąpieniu do Narodowego Instytutu Leków o przygotowanie opinii naukowej, czym uniemożliwiono jej przedstawienie posiadanych dowodów naukowych celem przygotowania przez Instytut rzetelnej opinii; odmowę wystąpienia o wydanie przez Instytut kolejnej opinii opracowanej w oparciu o całość informacji zebranych w sprawie wraz z wyjaśnieniem wpływu na organizm człowieka niskiej dawki THC w żywności; uniemożliwienie Spółce wystąpienia do Instytutu o opinię, która odpowiadałaby na pytanie dotyczące wpływu THC na organizm człowieka;
- 2) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie dowodów przedstawianych przez Spółkę, co miało wpływ na prawidłowość ustaleń faktycznych, w szczególności: bezkrytyczne oparcie się na opinii Instytutu, którą przygotowano wyłącznie w oparciu o część materiału dowodowego i która nie przedstawia stanowiska co do kwestii ilości THC mogącej występować w żywności w związku z niewywoływaniem przez ten środek niekorzystnego efektu zdrowotnego; pominięcie wniosków płynących z przedstawionych przez Spółkę opinii naukowych odnoszących się do konkretnej ilości THC w produktach spożywczych spożywanych doustnie i wskazujących na brak zagrożenia dla życia i zdrowia konsumentów w przypadku dawek, które mają znajdować się w zakwestionowanych produktach; pominięcie faktu, że zmieniono kwalifikację powiadomienia funkcjonującego w systemie RASFF z alarmowego na informacyjne, co ma wskazywać, że państwo powiadamiające poprzez obniżenie notyfikacyjne poinformowało, iż poziom zagrożenia został początkowo przypisany zbyt wysoko, na co Spółka wskazywała w toku postępowania;
- 3) art. 9, art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów i niespełnienie obowiązku informowania oraz przekonywania poprzez: brak szczegółowego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, w tym wskazania sposobu naruszenia przepisów "ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.)" oraz pozostałych aktów prawnych, a poprzestanie przez organ odwoławczy jedynie na ogólnym powołaniu się na przepisy dotyczące żywności bez wskazania, które z nich zostały bezpośrednio naruszone; brak poinformowania Spółki o negatywnych konsekwencjach, jakie jej grożą w razie niewykonania decyzji we wskazanym terminie oraz poprzestanie na wskazaniu, iż zastosowanie będą miały przepisy ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.); użycie jako argumentu uzasadniającego wydanie zaskarżonej decyzji faktu wszczęcia postępowania przez organy ścigania, podczas gdy postępowanie wyjaśniające zostało umorzone, a w badaniach toksykologicznych przeprowadzonych w jego trakcie okazało się, że produkt [...] nr partii [...] nie zawiera THC, co potwierdza stanowisko Spółki o braku zagrożenia dla życia i zdrowia;
- 4) art. 15 k.p.a. poprzez brak wydania przez organ odwoławczy merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy po ponownym merytorycznym jej rozpoznaniu, a ograniczenie się do jedynie funkcji kontrolnej;
- 5) art. 3 ust. 3 pkt 44 w zw. z art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów i uznanie, że zakwestionowane produkty: są środkami spożywczymi szkodliwymi dla zdrowia i życia, podczas gdy nie istnieją dowody wskazujące na brak spełnienia wymagań zdrowotnych określonych w dziale II ustawy, bądź też na zawartość substancji zanieczyszczających lub zanieczyszczeń mikrobiologicznych w ilościach przekraczających dopuszczalne poziomy określone w rozporządzeniach Unii Europejskiej oraz innych zanieczyszczeń czy innych substancji szkodliwych dla zdrowia lub życia człowieka określonych w przepisach Unii Europejskiej; zawierają niedozwolony rodzaj THC, podczas gdy nie udowodniono, że są to Tetrahydrokannabinole w izomerach i wariantach stereochemicznych, których występowanie w żywności pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa żywnościowego lub ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii; są środkami zawierającymi substancję niebezpieczną dla życia i zdrowia, podczas gdy wykryty poziom THC nie zagraża życiu i zdrowiu;
- 6) art. 54 ust. 1 oraz ust. 2 lit. a, c rozporządzenia nr 882/2004 poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie umożliwiające podjęcie działań zaradczych, podczas gdy w przypadku zakwestionowanych produktów nie doszło do naruszenia przepisów prawa żywnościowego;
- 7) art. 14 ust. 1, ust. 2 lit. a i ust. 3 lit. a rozporządzenia nr 178/2002 poprzez uznanie zakwestionowanych produktów za niebezpieczne, skutkujące zakazem wprowadzenia ich na rynek, wobec braku spełnienia przez nie definicji środka spożywczego szkodliwego dla zdrowia lub życia człowieka.
- 8) art. 77 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że obecność THC w zakwestionowanych produktach była podstawą do stwierdzenia zagrożenia zdrowia lub życia człowieka, podczas gdy w przypadku tych produktów nie tylko nie istniały przekonujące dowody na obecność THC, ale nawet w przypadku jego stwierdzenia nie ma wątpliwości, że dawka ta nie powodowała powstania jakiegokolwiek zagrożenia, przez co nie została spełniona definicja środka spożywczego szkodliwego dla zdrowia lub życia.
W odpowiedzi na skargę PPWIS w [...] wniósł o jej oddalenie.
W piśmie z 9 września 2015 r. Spółka zwróciła uwagę, że organ nie odniósł się do żadnego z zarzutów skargi, w tym zarzucanych wadliwych ustaleń faktycznych. Pominięto także kwestię oddziaływania niewielkich dawek THC na zdrowie ludzkie, a jest to istotne w kontekście podtrzymania stanowiska o niebezpiecznym charakterze rzeczonych produktów w sytuacji braku wykazania szkodliwego oddziaływania niewielkich dawek THC na człowieka. Śladowe ilości THC nie mogą oddziaływać na konsumenta, a zatem nie można było uznać suplementów za szkodliwe czy niebezpieczne.
Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 22 marca 2016 r., sygn. II SA/Rz1014/15 wskazał, że przepisy o oznakowaniu suplementów diety (żywności) nie mogą mieć żadnego znaczenia w sytuacji, kiedy brak dowodów na to, że THC zostało wprowadzone do tych konkretnych suplementów świadomie i organ nie kwestionuje tej okoliczności, tak więc substancja ta nie jest składnikiem, dodatkiem do żywności lecz w myśl wyżej przywołanych unormowań szeroko pojętym zanieczyszczeniem. Zgromadzone w toku postępowania, głównie przed organem II instancji dowody, choćby opinie czy oceny nie zostały zdaniem Sądu I instancji, ocenione w sposób kompleksowy i zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 80 k.p.a. Wybrano z nich jedynie te fragmenty, które uzasadniać miały zastosowane środki w świetle zasady ostrożności. Dowody zostały więc potraktowane wybiórczo. Nie zostało przy tym wskazane, wbrew art. 107 § 3 k.p.a., dlaczego daje się wiarę określonym dowodom lub ich fragmentom, odmawiając wiarygodności pozostałym.
Zgromadzone dowody i obowiązujący stan prawny nie dawały w ocenie Sądu I instancji, podstaw do przyjęcia, że zanieczyszczenie to w taki sposób wpływało na zakwestionowane suplementy, aby można było je uznać za niespełniające wymagań określonych w przepisach działu II ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 549, dalej: u.b.ż.ż., by odpowiadały definicji środka spożywczego szkodliwego dla zdrowia z art. 3 ust. 3 pkt 44 u.b.ż.ż., bądź niebezpiecznego środka spożywczego z art. 14 ust. 2 rozporządzenia 178/2002 w aspekcie ust. 5 tego przepisu.
W ocenie Sądu I instancji, stwierdzony poziom substancji zanieczyszczającej – THC i jej rodzaj (postać niepodpadająca pod definicję substancji zabronionej czy niebezpiecznej dla zdrowia i życia ludzi z mocy prawa na poziomie unijnym czy polskim) powoduje, że podjęte przez organy środki w tej konkretnej sytuacji były nieadekwatne.
Według Sądu I instancji, w niniejszej sprawie analiza ryzyka na etapie pierwszoinstancyjnym nie była dokonana. PPIS w Dębicy działał w istocie bez posiadania szczegółowych danych, na zasadzie automatyzmu – bo otrzymał powiadomienia alarmowe w systemie RASFF, jak wynika z przyjętej podstawy prawnej – zakładając niejako, że każdy rodzaj THC jest zabroniony jako substancja odurzająca. Zastosowane środki były także w świetle art. 7 ust. 2 rozporządzenia 178/2002 nieproporcjonalne i zbyt restrykcyjne do zaistniałej sytuacji. W ocenie Sądu I instancji, pominięte w znacznej mierze dowody lub ich fragmenty, z których wynikało, że zagrożenie wystąpienia negatywnych skutków zdrowotnych (w przypadku ewentualnych interakcji) przy stwierdzonych poziomach THC ocenione zostało jako nikłe, nie dawały podstaw do zastosowania akurat tego środka wobec strony skarżącej. Mogło natomiast dawać podstawy do podjęcia innych stosownych decyzji stwierdzona nienależyta kontrola składników używanych do produkcji suplementów.
W skardze kasacyjnej [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] (dalej: skarżący kasacyjnie organ) reprezentowany przez r.pr. K. Ś. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.
Skarga kasacyjna oparta została na następujących podstawach:
- 1. Art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oraz z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji PPWIS i poprzedzającej ją "decyzji PPIS w [...]", na skutek stwierdzenia, że ww. organy naruszyły obowiązujące prawo, choć nie było podstaw do takiego twierdzenia; zarzut Sądu odnosił się do naruszenia przez organy art. 7 rozporządzenia UE Nr 178/2002 oraz art. 54 ust. 1 rozporządzenia UE Nr 882/2004, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez to, jakoby organy nie przeprowadziły dowodów koniecznych w sprawie i mylnie zinterpretowały te przepisy - materialnoprawne. Tym samym Sąd naruszył także te przepisy materialnoprawne;
- 2. Art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oraz z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne ustalenia faktyczne w zakresie podstaw prawnych uchylanych decyzji, poprzez przyjęcie, że podstawą tą był art. 14 ust. 2 lit. a, podczas gdy w treści decyzji PPWIS mówi się o art. 14 ust. 2 lit. b. - a tym samym Sąd ustalił, jakoby PPWIS traktował przedmiotowe suplementy jako szkodliwe, podczas gdy PPWIS zakwalifikował je do środków spożywczych niezdatnych do spożycia - i w związku z tym nierozpatrzenie sprawy co do istoty, co narusza także art. 141 § 4 p.p.s.a.;
- 3. Art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oraz z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieprawidłową ocenę dowodów w zakresie opinii Narodowego Instytutu Leków oraz dokumentów przedstawionych przez skarżącego w postaci opinii pracowników naukowych, co narusza także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.;
- 4. Art. 174 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 7 ust. 1 rozp. UE Nr 178/2002 poprzez nieprawidłową wykładnię tego ostatniego w zakresie rozumienia zasady ostrożności w nim wyrażonej;
- 5. Art. 174 pkt 1 p.p.s.a. oraz z art. 14 ust. 2 lit. b rozp. 178/2002 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezastosowanie art. 14 ust. 2 lit. a tego rozporządzenia;
- 6. Art. 174 pkt 1 p.p.s.a. oraz niezastosowanie art. 5 ust. 1 i art. 8 ust. 1 lit. a-c rozp. UE Nr 178/2002 oraz art. 7 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych ostatnich i nieuwzględnienie interesu konsumentów oraz interesu publicznego w wyrokowaniu;
- 7. Art. 174 pkt 1 p.p.s.a. oraz niezastosowanie art. 17 ust. 1 rozp. UE Nr 178/2002 i nieuwzględnienie jego treści w wyrokowaniu wskazującej na odpowiedzialność podmiotu rynku spożywczego za produkt.
Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniesiono o dopuszczenie dowodów z dokumentów w postaci załączonych powiadomień z systemu RASFF.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wyrok, patrząc na jego całość, rozważa wyłącznie interes jednej strony tej sprawy - producenta. Według skarżącego kasacyjnie organu, można w rozumowaniu Sądu także zauważyć niezastosowanie zasady ogólnej prawa administracyjnego z art. 7 k.p.a. Rozumowanie uzasadnienia wyroku zaskarżonego obraca się wyłącznie wokół interesu producenta. Skarżący kasacyjnie organ wyjaśnił, że działając jako regulator rynku spożywczego, który jest rynkiem najbardziej różnorodnym i nieprzeliczonym co do produktów i pomysłów producentów - władza publiczna staje wobec sytuacji, które nie są unormowane szczegółowymi przepisami oraz co jeszcze ważniejsze – nie są zbadane do końca przez naukę. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, gdy środek spożywczy może być podejrzany o to, że jest niebezpieczny (niejadalny) winien być wycofany z obrotu. Według skarżącego kasacyjnie organu, ocena dowodów w wyroku narusza jej prawidłowe zasady.
Wyrok na wielu stronach cytuje dokumenty prywatne w postaci przedstawionych przez producenta opinii pracowników naukowych i traktuje przytoczone w nich sądy jako pewne. Natomiast opinię Narodowego Instytutu Leków, traktuje z niezrozumiałym lekceważeniem.
Skarżący kasacyjnie organ podnosi, że wielokrotnie w wyroku padają niesprecyzowane nawiązania do świadomości strony co do tego, czy THC jest obecne w jej produkcie. Skarżący kasacyjnie organ podkreśla, że świadomość, a co za tym idzie zawinienie (zamiar) w prawie administracyjnym nie ma żadnego znaczenia. Odpowiedzialność administracyjnoprawna polega na zasadzie obiektywnej, czego nie zauważa Sąd. Skarżący kasacyjnie organ wskazuje, że zdaniem Sądu, podjęte środki były zbyt restrykcyjne i nieproporcjonalne. Jednocześnie Sąd nie znajduje i nie zaleca innego rodzaju środków. Według skarżącego kasacyjnie organu, mniej restrykcyjne środki w odniesieniu do danej sytuacji faktycznej nie istnieją. Środek spożywczy może być akceptowany w sprzedaży albo może być z niej wycofany. Taki dychotomiczny wybór zachowania organu urzędowej kontroli żywności nie pozostawia organowi władzy takiego luzu decyzyjnego, jaki wynikałby z zaskarżanego wyroku (s. 25 uzasadnienia).
Organ wybrał jedyne społecznie akceptowane zachowanie wobec nielegalnego środka spożywczego, jakim jest jego eliminacja z rynku. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, zaskarżony wyrok nie rozstrzyga także wielu innych problemów będących istotą sprawy, nie odpowiada chociażby na pytanie, czym jest THC w przedmiotowym suplemencie diety.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną O. [...] Sp. z o.o. potwierdził całość zarzutów wskazanych w skardze Spółki złożonej od zaskarżonej decyzji, wniósł o: przyjęcie dodatkowych wyjaśnień złożonych na okoliczności podniesione przez PWIS w [...] w skardze, oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjnej unormowane w art. 174 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazać należy, że zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący kasacyjnie organ skutecznie podważył nieprawidłową ocenę Sądu I instancji dotyczącą ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Sąd I instancji błędnie stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i konsekwencji niezasadnie uchylił decyzje organów obu instancji.
Ponadto Sąd I instancji, uchylając orzeczenia organów obu instancji nie wykazał, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Wskazać należy, że naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest zatem ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje ono wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści.
Zgodzić należy, się ze skarżącym kasacyjnie organem, że w niniejszej sprawie stan faktyczny sprawy został w całości prawidłowo wyjaśniony i udokumentowany. Sąd I instancji dokonał błędnej oceny zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i niezasadnie stwierdził, że wbrew stanowisku organu nie było kwestią bezsporną, że w zakwestionowanych suplementach diety znajdowały się śladowe ilości THC. Sąd I instancji na str. 8 uzasadnienia podniósł, że w skardze zarzucono, że w badaniach toksykologicznych przeprowadzonych w postępowaniu przygotowawczym (karnym) nie stwierdzono, aby produkt "[...]" nr partii [...] zawierał THC, co stało się podstawą umorzenia tamtego postępowania.
Wskazać jednak należy, że postanowienie o umorzeniu dochodzenia z [...] czerwca 2015 r. zostało wydane po wydaniu decyzji z [...] czerwca 2015 r. przez organ II instancji. Organ odwoławczy w dniu [...] czerwca nie miał zatem wiedzy o wydaniu postanowienia z [...] czerwca 2015 r. o umorzeniu dochodzenia. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego dane postępowanie. Ponadto inne są przesłanki odpowiedzialności karnej, a inne odpowiedzialności administracyjnej. Sama okoliczność umorzenia postępowania karnego nie miała w tej sprawie decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w toku której organ sformułował własne oceny i wnioski co do zgromadzonego materiału dowodowego, a także co szczególnie istotne w tej sprawie, był uprawniony do samodzielnego dokonania weryfikacji i oceny zgromadzonego materiału dowodowego.
Organ odwoławczy mógł zbadać ich rzeczywistą treść, faktyczne wykonywanie obowiązków administracyjnoprawnych przez Spółkę i stwierdzić skutki braku ich wykonywania na gruncie materialnego prawa administracyjnego niezależnie od umorzenia postępowania karnego. Taka metoda działania organu administracji wynika z autonomii postępowania administracyjnego oraz różnicy celów postępowania administracyjnego i postępowania karnego. Prowadzenie, a następnie umorzenie postępowania karnego nie stanowi przeszkody w samodzielnym działaniu organów administracji celem ustalenia stanu faktycznego sprawy i jego oceny pod kątem skutków naruszenia prawa administracyjnego. Wydanie postanowienia o umorzeniu dochodzenia z powodu tego, że nie stwierdzono, aby produkt "[...]" nr partii [...] zawierał THC w żaden sposób nie podważyło ustaleń organów administracji, stanowiących podstawę rozstrzygnięć zawartych w decyzji ostatecznej. Tylko ustalenia poczynione w postępowaniu karnym zakończonym wyrokiem skazującym wiążą poszczególne organy.
Zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji zdecydowanie zbyt wiele uwagi poświęcono przedstawieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jej wyjaśnieniu oraz treści opinii przedstawionych przez O. [...] Sp. z o.o. Odbyło się to kosztem gruntownego odniesienia się przez Sąd I instancji do okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy. Wskazać należy, że uzasadnienie orzeczenia Sądu I instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wnoszący skargę kasacyjną organ, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., trafnie wskazał, jakich konkretnie elementów uzasadnienia wyroku brak. Co do zasady ustalanie stanu faktycznego sprawy należy do organów administracji publicznej prowadzących postępowanie, a do sądu administracyjnego należy kontrola czy ustalenia te są prawidłowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny może zakwestionować ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy, ale musi to wyraźnie stwierdzić w uzasadnieniu wyroku, wskazując jednocześnie na fakty wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego potwierdzające to stanowisko. Sąd I instancji kwestionując ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie dokonane przez organy nie wskazał na fakty wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego, które podważały ustalenia orzekających organów. Sąd I instancji nie wskazał podstaw pozwalających na przyjęcie odmiennego stanu faktycznego niż wynika to z postępowania administracyjnego.
Sąd I instancji wydał orzeczenie bez szczegółowego uzasadnienia rozstrzygnięcia sprawy, uzasadniając je na podstawie własnych ustaleń stanu faktycznego i wniosków wyprowadzonych z treści opinii opisanej w uzasadnieniu wyroku na str. 9-17. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nieprawidłowo wykonał zatem kontrolę sądową działalności administracji publicznej.
Wbrew stanowisku Sądu I instancji, zebrany w postępowaniu materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia okoliczności istotnych w sprawie i nie zachodziła potrzeba kontynuowania czynności wyjaśniających, a tym bardziej uzupełnienia materiału dowodowego o możliwe inne dowody, które powstać mogły w toku postępowania przygotowawczego.
W drugiej kolejności wskazać należy, że zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy w warunkach wykrycia w suplementach diety "[...]" i "[...]" określonych ilości THC, istniały podstawy do uznania, że zaistniała "niezgodność" uprawniająca organy do zastosowania określonych w decyzjach środków.
W celu rozstrzygnięcia tego problemu Sąd I instancji przytoczył ustawową definicję pojęcia "zanieczyszczenie", zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 57 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 594, dalej: u.b.ż.ż.) oraz definicję ustawową środka spożywczego szkodliwego dla zdrowia lub życia człowieka zawartą w art. 3 ust. 3 pkt 44 u.b.ż.ż.
Kwestią bezsporną w niniejszej sprawie jest to, że środki spożywcze o nazwach: "[...] i "[...]" zostały wprowadzone do obrotu jako suplementy diety. Punktem wyjścia rozważań Sądu I powinna być zatem definicja ustawowa pojęcia suplement diety, który zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 57 u.b.ż.ż. oznacza środek spożywczy, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety, będący skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny, pojedynczych lub złożonych, wprowadzany do obrotu w formie umożliwiającej dawkowanie, w postaci: kapsułek, tabletek, drażetek i w innych podobnych postaciach, saszetek z proszkiem, ampułek z płynem, butelek z kroplomierzem i w innych podobnych postaciach płynów i proszków przeznaczonych do spożywania w małych, odmierzonych ilościach jednostkowych, z wyłączeniem produktów posiadających właściwości produktu leczniczego w rozumieniu przepisów prawa farmaceutycznego.
Analizując definicję pojęcia prawnego "suplement diety" należało przede wszystkim ustalić czy w takim środku spożywczym na podstawie obowiązujących przepisów prawa może znajdować się substancja THC. Definicja środka spożywczego znajduje się w art. 2 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE. L. 2002.
31. 1 z 1 lutego 2002 r., dalej: rozporządzenie (WE) Nr 178/2002). Zgodnie z art. 1 ust. 2 ww. rozporządzenia, akt ten ustanawia ogólne zasady regulujące sprawy żywności i pasz w ogólności, a bezpieczeństwo żywności i pasz w szczególności, na poziomie Wspólnoty i krajowym. Według art. 2 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002, do celów niniejszego rozporządzenia "żywność" (lub "środek spożywczy") oznacza jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać. Środek spożywczy obejmuje napoje, gumę do żucia i wszelkie substancje, łącznie z wodą, świadomie dodane do żywności podczas jej wytwarzania, przygotowania lub obróbki. Zgodnie z art. 2 lit. g rozporządzenia (WE) Nr 178/2002, środek spożywczy nie obejmuje narkotyków lub substancji psychotropowych w rozumieniu Jedynej konwencji o środkach odurzających z 1961 r. oraz Konwencji o substancjach psychotropowych z 1971 r. Wskazać ponadto należy, że tetrahydrokannabinole zostały wymienione w tabeli załącznika Nr 2 obejmującego wykaz substancji psychotropowych (substancje psychotropowe grupy I-P) do ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 124 ze zm.). Zgodnie z art. 4 pkt 25 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, substancja psychotropowa oznacza każdą substancję pochodzenia naturalnego lub syntetycznego, działającą na ośrodkowy układ nerwowy, określoną w wykazie substancji psychotropowych stanowiącym załącznik nr 2 do ustawy. Z treści art. 2 lit.g, rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 jednoznacznie wynika, że środek spożywczy nie może zawierać substancji psychotropowych. Przepisy rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 nie określają minimalnej lub maksymalnej wielkości substancji psychotropowych, które mogą znajdować się w środku spożywczym. Oznacza to, że prawodawca unijny unormował bezwzględny zakaz umieszczania w środku spożywczym substancji psychotropowej niezależnie od jej wielkości w masie środka spożywczego. Norma wynikająca z art. 2 lit g, rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 przewiduje jasno określony zakaz umieszczania substancji psychotropowych w środku spożywczym. Podkreślenia wymaga również to, że zgodnie z art. 2 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 środek spożywczy obejmuje substancje wymienione w tym artykule pod warunkiem, że zostały świadomie dodane do żywności podczas jej wytwarzania, przygotowania lub obróbki. THC nawet w niewielkich ilościach nie mógł być składnikiem suplementów diety o nazwach: "[...]" i "[...]", ponieważ nie został świadomie dodany do żywności podczas jej wytwarzania, przygotowania lub obróbki przez producenta tego suplementu diety.
W piśmiennictwie wskazano, że "celem dla jakiego suplement diety jest stosowany, jest uzupełnienie normalnej diety. Standard «normalnej diety» to pochodna norm żywienia, czyli wypracowanych w naukach medycznych norm określających ilość energii oraz niezbędnych składników odżywczych stanowiących dzienne zapotrzebowanie jednej osoby, uwzględniających specyficzne dla różnych grup ludności różnice w zapotrzebowaniu organizmu zależne od wieku, płci, stanu fizjologicznego i aktywności fizycznej, a także warunków bytowania i trybu życia" (zob. M. Ożóg, System handlu produktem leczniczym i produktami pokrewnymi. Problematyka prawna, wyd. 1 LexisNexis, Warszawa 2010, s. 75).
Wskazać należy, że przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 453) nie przewidują obecności THC w suplemencie diety. Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia do kryteriów czystości dla substancji wymienionych w załączniku nr 2 do rozporządzenia stosuje się przepisy wydane na podstawie art. 10 pkt 5 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, a w przypadku braku określenia takich kryteriów czystości należy stosować kryteria czystości jak dla środków spożywczych określonych w przepisach prawa żywnościowego lub zalecane przez organizacje międzynarodowe, w tym w szczególności Kodeks Żywnościowy (Codex Alimentarius). Według § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety do znakowania suplementów diety stosuje się przepisy wydane na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia w sprawie znakowania środków spożywczych, z zastrzeżeniem ust. 2-7.
Zgodnie z art. 27 ust. 6 i 7 u.b.ż.ż., podstawowym celem przepisów rozporządzenia w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety jest potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa żywności oraz jednolite wymagania w tym zakresie obowiązujące w Unii Europejskiej, jeżeli są ustalone.
Nie można zgodzić z oceną Sądu I instancji wyrażoną na str. 25 uzasadnienia (pierwszy akapit), że przepisy o oznakowaniu suplementów diety (żywności) nie mogą mieć żadnego znaczenia w sytuacji, kiedy brak dowodów na to, że THC zostało wprowadzone do tych konkretnych suplementów świadomie i organ nie kwestionuje tej okoliczności, tak więc substancja ta nie jest składnikiem, dodatkiem do żywności lecz w myśl wyżej przywołanych unormowań szeroko pojętym zanieczyszczeniem. Błędnie argumentuje dalej Sąd I instancji na str. 25 uzasadnienia, że stwierdzony poziom substancji zanieczyszczającej – THC i jej rodzaj (postać niepodpadająca pod definicję substancji zabronionej czy niebezpiecznej dla zdrowia i życia ludzi z mocy prawa na poziomie unijnym czy polskim) powoduje, że podjęte przez organy środki w tej konkretnej sytuacji były nieadekwatne.
Nie można zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że dopiero ustalenie, że rodzaj i poziom zanieczyszczenia może stanowić realne bądź prawdopodobne zagrożenie dla zdrowia ludzi (a nie nieistotne – jak wskazuje choćby opinia prof. dr hab. Lidii Wądołowskiej). Gdy okoliczność ta nie jest pewna, organy powinny wdrożyć jedynie środki tymczasowe – do chwili wyjaśnienia – zabezpieczyć przed ewentualnym narażeniem zdrowia. W konsekwencji Sąd I instancji oceniał nie zasadniczą kwestię legalności wydanych w sprawie decyzji, lecz trafność argumentów wynikających ze zgromadzonych w sprawie opinii.
Z tego powodu w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji niepotrzebnie dużo uwagi poświęcono obszernemu omówieniu treści opinii zgromadzonych w sprawie. Sąd I instancji błędnie skoncentrował swoją ocenę na wykazaniu, że nie zostało udowodnione, że wycofane z obrotu suplementy diety zawierają tetrahydrokannabinole oraz izomery o wariantach stechiometrycznych będących w sprzeczności z ustawą z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Organy orzekające w sprawie wykazały, że wycofane z obrotu suplementy diety naruszają przepisy ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz przepisy prawa Unii Europejskiej. Zgodzić należy się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, z którego wynika, że przepisy prawa polskiego nie określają i nie przewidują występowania THC w środkach spożywczych. Bez znaczenie było zatem ustalenie stopnia szkodliwości i wielkości THC występującej w przedmiotowych suplementach diety, skoro przepisy ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 przewidują zakaz nawet nieświadomego umieszczania THC w środkach spożywczych.
Sąd I instancji błędnie przychylił się do argumentacji skarżącego, który w toku postępowania przed organami administracji oraz przed Sądem I instancji nie negował występowania THC w swoich produktach, lecz usiłował udowodnić, że wielkość THC występująca w przedmiotowych suplementach diety nie szkodzi zdrowiu konsumentów. Wyjaśnić należy, że wskazane przez skarżącego poziomy THC obowiązujące w innych państwach członkowskich UE nie mogą stanowić podstawy prawnej oraz wykładni przepisów prawa polskiego. Organ II instancji wyjaśnił, że niezaprzeczalnym jest fakt użycia THC do produkcji środków spożywczych, a jednocześnie brak kontroli nad składnikami używanymi do tej produkcji. Z akt sprawy wynika, że skarżący nie był świadomy, że produkuje suplementy diety zawierające THC.
Skarżący wskazuje na brak swojej winy oraz brak negatywnego wpływu obecności THC w suplementach diety na zdrowie i życie ludzi. Wycofanie z obrotu przedmiotowych suplementów diety jest konsekwencją ustalenia przez orzekające organy odpowiedzialności administracyjnej skarżącego. Istotą odpowiedzialności administracyjnej w niniejszej sprawie jest regulowana prawem możliwość uruchomienia wobec określonego podmiotu z powodu jego działalności naruszającej stan bezpieczeństwa żywności i żywienia, środków prawnych realizowanych w swoistych dla administracji formach i procedurach. Jednym z takich środków prawnych realizacji odpowiedzialności administracyjnej jest nakaz wycofania z obrotu środka spożywczego (suplementy diety). Jest to środek prewencyjny. Podstawa jego stosowania wynika z art. 54 ust. 1 i 2 lit. a, c, h rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. UE.
L. 2004. 165. 1 z dnia 30 kwietnia 2004 r., dalej: rozporządzenia (WE) nr 882/2004). W sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności. Działanie takie zawiera, gdzie jest to stosowne, następujące środki: a) nałożenie procedur sanitarnych lub podjęcie wszelkich innych działań uważanych za niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa paszy lub żywności lub zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, zasadami dotyczącymi zdrowia zwierząt lub dobrostanem zwierząt; c) monitorowanie, oraz w razie konieczności, nakazanie wycofania i/lub zniszczenia paszy lub żywności; h) wszelkie inne środki jakie właściwy organ uznaje za właściwe. Według art. 2 pkt 10 rozporządzenia (WE) nr 882/2004, niezgodność oznacza niezgodność z prawem paszowym i żywnościowym, oraz z regułami dotyczącymi ochrony zdrowia zwierząt i ich dobrostanu.
Nie można zgodzić się z Sądem I instancji, który wskazał, że zastosowane środki były w świetle art. 7 ust. 2 rozporządzenia 178/2002 nieproporcjonalne i zbyt restrykcyjne do zaistniałej sytuacji. Zastosowany przez organ środek w postaci nakazu wycofania z obrotu dwóch przedmiotowych suplementów diety jest zgodny z treścią art. 54 ust. 1 i 2 lit. a, c, h rozporządzenia (WE) nr 882/2004 i nie jest środkiem nieproporcjonalnym i zbyt restrykcyjnym. Stosowanie środków przewidzianych w art. 54 ust. 1 i 2 lit. a, c, h rozporządzenia (WE) nr 882/2004 wymaga nie tylko wiedzy statycznej dotyczącej tego, co jest, ale wymaga również wiedzy niejako dynamicznej, dotyczącej tego, co nastąpi. Prewencja powinna zobowiązywać podmiot działający na rynku spożywczym do: uwzględniania wymogów bezpieczeństwa żywności jeszcze przed wprowadzeniem żywności do obrotu; stosowania dobrych praktyk higienicznych (Good Hygienic Practice – GHP, art. 3 ust. 3 pkt 8 u.b.ż.ż.) oraz dobrych praktyk produkcyjnych (Good Manufacturing Practice – GMP, art. 3 ust. 3 pkt 9 u.b.ż.ż.), wykluczających powstawanie lub poważnie zmniejszających zakres zagrożeń dla wymogów bezpieczeństwa żywności.
Przestrzegania zasad szczególnej ostrożności przy podejmowaniu działań o nieznanym wpływie na bezpieczeństwo żywności. Podejmowanie działań, których efekty lub bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo żywności są przy obecnym stanie wiedzy trudne do dokładnego określenia, powinno odbywać się z zachowaniem nadzwyczajnej ostrożności przez podmioty działający na rynku spożywczym. Celem nadrzędnym, który powinien być uwzględniany przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa dotyczących bezpieczeństwa żywności jest zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzkiego i interesów konsumentów związanych z żywnością (art. 1 ust. 1 rozporządzenia (WE) NR 178/2002).
Odpowiedzialność administracyjna w zapewnieniu bezpieczeństwa żywności i żywienia przewiduje możliwość stosowania przez organ administracji publicznej nakazów (zakazów) określonego zachowania. Ustawodawca polski w ustawie z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz prawodawca UE w rozporządzeniu (WE) Nr 178/2002 przewidział odpowiedzialnością za skutek w postaci naruszenia prawa, co oznacza, że jest to odpowiedzialność prawna niezależna od winy podmiotu dopuszczającego się tego naruszenia. W zakresie występowania THC w środkach spożywczych obowiązujące w Polsce prawo nie przewiduje wyjątków od zasady odpowiedzialności obiektywnej.
W niniejszej sprawie do okoliczności egzoneracyjnych nie można zaliczyć wniosków wynikających z dwóch opracowań naukowych przedstawionych przez skarżącego po wniesieniu odwołania. W piśmiennictwie wskazano, że "Przepisy prawa żywnościowego (w szczególności unijne) nakładają na podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze wiele obowiązków związanych z prowadzeniem działalności na każdym z etapów łańcucha żywnościowego, a także wymogów w zakresie dopuszczalnego składu środków spożywczych i ich znakowania. Jest to związane ze specyficzną funkcją żywności, która jest produktem niezbędnym dla ludzkiej egzystencji. Jakiekolwiek nieprawidłowości związane z jej wytwarzaniem lub obrotem wywierają, zależnie od ich charakteru, bezpośrednie skutki dla zdrowia i życia człowieka lub jego interesu ekonomicznego (...). W przypadku naruszenia norm prawa żywnościowego organy urzędowej kontroli żywności mogą w oparciu o przepisy unijne stosować przede wszystkim środki nadzoru, czyli sankcje policyjne, w celu uchylenia zaistniałego niebezpieczeństwa i przywrócenia stanu zgodnego z prawem (sankcje o charakterze prewencyjnym).
Podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze ponoszą więc przede wszystkim odpowiedzialność administracyjną opartą na sankcjach policyjnych" (zob. P. Wojciechowski, Rozdział XI Regulacja odpowiedzialności administracyjnej w prawie żywnościowym, [w:] Model odpowiedzialności administracyjnej w prawie żywnościowym. [online], Wolters Kluwer.
W uzasadnieniu decyzji z 23 czerwca 2015 r. organ II instancji na str. 14 wskazał, że definicja suplementu diety zawarta w art. 3 ust. 3 pkt 39 u.b.ż.ż. jednoznacznie przewiduje, że jest to środek spożywczy uzupełniający normalną dietę, w związku z tym zgodzić należy się z organem, że dodatek THC do suplementu diety "[...]" i "[...]" jest niedopuszczalny. W konsekwencji środek spożywczy może być przez organ akceptowany w sprzedaży albo może być z niej wycofany. Taki dychotomiczny wybór zachowania organu urzędowej kontroli żywności nie pozostawia organowi luzu decyzyjnego.
Sąd I instancji nie wypowiedział się na temat tego czym jest THC w przedmiotowym suplemencie diety i czy zgodnie z definicją ustawową tego pojęcia, THC może występować w nim występować, nawet w ilościach, które nie stanowią zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi. Miało to o tyle istotne znaczenie w niniejszej sprawie, ponieważ w skardze skarżący powołuje się na brak szkodliwości spożywania suplementów diety zawierających THC, nie kwestionuje jednak jego obecności w tych suplementach diety.
Skarżący na podstawie przedłożonych opinii naukowych chce udowodnić, że THC zawarte w przedmiotowych suplementach diety nie jest szkodliwe dla konsumenta. Wskazać należy, że kwestia czy środek spożywczy jest szkodliwy, czy nie jest oceniana w postępowaniu karnym zgodnie z art. 96 ust. 2 u.b.ż.ż. Takie postępowanie było prowadzone przez Prokuraturę Okręgową w [...], która w postanowieniu z 25 czerwca 2015 r., sygn. [...] umorzyła dochodzenie w sprawie wprowadzenia w okresie od 4 września 2013 r. do 9 grudnia 2014 r. do obrotu przez firmę O. [...] sp. z o.o. szkodliwych dla życia i zdrowia suplementów diety pod nazwą "[...]" nr partii [...] oraz "[...]" nr partii [...] zawierających nieautoryzowaną substancję psychotropową o nazwie tetrahydrokannabinol tj. o czyn z art. 96 ust. 2 u.b.ż.ż.
Organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozstrzygały w uchylonych przez Sąd I instancji decyzjach o wpływie THC na organizm ludzki, lecz prawidłowo zakwestionowały obecność THC w środku spożywczym. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie organem, że w toku postępowania ustalono, że THC nie powinno występować w suplemencie diety. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że przedmiotowe suplementy diety uznane zostały nie za szkodliwe lecz za niezdatne do spożycia.
Wniosek zawarty w skardze kasacyjnej o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci załączonych powiadomień z systemu RASFF nie może zastać uwzględniony, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego. W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną NSA ocenia wyłącznie prawidłowość działania sądu administracyjnego pierwszej instancji w granicach podstaw kasacyjnych. Wprawdzie, przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz instytucja ta ma zastosowanie przed sądem pierwszej instancji. Należy przy tym mieć na uwadze, że zasadniczo w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy.
Z tej przyczyny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.