Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 527/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę E. B. i uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], znak: [...]. Tą ostatnią decyzją Prezydent Miasta [...] ustalił na wniosek skarżącej warunki zabudowy na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego o część mieszkalną o pow. 80 m2 i budowę budynku gospodarczego o pow. 25m2 na działce nr ew. 27/1 przy ul. [...] w [...]. Projekt tej decyzji został pozytywnie uzgodniony w Zarządem Dróg Grodzkich w [...], Lubelskim Urzędem Wojewódzkim w Lublinie [...], Zarządem Województwa Lubelskiego oraz przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Lublinie [...], pod warunkiem zachowania następujących wymogów:
- 1) budynek mieszkalny może być jednokondygnacyjny lub dwukondygnacyjny (II kondygnacja w poddaszu), z dwuspadowym dachem, usytuowanie elewacji frontowej równolegle do ulicy,
- 2) budynek gospodarczy ma być usytuowany w głębi działki w miejsce istniejących komórek.
Wydana w nawiązaniu do powyższych uzgodnień decyzja o warunkach zabudowy została zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które decyzją z dnia [...] utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu decyzji wydanej w II instancji organ stwierdził, że skoro wniosek dotyczył rozbudowy już istniejącego budynku mieszkalnego, to zasadnym jest wspólne działanie właścicieli każdej z części budynku przy uzgodnieniu wspólnej koncepcji jego rozbudowy, która nie musi oznaczać rozbudowy każdej z części budynku. Jak bowiem podkreślono, wspólna koncepcja rozbudowy budynku powinna zapewnić zachowanie jego proporcji architektonicznych oraz linii dachu, a także zabezpieczyć konstrukcję budynku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyniku rozpoznania skargi uchylił zaskarżone decyzje, stwierdzając, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
Wniosek E. B. z dnia 19 lutego 2004 r. o ustalenie warunków zabudowy w pkt 2.5 odnoszącym się do charakterystyki parametrów technicznych inwestycji przewidywał, że przyszła rozbudowa budynku mieszkalnego ma nastąpić w kierunku północno-wschodnim, co determinowało treść uzgodnień odpowiednich organów, w tym organu ochrony zabytków, który określił nakaz zachowania dodatkowych warunków.
Sąd I instancji doszedł do przekonania, że w postępowaniu doszło do naruszenia art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, a to doprowadziło do naruszeń innych przepisów postępowania, np. art. 64 § 2 kpa. Analiza treści skargi jednoznacznie bowiem potwierdza, że w toku postępowania nie dość starannie i rzetelnie zidentyfikowano rzeczywistą wolę (żądanie) wnioskodawczyni. Jak wynikało z treści pism procesowych E. B. zamierzała rozbudować dom w kierunku zachodnim, natomiast nigdy nie zabiegała o to, żeby rozbudowy dokonywać w innym kierunku, co skutkowałoby koniecznością współdziałania z sąsiadami.
W ocenie Sądu I instancji zaniechania organów co do ustalenia rzeczywistej treści żądania wnioskodawczyni, brak należytej informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, zwłaszcza brak uwzględnienia szczególnie złożonego stanu faktycznego sprawy, w kontekście również jego konsekwencji dla ustalenia zakresu praw, ewentualnie obowiązków strony, skutkowały wydaniem rozstrzygnięcia niekorespondującego z treścią żądania.
W kontekście wskazanych naruszeń przepisów art. 7, art. 9 i art. 64 § 2 kpa, uchybiono również przepisowi art. 104 § 2 kpa, gdyż nie rozstrzygnięto sprawy co do jej istoty, a także przepisowi art. 107 § 1 i 3 kpa określającego obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej, takie jak jej uzasadnienie faktyczne i prawne.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W skardze kasacyjnej zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego – tj. art. 52 w związku z art. 60 § 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717),
- 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, czyli art. 135, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, że decyzja Prezydenta Miasta [...] ustalała warunki zabudowy na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego o część mieszkalną (o pow. 80 m2) i budowę budynku mieszkalnego (o pow. 25 m2) na działce nr ewid. 27/1 przy ul. [...] w [...], co jest zgodne z wnioskiem skarżącej. Zarzutami odwołania od tej decyzji były okoliczności, że wnioskodawczyni nie odpowiada propozycja wspólnej rozbudowy budynku mieszkalnego razem z sąsiadem, gdyż ma możliwość rozbudowy wyłącznie na swojej działce bez konieczności wspólnej rozbudowy, a nadto, że nie wyraża zgody, aby sąsiad rozbudowywał się na granicy działki wnioskodawczyni.
Natomiast organ I instancji prowadził prawidłowe postępowanie administracyjne, zgodnie z wnioskiem skarżącej, przeprowadził analizę obszaru na którym znajduje się działka stanowiąca własność skarżącej, sporządził projekt decyzji o warunkach zabudowy, który poddał wszystkim wymaganym uzgodnieniom. Na etapie tych czynności skarżąca nie składała uwag i zastrzeżeń co do kierunku planowanej rozbudowy, a w szczególności nie składała zażalenia na postanowienie wojewódzkiego konserwatora zabytków z dnia 24 marca 2004 r., które określało istotne warunki planowanej rozbudowy.
Zarzut niezastosowania przepisu art. 64 § 2 kpa jest w ocenie organu całkowicie bezzasadny, gdyż przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy podanie nie czyni zadość wymogom prawa. Wniosek skarżącej z dnia 19 lutego 2004 r. nie zawierał żadnych braków, zatem organ administracji nie miał podstawy prawnej do wzywania skarżącej do usunięcia braków wniosku.
W ocenie organu bezzasadne jest stwierdzenie, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 kpa, gdyż z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby skarżąca w jakikolwiek sposób zaznaczyła, że jest zainteresowana rozbudową budynku mieszkalnego w kierunku zachodnim, zamiast, jak określiła we wniosku, kierunku północno-wschodnim.
Dodatkowo skarżące Kolegium zaznaczyło, że w swoich rozważaniach Sąd I instancji całkowicie pominął decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], znak: [...] ustalającą warunki zabudowy na rozbudowę budynku mieszkalnego – o część mieszkalną o pow. 25 m2 z możliwością adaptacji strychu na cele mieszkalne, na działce nr ewid. 27/2 przy ul. [...] w [...], wydaną na wniosek E. i L. P. Brak uwzględnienia tego faktu przy rozpoznawaniu skargi przez Sąd I instancji stanowi w ocenie skarżącego organu naruszenie przepisu art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie te okoliczności, które przesądzają o nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji, a o których mowa w art. 183 § 2 ww. ustawy. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie okoliczności takie nie występują Sąd przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej uznając je za nieusprawiedliwione.
Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, orzekając w sprawie, nie naruszył art. 52 w związku z art. 60 § 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Sąd ten właściwie zinterpretował i zastosował w sprawie przywołane wyżej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określające treść wniosku o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy (zob. też art. 64 ust. 1 ustawy) oraz podmioty właściwe do jej wydania oraz uzgodnienia. W tej mierze sąd orzekający w sprawie nie wyraził poglądu sprzecznego z tymi ustaleniami.
Co do zaś zarzutów naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, mających zdaniem strony skarżącej istotny wpływ na wynik postępowania, to również i te zarzuty nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. W szczególności podstaw takich nie zawierają zarzuty naruszenia przepisów art. 135 oraz 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, orzekając w sprawie, zastosował – w myśl regulacji art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa jakie stwierdził orzekając w sprawie (zob. dalszą część wywodu niniejszego uzasadnienia) oraz uzasadnił wyrok stosownie do wymagań art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Natomiast co do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kluczowego dla niniejszej skargi kasacyjnej to i ten zarzut nie ma w ocenie Sądu usprawiedliwionych podstaw, a to z tego względu, że sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie wykazał, że gdyby nie naruszenia przepisów kpa, o których mowa w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku, to rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne. Jeżeli bowiem orzekające w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], powzięło wiadomość, iż rzeczywistym zamiarem inwestorki była rozbudowa jej budynku w innym kierunku niż określiła to zdawkowo we wniosku o ustalenie warunków zabudowy to podzielić trzeba pogląd sądu pierwszej instancji, iż w toku toczącego się postępowania nie dość starannie i rzetelnie zidentyfikowano rzeczywistą wolę (żądanie) wnioskodawczyni. Tym bardziej, że już organowi pierwszej instancji znany był fakt, iż projektowany do rozbudowy budynek posadowiony jest na dwóch działkach i zamieszkały przez dwie rodziny.
W takiej sytuacji zainteresowani nie zawsze mają tożsame interesy. To zaś wymaga od organów administracji szczególnej wnikliwości w rozpatrywaniu sprawy, w myśl regulacji art. 7 i 77 § 1 kpa. I dotyczy to zarówno organu pierwszej instancji jak i organu odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie mogło przejść nad tym wszystkim do porządku.
W rezultacie podzielić trzeba pogląd sądu pierwszej instancji, iż w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów kpa wskazanych w zaskarżonym wyroku, czyniąc zasadnym uchylenie podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. I nie zmienia tego fakt uzyskania przez organ pierwszej instancji uzgodnień właściwych organów do projektu przedmiotowej decyzji w kształcie nieodpowiadającym w istocie żądaniu wnioskodawczyni, jak również możliwość kolejnego wystąpienia przez inwestorkę o warunki zabudowy dla rzeczywistego zamierzenia inwestycyjnego.
Kwestie te nie zwalniają organów administracji od prawem wymaganej staranności i wnikliwości w ustaleniu żądania strony. Niezależnie od tego trzeba zauważyć, że z treści rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy, o których mowa, nie wynika jednoznacznie aby przedmiotowe warunki odnosiły się do określonego kierunku rozbudowy budynku. Ten fakt można co prawda domniemywać z akt sprawy (zakres uzgodnienia organu ochrony zabytków), ale w sprawie finalnie wiąże podjęte rozstrzygnięcie, a nie wynik postępowania stanowiącego wewnętrzny etap ustalania warunków zabudowy. Niezauważenie tego faktu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], tym bardziej czyni zasadnym uchylenie podjętego rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie.
Mając to wszystko na uwadze, orzeczono jak w sentencji, z mocy art. 184 wyżej przywołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.