Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 817/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę D. M. i S. M. na uchwałę Rady Miasta Świnoujścia z dnia 28 czerwca 2007 r. nr XVIII/173/2007 w przedmiocie używania instalacji i urządzeń nagłaśniających.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 28 czerwca 2007 r. Rada Miasta Świnoujścia, działając na podstawie art. 157 ust. 1 w zw. z art. 156 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), podjęła uchwałę Nr XVIII/173/2007 w sprawie używania instalacji i urządzeń nagłaśniających. Przepis § 1 uchwały stanowi, że ogranicza się używanie instalacji i urządzeń nagłaśniających w sezonowych ogródkach przyrestauracyjnych przez przedsiębiorców prowadzących działalność gastronomiczną na terenie gminy Świnoujścia, zaś w § 2 podano, że ograniczenie dotyczy imprez handlowych i rozrywkowych organizowanych w okresach od 1 czerwca do 30 września w godz. od 22.00 – 10.00.
D. i S. M. wezwali organ do uchylenia uchwały jako sprzecznej z przepisami ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych. Wskazali, że Świnoujście ma status uzdrowiska, wobec czego wprowadzone w uchwale ograniczenie używania instancji i urządzeń nagłaśniających tylko w sezonie jest z art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. k ustawy, w świetle którego w strefie ochronnej A zabrania się prowadzenia działalności rozrywkowej zakłócającej ciszę nocną w godz. 22.00 - 06.00 przez cały rok. Również zgodnie z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska, co do zasady używanie instalacji i urządzeń nagłaśniających jest zakazane z wyjątkiem imprez rozrywkowych i handlowych.
Na powyższe wezwanie, Rada Miasta Świnoujścia nie odpowiedziała, wobec czego D. i S. M. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały. W ocenie skarżących narusza ona art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. k ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, który zawiera ograniczenia w używaniu instalacji i urządzeń nagłaśniających dalej idące, niż określiła to Rada Gminy.
Skarżący wywiedli własny interes prawny do wniesienia skargi z okoliczności prowadzenia na terenie miasta Świnoujścia Ośrodka Sanatoryjno-Wczasowego, którego kuracjusze skarżą się na hałas powodowany zakłócaniem ciszy nocnej. Ponadto wskazali, iż jako mieszkańcy miasta mają prawo do niezakłóconego odpoczynku i są zainteresowani aby miasto utrzymało status uzdrowiska.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Świnoujście wniosła o jej oddalenie.
W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Interes prawny, o którym mowa w cytowanym przepisie, rozumiany jako uprawnienia i obowiązki prawne, musi wynikać z normy prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną strony skarżącej. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że interes ten musi być bezpośredni, konkretny i realny. Interes ten rozumiany musi być jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawej. Od tak rozumianego interesu prawnego należy rozróżnić interes faktyczny polegający na tym, że podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia normy prawa, dotyczącej jego sytuacji prawnej (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 282/07, Lex 438959).
W ocenie Sądu pierwszej instancji z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawa administracyjnego, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek.
Sąd zwrócił uwagę, że skarżący ani w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa ani w skardze nie wskazali konkretnego przepisu prawa, który kształtując ich sytuację prawną, zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą. Sam fakt, iż ośrodek skarżących znajduje się na terenie gminy Świnoujścia, nie jest równoznaczny z naruszeniem ich interesu prawnego, albowiem uchwała zaskarżona nie ingeruje ani w kwestie ich własności ani w kwestie prowadzonej działalności. Przywołane w skardze okoliczności zakłócania spokoju i ciszy nocnej zarówno kuracjuszom ośrodka prowadzonego przez skarżących jak i mieszkańcom miasta, nie stanowią o wykazaniu naruszenia interesu prawnego, a raczej świadczą o interesie faktycznym. Skarżącym, jako posiadaczom czy właścicielom nieruchomości przysługuje wprawdzie ochrona, ale nie publicznoprawna, lecz cywilna. Przepisy prawa cywilnego dopuszczają, w celu wyeliminowania uciążliwości, wytaczanie stosownych powództw do sądu powszechnego.
Ponadto w przypadku przekraczania dopuszczalnego hałasu skarżący mogą zrealizować ochronę swojego interesu faktycznego poprzez zawiadomienie właściwych organów, których zadaniem jest kontrola przestrzegania prawa w tym zakresie.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji unormowania uchwały w żaden sposób nie umożliwiają zakłócania ciszy nocnej, lecz przeciwnie wprowadzają ograniczenia używania instalacji i urządzeń nagłaśniających, powodujące wydłużenie ciszy nocnej w sezonie letnim, wobec tego i z tego względu akt ten nie wpływa na sferę prawną skarżących, albowiem nie istnieją bezpośrednio negatywne skutki dla skarżących związanych z wydaniem uchwały.
Z kolei podnoszona przez skarżących potencjalna możliwość cofnięcia statusu miasta uzdrowiska stanowi z jednej strony jedynie zagrożenie hipotetyczne, a nie realne i bezpośrednie, a z drugiej strony stanowi o ich interesie faktycznym. Żaden przepis prawa bowiem nie przyznaje skarżącym prawnej gwarancji utrzymania przez miasto Świnoujście statusu uzdrowiska, ani też nie przyznaje podmiotowego uprawnienia skarżącym do żądania utrzymania status quo.
W skardze kasacyjnej D. i S. M., na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej P.p.s.a.) zaskarżyli powyższy wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucili mu naruszenie prawa procesowego tj.:
- 1. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ani interes prawny, ani uprawnienie osób, które:
- - są właścicielami nieruchomości położonej w strefie objętej ochroną uzdrowiskową na podstawie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (dalej: ustawa o lecznictwie uzdrowiskowym), i
- - prowadzą tam ośrodek sanatoryjno-wypoczynkowy, nie został naruszony przez uchwałę Rady Miasta, która z naruszeniem przepisu art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. k ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym i uzdrowiskach, wprowadziła mniej restrykcyjne ograniczenia co do czasu funkcjonowania instalacji lub korzystania z urządzeń nagłaśniających, niż wynika to z tego przepisu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do następujących wniosków:
- a) interes prawny skarżących, wywodzący się z ochrony prawa własności, został naruszony w następujący sposób:
- - w związku z wejściem w życie zaskarżonej uchwały, nastąpiło pogorszenie, w stosunku do sytuacji, zapewnionej przepisami prawa powszechnie obowiązującego, ich warunków środowiskowych życia i zamieszkiwania;
- - znacznie utrudniona jest ochrona skarżących, zarówno na drodze cywilnoprawnej, jak i ze strony organów kontrolnych, gdyż w obiegu prawnym, funkcjonuje z jednej strony ustawa o lecznictwie uzdrowiskowym, zakazująca na terenie strefy A jakiejkolwiek działalności rozrywkowej zakłócającej ciszę nocną w godz. 22.00 - 06.00, a z drugiej, uchwała Rady Miasta Świnoujście, stanowiąca prawo miejscowe, która wprowadza ograniczenia w funkcjonowaniu instalacji lub urządzeń nagłaśniających tylko w sezonowych ogródkach restauracyjnych i tylko dla imprez organizowanych od 1 czerwca do 30 września, w godz. od 22.00 - 10.00;
- b) przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przyznaje legitymację do wniesienia skargi również każdemu, czyje uprawnienie zostało naruszone przez uchwałę; skoro ustawodawca używa alternatywy "interes prawny lub uprawnienie", nie są to pojęcia tożsame; zatem jeżeli nawet strona nie ma interesu prawnego, rozważyć trzeba, czy zaskarżona uchwała nie narusza ich uprawnienia; jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie Sąd I Instancji nie poczynił.
Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, błędnie ustalił, że skarżący nie ma legitymacji czynnej do wniesienia niniejszej skargi, i skargę oddalił, w ogóle nie rozpoznając jej merytorycznie.
W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że naruszenie praw rzeczowych do nieruchomości, w szczególności ingerencja w prawo własności, stanowi naruszenie interesu prawnego. Zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących, wynikający z prawa własności. Nie zawiera wprawdzie, jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, norm, dotyczących przeznaczenia nieruchomości skarżących, ale jej wejście w życie, ma wpływ na ich sytuację prawną. Uchwała wprowadza ograniczenia w funkcjonowaniu instalacji lub urządzeń nagłaśniających w sposób o wiele mniej restrykcyjny, niż czyni to ustawa o lecznictwie uzdrowiskowym.
Skarżący, jako właściciele nieruchomości położonej na terenie uzdrowiska, prowadzący ośrodek sanatoryjno - wypoczynkowy, mają prawo oczekiwać, że przedsiębiorcy prowadzący działalność w ich sąsiedztwie, nie będą prowadzili żadnej działalności rozrywkowej w godzinach 22.00 - 06.00 w ciągu całego roku. Tymczasem zaskarżona uchwała, wprowadzając ograniczenia daleko mniej restrykcyjne, pozwala na używanie instalacji i urządzeń nagłaśniających w okresie od początku października do końca maja. Co za tym idzie, dla skarżących wiąże się to z pogorszeniem, w stosunku do sytuacji zapewnionej przepisami prawa powszechnie obowiązującego, ich warunków środowiskowych życia i zamieszkiwania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - odpowiada prawu.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela zarzutu skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej istotnie naruszył przepisy postępowania stwierdzając, że skarżący nie mają legitymacji prawnej do kwestionowania zaskarżonej uchwały.
Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej – por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83. Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). Innymi słowy rzecz ujmując, osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego.
Według art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm – dalej ustawa o samorządzie gminnym): "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Ustawodawca wskazuje tutaj na naruszenie "interesu prawnego lub uprawnienia". Musi zatem istnieć związek przyczynowy między treścią uchwały a naruszonym interesem prawnym lub uprawnieniem. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem w dacie wnoszenia skargi, ale także jego naruszeniem. Na tle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06 (LEX nr 435785), stwierdził, że art. 101 ust. 1 nie ma charakteru actio popularis, a podstawą zaskarżenia musi być niezgodność uchwały z prawem przy jednoczesnym naruszeniu przez tą uchwałę indywidualnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, bądź innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy).
Dla wykazania naruszenia interesu prawnego koniecznym jest przy tym wskazanie naruszenia, przez uchwałę lub zarządzenie, konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikających z regulacji materialnoprawnej.
Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zatem niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem" (por. M. Bogusz, Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1994 r., z. 12, s. 64).
Wbrew twierdzeniu skarżących kasacyjnie przepis art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. k ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399 z późn. zm.) nie jest przepisem prawa materialnego, który by ich uprawniał do wystąpienia z żądaniem uchylenia uchwały Nr XVIII/173/2007 w sprawie używania instalacji i urządzeń nagłaśniających. Norma zawarta w tym przepisie zakazuje bowiem organizowania imprez masowych, w rozumieniu ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 909), zakłócających proces leczenia uzdrowiskowego i działalności o charakterze rozrywkowym zakłócającej ciszę nocną w godz. 22.00 - 06.00, z wyjątkiem imprez masowych znajdujących się w harmonogramie imprez gminnych. Należy zatem zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że powoływanie się na ten przepis, jako podstawę prawną posiadania interesu prawnego, jest całkowicie chybione.
Unormowania uchwały, wprowadzające ograniczenia używania instalacji i urządzeń nagłaśniających organizowanych w okresach od 1 czerwca do 30 września w godz. od 22.00 – 10.00 powodują wydłużenie ciszy nocnej w sezonie letnim. Nie wpływają one na sferę prawną skarżących, albowiem nie istnieją bezpośrednio negatywne skutki dla skarżących związanych z wydaniem uchwały. Skarżący nie dowiedli, że uchwała negatywnie wpływa na ich sferę prawno-materialną, że ingeruje bezpośrednio w kwestie własności skarżących, albo uniemożliwia prowadzanie prze nich działalności gospodarczej. Przywołane w skardze okoliczności zakłócania spokoju i ciszy nocnej zarówno kuracjuszom, jak i mieszkańcom miasta, nie stanowią przesłanki naruszenia interesu prawnego, lecz świadczą o interesie faktycznym. Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, przyjmując, że skarżącym, jako posiadaczom czy właścicielom nieruchomości, przysługuje ochrona cywilna.
Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.