Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2017 r. sygn. II SAB/Po 13/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę T. K. na przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie w przedmiocie legalności budowy.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
W dniu 10 stycznia 2017 r. T. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w Krotoszynie postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy budynków usytuowanych na działce nr [...], przy granicy z działką nr [...] przy ul. [...] w K.. Skarżący zażądał: zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym przez Sąd terminie; stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; stwierdzenia, że niezałatwienie sprawy w terminie – przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("Ppsa"); zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postepowania.
Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 35 § 1 i art. 12 Kpa. W uzasadnieniu skargi podniósł, że podaniem z dnia 6 kwietnia 2016 r. zażądał podjęcia przez PINB działań naprawczych w przedmiotowej sprawie. Dopiero w dniu 7 lipca 2016 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu. Następnie w dniu [...] lipca 2016 r. PINB wydał postanowienie zobowiązujące L. O. (inwestora) do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej, wyznaczając jej odległy termin na ich dostarczenie – 31 października 2016 r. Po upływie kolejnych miesięcy pismem z dnia 5 grudnia 2016 r. PINB wskazał inwestorce kolejny odległy termin na dostarczenie dokumentów – do 28 lutego 2017 r. Pismem z dnia 7 grudnia 2016 r. PINB zawiadomił o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazał enigmatyczny termin 30 dni od dnia otrzymania dokumentów nakazanych wezwaniem z dnia 5 grudnia 2016 r.
Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie choć formalnie PINB nie był bezczynny, to jednak prowadził postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywaniu czynności pozornych. Ponadto wskazano, że organ choć 6 lipca 2016 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania z urzędu, to do dnia wniesienia skargi go nie zakończył, a nadto w zawiadomieniu tym nie poinformował skarżącego, w jakim trybie, w oparciu o jakie przepisy, będzie prowadzone postępowanie naprawcze. Zdaniem skarżącego wskazywanie przez niego kolejnych terminów załatwienia sprawy nie budzi zaufania do organu. Przewlekłe prowadzenie przez PINB postępowania trwa już ponad 9 miesięcy. Skarżący podał, że przed wniesieniem skargi wniósł zażalenie do organu wyższego stopnia, lecz ten odmówił wyznaczenia PINB terminu załatwienia sprawy.
W odpowiedzi na skargę PINB w Krotoszynie wniósł o jej oddalenie skargi. W uzasadnieniu wyjaśnił, że podejmował czynności mające na celu zebranie niezbędnego materiału dowodowego w sprawie. Po złożeniu przez T. K. pisma z dnia 6 kwietnia 2016 r. zawierającego żądanie wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy budynków usytuowanych na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...] przy ul. [...] w K., organ w dniu 8 kwietnia 2016 r. zwrócił się do Starosty Krotoszyńskiego z wnioskiem o udostępnienie danych z ewidencji gruntów i budynków przedmiotowych działek.
Następnie w dniu 28 kwietnia 2016 r. zawiadomił o terminie przeprowadzenia kontroli wyznaczonej na dzień 10 maja 2016 r. W jej trakcie ustalono, że przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 70. XX w. Organ chcąc ustalić, czy budynek został wybudowany legalnie skierował: w dniu 10 maja 2016 r. pismo do Starosty Krotoszyńskiego, wezwanie z dnia 23 maja 2016 r. do T. K., pismo z dnia 13 czerwca 2016 r. do Urzędu Miasta i Gminy w Z., wezwanie z dnia 23 czerwca 2016 r. do W. P.. Nadto, w dniach 6 i 17 czerwca 2016 r. przesłuchał świadków: T. K., S. P. i H. P.. Pismem z dnia 27 czerwca 2016 r. organ zawiadomił o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie i wskazał nowy termin jej załatwienia – do dnia 29 lipca 2016 r. W dniu 1 lipca organ odebrał zeznania od W. P. na okoliczność budowy przedmiotowego budynku. Następnie pismem z dnia 6 lipca 2016 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności budowy przedmiotowego budynku.
Organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. zobowiązał L. O. do dostarczenia dokumentów niezbędnych do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu w terminie do 31 października 2016 r. W dniu 9 listopada 2016 r. zobowiązana przedłożyła dokumenty, o których mowa w ww. postanowieniu. Po analizie przedłożonych przez L. O. dokumentów stwierdzono jednak ich nieścisłość i braki istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego pismem z dnia 5 grudnia 2016 r. organ wezwał L. O. do uzupełnienia dokumentów w terminie do 28 lutego 2017 r. Jednocześnie w dniu 7 grudnia 2016 r. zawiadomił strony o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie, wskazując nowy termin jej załatwienia – 30 dni od daty otrzymania dokumentów, o których mowa w wezwaniu.
Zdaniem PINB nie doszło w niniejszej sprawie do zbagatelizowania kwestii zgłaszanej przez skarżącego, albowiem organ wszczął postępowanie, dokonywał czynności procesowych i konsekwentnie podejmował działania mające na celu zebranie materiału w sprawie, a działania te nie były zbędne. Nie sposób więc, zdaniem organu, uznać, że jest bezczynny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę stwierdził brak podstaw do przyjęcia, że organ prowadził przedmiotowe postępowanie administracyjne w sposób przewlekły. Wskazano, że przedmiotem postępowania, w którym skarżący upatruje przewlekłości organu jest kwestia legalności budynku mieszkalno-gospodarczego posadowionego - jak ustalił w toku postępowania PINB – w warunkach samowoli budowlanej w roku 1980 (data zakończenia budowy), na działce nr [...], przy granicy z działką nr [...] przy ul. [...] w K.. Powyższe okoliczności były zaś możliwe do ustalenia dopiero wskutek szeregu czynności materialnych i procesowych, które poprzedziły wydanie w dniu [...] lipca 2016 r. postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("uPb" z 1994 roku), którym zobowiązano L. O. – aktualną właścicielkę przedmiotowej nieruchomości do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego w terminie do dnia 31 października 2016 r.
W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżący przedstawiając wybiórczo przebieg postępowania przed PINB, zdaje się nie dostrzegać, że na skutek jego interwencji – pisma z dnia 6 kwietnia 2016 r. (wpływ do organu 7.04.2016 r.) PINB kolejno przeprowadził następujące niezbędne czynności. W dniu 8 kwietnia 2016 r., a więc następnego dnia, zwrócił się do Starostwa Powiatowego w K. o wypisy z ewidencji gruntów dla działek nr [...] i [...]. Po ich uzyskaniu, w dniu 28 kwietnia 2016 r. na podstawie art. 81 ust. 1 i 4 w zw. z art. 81c ust. 1, art. 84 ust. 1 uPb z 1994 roku. zawiadomił L. O. (informując o tym również pełnomocnika skarżącego) o kontroli wyznaczonej na dzień 10 maja 2016 r. godz. 10:00, która miała na celu sprawdzenie przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego na działce nr [...]. Zawiadomienia doręczono w dniu 29 kwietnia 2016 r.
Kontrola przeprowadzona w dniu 10 maja 2016 r. pozwoliła PINB ustalić, że budynek mieszkalny w granicy z działkami nr [...] i [...] został wybudowany w latach 70. XX w. przez Państwo P. – dziadków S. P., od którego L. O. w 2013 r. kupiła zabudowaną nieruchomość nr [...]. W związku z powyższym, zważywszy, że L. O. nie przedłożyła żadnych dokumentów na potwierdzenie legalności przedmiotowego budynku, przedstawiając jedynie akt notarialny zakupu nieruchomości, tego samego dnia (10.05.2016 r.) PINB zwrócił się do Starosty Krotoszyńskiego jako organu administracji architektoniczno-budowlanej o informację, czy w latach 70. XX wieku właściciele przedmiotowej działki Państwo P. występowali o pozwolenie na jego budowę.
W dniu 11 maja 2016 r. PINB otrzymał oświadczenie H. P. z dnia 10 maja 2016 r., w którym wskazał on, że w latach 70. XX w. jego ojciec F. P. wybudował przedmiotowy budynek jako mieszkalno-gospodarczy, a składający oświadczenie wraz z rodziną mieszkał w nim w latach 90-tych. Wyjaśnił, że w 2007 r. nieruchomość darował synowi S. P., który w 2013 r. sprzedał część mieszkalną budynku wraz z działką i droga dojazdową L. O.. Tego samego dnia (11.05.2016 r.) do organu wpłynęło żądanie skarżącego do przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka – T. K.. W odpowiedzi PINB pismem z dnia 23 maja 2016 r. na podstawie art. 50 § 1 K.p.a. wezwał skarżącego do udzielenia pisemnej informacji: 1) o okolicznościach nabycia działki nr [...] w K., 2) o okresie budowy budynku mieszkalno-gospodarczego w granicy jego działki i kto go budował, 3) o podanie świadków mogących potwierdzić te informacje. Wezwanie to doręczono T. K. 31 maja 2016 r. W tym samym dniu (31.05.2016r.) PINB uzyskał od Starosty pisemną informację o braku w rejestrach tegoż organu pozwoleń na budowę z lat 70-tych z Miasta i Gminy Z..
W dniu 6 czerwca 2016 r. PINB, nie mając jak dotąd dokonanych ustaleń w zakresie legalności przedmiotowej budowy, przesłuchał w charakterze świadka T. K.. Skarżący wyjaśnił, że przedmiotowy budynek jako gospodarczy został wybudowany w 1980 r. przez W. P. – syna właściciela gospodarstwa – F. P.. Do budynku (z tyłu) dobudowana wiata na sprzęt. Jak wskazał, w części gospodarczej budynku był warsztat, w którym W. P. naprawiał sprzęt chłodniczy. Skarżący podał aktualny adres zamieszkania W. P. oraz oświadczył, że nie wyraża zgody na okna w ścianie granicznej (nawet na luksfery). Ponadto przedłożył akt notarialny – umowę zakupu działki nr [...] w K..
Mając na względzie informację uzyskaną od Starosty Krotoszyńskiego, PINB w dniu 13 czerwca 2016 r. zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy w Z. o podanie, czy w latach 70-tych właściciel działki nr [...] w K. – F. P. występował o pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku. Pismo to doręczono adresatowi w dniu 14 czerwca 2016 r. W dniu 15 czerwca 2016 r. pracownik PINB sporządził notatkę służbową na okoliczność uzyskania w tym dniu telefonicznej informacji z Urzędu Miasta i Gminy w Z. o braku w ich zasobie pozwoleń na budowę z okresu lat 70. XX w. Podano, że sam rejestr pozwoleń na budowę od 1980 r. został przekazany do Urzędu Rejonowego w K.. Informacje te zostały następnie potwierdzone w piśmie Burmistrza Miasta i Gminy Zduny z dnia 23 czerwca 2016 r.
Następnie, po upływie zaledwie dwóch dni od poprzednich czynności, PINB przeprowadził czynności dowodowe – przesłuchanie świadków S. P. i H. P.. S. P. zeznał, że był właścicielem budynku od 2007 r. Budynek ten został wybudowany w latach 70. i 80. przez F. P. z zamiarem użytkowania jako część mieszkalna. Świadek wskazał, że budynek był budowany jako mieszkanie dla dziadków tzw. wycug: kuchnia, pokój i część gospodarcza. Z kolej wedle zeznań H. P. (ojca S. P.) w latach 80. i 90. zawsze ktoś pomieszkiwał w przedmiotowym budynku. Podał, że budynek sprzedał jako mieszkanie, które następnie wyremontowała L. O..
Pismem z dnia 23 czerwca 2016 r. PINB wezwał do osobistego stawiennictwa w charakterze świadka w dniu 1 lipca 2016 r. W. P.. Następnie w dniu 27 czerwca 2016 r. PINB na podstawie art. 36 § 1 i 2 Kpa zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, wyznaczając nowy termin jej załatwienia – do dnia 29 lipca 2016 r. Organ wskazał, że zawiłość w ustaleniu stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz związana z tym konieczność dokonania licznych czynności postępowania dowodowego nie pozwoliły na załatwienie sprawy w dotychczasowym terminie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że choć do tego czasu PINB sukcesywnie, bez niepotrzebnej zwłoki, podejmował niezbędne kroki w celu ustalenia, w jakich okolicznościach (czy na podstawie pozwolenia na budowę, w jakim okresie i w jakim charakterze) powstał przedmiotowy budynek, faktycznie ustaleń takich w sposób bezsporny nie poczynił. W związku z tym nie można uznać, że nieuzasadnione było przedłużenie dotychczas prowadzonego postępowania, jak i dalsze prowadzenie postępowania wyjaśniającego. W dniu 29 czerwca 2016 r. udzielając organowi wyższego stopnia wyjaśnień w związku z zażaleniem T. K. na bezczynność, PINB wskazał, że ze względu na to, że sprawa wymaga ustalenia poprzedników prawnych oraz zdobycia informacji co do prowadzonych robót budowlanych związanych z budową obiektów usytuowanych przy granicy z działką T. K. organ zawiadomił strony – zgodnie z art. 36 Kpa o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz wskazał nowy termin jej załatwienia – do 29 lipca 2016 r. PINB wyjaśnił, że czas prowadzenia sprawy wynika z zawiłości w ustaleniu stanu faktycznego i prawnego i konieczności dokonywania licznych czynności procesowych.
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu wyższego stopnia, tj. Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zawarte w postanowieniu z dnia [...] lipca 2016 r., wydanym na podstawie art. 37 Kpa, że choć PINB nie zawiadomił o wszczęciu postępowania, to w istocie postępowanie zostało wszczęte, ponieważ prowadził konsekwentnie czynności procesowe zmierzające do zebrania materiału w sprawie, a działania te nie były zbędne. W trakcie rozpatrywania zażalenia T. K. na bezczynność PINB, organ ten podejmował dalsze czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. Mianowicie, w dniu 1 lipca 2016 r. przesłuchano świadka W. P., który wyjaśnił, że przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 70. przez jego ojca F. P.. Świadek podał, że od stycznia 1981 r. do końca 1983 r. miał zarejestrowaną działalność gospodarczą w tym budynku jako elektromechanika chłodnicza.
Zaznaczył, że w okresie tym użytkował część gospodarczą budynku jako magazyn, natomiast sporadycznie prowadził naprawy sprzętu chłodniczego. Wskazał też, że nie jest w stanie powiedzieć kto i kiedy mieszkał w przedmiotowym budynku, ponieważ odkąd wyprowadził się z K. (1983r.) nie interesował się nieruchomością. W. P. poinformował też, że jedynym dokumentem, który dotyczy tejże działki, a który posiada to dokumenty z kontroli skarbowej z [...] sierpnia 1983 r.
Po przeprowadzeniu powyższych czynności dowodowych organ, bez zbędnej zwłoki w ocenie Sądu pierwszej instancji, w dniu [...] lipca 2016 r. wydał na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 103 ust. 2 uPb z 1994 roku postanowienie zobowiązujące L. O. do przedłożenia dokumentów niezbędnych legalizacji samowolnie wybudowanego budynku: 1) zaświadczenia Burmistrza Zdun o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, 2) inwentaryzacji budowlanej budynku wraz z oceną stanu technicznego oraz oceną zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, w terminie do dnia 31 października 2016 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji postanowienie to nie miało cechy zbędności, ani nie służyło nieuzasadnionemu przedłużaniu postępowania. Dlatego w sytuacji, gdy stwierdzono, że przedmiotowy budynek zostały wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane ("uPb" z 1974 roku), to obowiązkiem PINB było ustalenie, czy jest on zgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym (art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb z 1974 roku) oraz w jakim jest w stanie technicznym, w tym czy nie narusza przepisów techniczno-budowlanych (art. 37 ust. 1 pkt 2 uPb z 1974 roku).
L. O. wraz z pismem z dnia 31 października 2016 r. przedłożyła PINB wymaganą inwentaryzację budowlaną z oceną stanu technicznego przedmiotowego budynku oraz decyzję Burmistrza Zdun z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla przebudowy z nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w K.. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ stwierdziwszy, że przedłożona przez L. O. decyzja o warunkach zabudowy nie obejmuje budowy przedmiotowego budynku, lecz jego przebudowę i nadbudowę, uprawniony był następnie zawiadomieniem z dnia 7 grudnia 2016 r., na mocy art. 50 § 1 i art. 75 Kpa, wystosować ponowne wezwanie w tym zakresie. PINB wyjaśnił przy tym, że L. O. powinna w tym celu wystąpić do Burmistrza Zdun z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego budynku mieszkalnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na dominujący w orzecznictwie pogląd, że zarówno na gruncie Prawa budowlanego z 1994 roku, jak i ustawy z 1974r roku, nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego, dlatego też przed jego zastosowaniem organy winny rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez przepisy, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością i to tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Skoro więc przedłożona przez L. O. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] czerwca 2014 r. nie dała organowi nadzoru budowlanego odpowiedzi na pytanie, czy w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalne jest istnienie przedmiotowego budynku, w ocenie Sądu pierwszej instancji kolejne wezwanie skierowane do właścicielki spornej nieruchomości wystosowane w dniu 5 grudnia 2016 r. nie prowadziło do niepotrzebnej zwłoki w załatwieniu sprawy, a miało na celu ustalenie, czy dopuszczalna jest legalizacja budynku na działce nr [...] w granicy z sąsiednią działką.
W tym też kontekście Sąd pierwszej instancji dostrzegł okoliczność, do której doszło już po wniesieniu skargi przez T. K., a przed wydaniem niniejszego wyroku, a polegającą na wydaniu przez PINB w dniu [...] lutego 2017 r. – na wniosek L. O. - postanowienia o zawieszeniu niniejszego postępowania legalizacyjnego, do czasu przedłożenia przez wnioskodawczynię decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla przedmiotowej samowoli budowlanej.
W skardze kasacyjnej T. K. reprezentowany przez radcę prawnego G. W., wniósł o uchylenie powyższego wyroku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa zarzucił naruszenie z art. 141 § 4 Ppsa polegające na nierzetelnym przedstawieniu stanu sprawy, błędnym przedstawieniu zarzutów, niewyjaśnieniu stanu faktycznego, niewyjaśnieniu istotnych wątpliwości co do sposobu postępowania PINB w Krotoszynie oraz nieodniesienie się do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego (pkt 1). Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 149 § 1 i art. 151 w zw. z art. 134 § 1 Ppsa poprzez niestwierdzenie przewlekłości i oddalenie skargi (pkt 4), a także naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 Pusa poprzez niewłaściwe zbadanie i dokonanie oceny działania organu (pkt 6).
Na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa autor skargi kasacyjnej sformułował zarzuty naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb z 1974 roku poprzez jego błędną wykładnię, co skutkowało jego wadliwym zastosowaniem (pkt 2), naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 2 uPb z 1974 roku poprzez jego błędną wykładnię, co skutkowało jego wadliwym zastosowaniem (pkt 3), na nadto naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 § 1, art. 35 § 3, art. 61, art. 75, art. 77 i art. 79 Kpa traktowanych jako przepisy prawa materialnego oraz art. 81c ust. 1 pkt 1 i art. 93 pkt 10 oraz art. 81c ust. 2 uPb z 1994 roku poprzez ich niezastosowanie lub wadliwe zastosowanie (pkt 5).
W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa (pkt 1) podniesiono, że PINB w Krotoszynie wybiórczo informował skarżącego o podejmowanych działaniach. Na poparcie tego twierdzenia wskazano na wszystkie dokumenty doręczone przez organ pełnomocnikowi skarżącego w okresie od 7 kwietnia 2016 r. do 10 stycznia 2017 r. Skarżący podniósł, że w sprawie prowadzone były dwa postępowania, jedno na żądanie strony, drugie z urzędu, co jest niedopuszczalne. Dalej stwierdził, powołując się na orzecznictwo, że regulacja art. 61 § 1 w zw. z art. 233 i art. 28 Kpa dopuszcza możliwość wszczęcia postępowania naprawczego (legalizacyjnego) nie tylko z urzędu, ale również a wniosek właściciela działki sąsiedniej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie należało więc przyjąć, że postępowanie na jego żądanie zostało wszczęte z mocy prawa w dniu 7 kwietnia 2016 r. (art. 61 § 3 Kpa). Organ wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 61 § 4 Kpa nie zawiadomił stron o wszczęciu tego postępowania, a dopiero po 3 miesiącach (6 lipca 2016 r.) zawiadomił o wszczęciu postępowania z urzędu.
Sąd pierwszej instancji nie odpowiedział na pytanie jaką moc dowodową mają ustalenia dokonane do dnia 6 lipca 2016 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organ powinien był zażądać od L. O. w trybie art. 81c ust. 1 pkt 1 uPb z 1994 roku, pod rygorem grzywny (art. 93 pkt 10) udostepnienia dokumentów wiązanych z legalnością budowy. Bez zbędnej zwłoki powinien również wydać stosowne postanowienia dotyczące przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków i oględzin (art. 77 § 2 w zw. z art. 75 Kpa). W pierwszej kolejności powinien z własnej inicjatywy przesłuchać wnioskodawcę i L. O.. Tymczasem skarżący musiał żądać swojego przesłuchania, a L. O. organ nie przesłuchał do tej pory.
W ocenie autora skargi kasacyjnej powyższe oznacza, że PINB w Krotoszynie działał w sposób nieefektywny, niesprawny i nieskuteczny. Potwierdzeniem braku skuteczności jest to, że organ w okresie od 7 kwietnia do 27 czerwca 2016 r. mimo podejmowania kroków w celu ustalenia, w jakich okolicznościach powstał przedmiotowy budynek, faktycznie ustaleń takich nie poczynił. Skarżący kasacyjnie wskazał ponadto, że nie został zawiadomiony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków S. P. i H. P.. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że wszczęcie postępowania z urzędu nie załatwiło żądania wnioskodawcy. Niezgodność z prawem zarzucono również postanowieniu z dnia [...] lipca 2017 r. wydanemu na podstawie art. 81c ust. 2 uPb. Przepis ten upoważnia bowiem do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, nie zaś zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy czy inwentaryzacji budowlanej.
Skarżący kasacyjnie wskazał nadto na brak wyjaśnień dotyczących pojawienia się w aktach sprawy postanowienia z dnia [...] lutego 2017 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie wybudowania budynku mieszkalno-gospodarczego bez pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy akta sprawy wpłynęły do WSA w Poznaniu wraz z odpowiedzią na skargę w dniu 6 lutego 2017 r. Nie jest też prawdą, że do zawieszenia postępowania doszło na wniosek L. O.. Również ocena, że ww. postanowienie nie prowadzi do niepotrzebnej zwłoki jest oceną błędną. Dodatkowo zakwestionowano zawiadomienie o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, tj. 30 od dnia otrzymania dokumentów nakazanych wezwaniem z dnia 5 grudnia 2016 r., określając ten termin jako "enigmatyczny". Zakwestionowano też jednoczesne funkcjonowanie w obrocie prawnym zawiadomienia o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy i postanowienia o zawieszeniu postępowania.
Autor skargi kasacyjnej wskazał, że w dniu 28 lutego 2017r.upłynął kolejny termin przedłożenia dokumentów określonych w postanowieniu z dnia [...] lipca 2016 r. W tej sytuacji nie było podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb z 1974 roku (pkt 2) skarżący kasacyjnie podniósł, że ani ww. przepis, ani art. 81c ust. 1 uPb z 1994 roku, nie upoważnia do nałożenia obowiązku przedłożenia zaświadczenia o zgodności samowolnej budowy z ustaleniami planu miejscowego czy decyzji o warunkach zabudowy. Obowiązkiem PINB było ustalenie, czy przedmiotowy budynek jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawą do żądania przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy jest więc art. 103 ust. 1 uPb z 1994 roku w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb z 1974 roku oraz art. 4 ust. 1 i 2, art. 60 i art. 61 upzp przy uwzględnieniu wykładni prokonstytucyjnej. Organ powinien więc zawiesić postępowanie i wezwać stronę w trybie art. 100 § 1 Kpa do wystąpienia ze stosownym wnioskiem. Tymczasem PINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. zobowiązał inwestora do przedłożenia zaświadczenia o zgodności samowolnej budowy z ustaleniami planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy, co było niezgodne z prawem i przyczyniło się do przewlekłości postępowania.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 uPb z 1974 roku (pkt 3) podniesiono, że ww. przepis odnosi się do przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w czasie powstania samowoli budowlanej, tymczasem PINB w postanowieniu z dnia [...] lipca 2016 r. nakazał ocenę zgodności stanu technicznego także z przepisami obowiązującymi obecnie, co było nałożeniem obowiązku na wyrost, tj. nakazaniem czynności dowodowej ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Organ nie wskazał też precyzyjnie przepisów techniczno-budowlanych, do których należało się odnieść.
W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 149 § 1, art. 151 i art. 134 § 1 Ppsa (pkt 4) wskazano, że PINB w Krotoszynie prowadził postępowanie w sposób przewlekły, czego potwierdzeniem jest w szczególności dwukrotne przedłużenie terminu załatwienia sprawy: w dniu 27 czerwca 2016 r. z powodu "zawiłości w ustaleniu stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz związanej z tym konieczności dokonania licznych czynności dowodowych", bez wskazania jakich; oraz w dniu 7 grudnia 2016 r. "ze względu na skomplikowany charakter sprawy i konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego", bez wskazania jakiego. Po 27 czerwca 2016 r. skarżący kasacyjnie nie został zawiadomiony o przeprowadzeniu jakiegokolwiek dowodu, a jedynie dniu 15 lipca 2016 r. doręczono mu wadliwe postanowienie zobowiązujące inwestora do przedłożenia dokumentów. Po 7 grudnia 2016 r. organ żadnego postępowania wyjaśniającego nie prowadził, jedynie w dniu 2 marca 2017 r. doręczono mu wadliwe postanowienie o zawieszeniu postępowania.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 § 1, art. 35 § 3, art. 61, art. 75, art. 77 i art. 79 Kpa traktowanych jako przepisy prawa materialnego oraz art. 81c ust. 1 pkt 1 i art. 93 pkt 10 oraz art. 81c ust. 2 uPb z 1994 roku (pkt 5) skarżący kasacyjnie stwierdził, że organ dopuścił się bezzasadnego wydłużania postępowania. W jego ocenie, gdyby tylko PINB prawidłowo zawiadomił o wszczęciu postępowania na wniosek, prawidłowo skoncentrował postępowanie dowodowe, zażądał od inwestora pod rygorem grzywny stosownych dokumentów, prawidłowo nałożył obowiązek dostarczenia oceny technicznej i prawidłowo umożliwił uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, do przewlekłości by nie doszło.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 Pusa (pkt 6) autor skargi kasacyjnej stwierdził, że uznanie braku przewlekłości w niniejszej sprawie bez wątpienia narusza istotę praworządności i budzi nieufność do władzy publicznej (sądowniczej). Ocena, że PINB nie prowadził postępowania przewlekle narusza zaś rażąco prawo. Skarżący wskazał, że "tak skandaliczny wyrok jak ten-szkodzą Państwu, jest kompromitacją wymiaru sprawiedliwości".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "Ppsa", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wyjaśnić, że przepisy art. 149 § 1 i art. 151 Ppsa, których naruszenie zarzucono w pkt 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej, to tzw. przepisy wynikowe, których naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy materialnym, które należy powiązać z zarzutem naruszenia art. 149 § 1, względnie art. 151 Ppsa. Warunkiem zastosowania art. 149 § 1 Ppsa jest więc spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji naruszeń prawa przez organ administracji. Jeżeli z wyroku wynika, że wojewódzki sąd administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa świadczących o przewlekłości postępowania administracyjnego, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić mu naruszenia art. 149 § 1 Ppsa, gdyż jego rozstrzygnięcie odpowiada dyspozycji zastosowanego przepisu. Nawet błędne oddalenie skargi na przewlekłość organu, nie polega samo w sobie na nieprawidłowym zastosowaniu odpowiednio art. 151 zamiast art. 149 § 1 Ppsa.
Powołanie wyłącznie art. 149 § 1 lub art. 151 Ppsa jako naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające do podważenia zaskarżonego wyroku, gdyż przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa, zamiast ją uwzględnić na podstawie art. 149 § 1 Ppsa uzależnione jest więc od ustalenia, czy organ dopuścił się przewlekłości postępowania.
Chybiony jest również powiązany z ww. przepisami zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa. Przepis ten stanowi, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Unormowanie to określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania, bezczynności, czy też, jak w niniejszej sprawie, przewlekłości organu administracji. Oznacza to, że o naruszeniu tego przepisu można mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń praw, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.
Autor skargi kasacyjnej naruszenia art. 134 § 1 Ppsa w istocie nie uzasadnił, wskazując jedynie że skarga powinna zostać uwzględniona na podstawie art. 149 § 1 Ppsa, zarzucając organowi nieefektywność i brak koncentracji czynności procesowych, prowadzące w konsekwencji do przedłużania terminów załatwienia sprawy. Tego rodzaju argumentacja autora skargi kasacyjnej nie może być rozważana w ramach omawianego zarzutu. Przepis art. 134 § 1 Ppsa jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem norm, których złamanie sam skarżący wprawdzie nie sygnalizował w złożonej skardze, ale których naruszenie Sąd I instancji powinien dostrzec z urzędu. Tymczasem w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 134 § 1 Ppsa nie powiązano z żadnym przepisem, którego uchybienie WSA w Poznaniu powinien był uwzględnić z urzędu.
Nie jest także uzasadniony zarzut zawarty w pkt 6 uzasadnienia skargi kasacyjnej, tj. naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepisy te mają charakter kompetencyjny i ustrojowy, i mogą stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdyby sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu pierwszej instancji nie może stanowić podstawy dla zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa i art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W tym miejscu należy także stwierdzić, że profesjonalny pełnomocnik strony powinien unikać emocjonalnych wystąpień w skardze kasacyjnej na rzecz prawnej argumentacji podnoszonego zarzutu.
Autor skargi kasacyjnej najobszerniej uzasadnił – w pkt 1 uzasadnienia – zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, który to przepis odnosi się do wymogów formalnych uzasadnienia wyroku. Wskazał tu nierzetelne przedstawienie stanu sprawy, błędne przedstawienie zarzutów, niewyjaśnienie stanu faktycznego, niewyjaśnienie istotnych wątpliwości co do sposobu postępowania PINB w Krotoszynie oraz nieodniesienie się do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu tych zarzutów skoncentrował się jednak na wskazywaniu uchybień postępowania administracyjnego, nie zaś wykazaniu okoliczności mających usprawiedliwiać zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Wskazał na wybiórcze informowanie skarżącego przez organ o podejmowanych działaniach, niedopuszczalność prowadzenia dwóch postępowań, jednego na żądanie strony, drugiego z urzędu, wskazał na możliwość prowadzenia postępowania naprawczego (legalizacyjnego) również na wniosek właściciela działki sąsiedniej, wskazał również, jakie czynności procesowe organ powinien jeszcze przeprowadzić, stwierdził, że PINB w Krotoszynie działał w sposób nieefektywny, niesprawny i nieskuteczny, nie zawiadomił strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków, zarzucił niezgodność z prawem postanowieniu z dnia [...] lipca 2017 r., zakwestionował stwierdzenie, że do zawieszenia postępowania doszło na wniosek L. O., ocenę, że ww. postanowienie nie prowadzi do niepotrzebnej zwłoki jest oceną błędną, zawiadomienie o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, tj. 30 od dnia otrzymania dokumentów nakazanych wezwaniem z dnia 5 grudnia 2016 r., a także zawieszenie postępowania w sytuacji gdy upłynął kolejny termin przedłożenia dokumentów określonych w postanowieniu z dnia [...] lipca 2016 r.
Tymczasem o uchybieniu wymogom art. 141 § 4 Ppsa mówić można jedynie wówczas, gdy sąd administracyjny nie spełni jednego z warunków ustawowych (opis stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia). W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 Ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 9/09; wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 672/09). Przede wszystkim jednak uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. I OSK 1605/09 publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie co do zasady wymogi formalne uzasadnienia zaskarżonego wyroku zostały zachowane. Uzasadnienie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. Zawarto w nim wyczerpujący opis stanu faktycznego sprawy, zrelacjonowano postawione w skardze zarzuty, wskazano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. W konsekwencji kwestionowanie stanowiska Sądu poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest prawdą, że Sąd pierwszej instancji nie odpowiedział na pytanie jaką moc dowodową mają ustalenia dokonane do dnia 6 lipca 2016 r. Na stronie 10 uzasadnienia wyroku wskazał bowiem wyraźnie, że podziela stanowisko organu, który wyjaśnił, że "choć PINB nie zawiadomił wszczęciu postępowania, to w istocie postępowanie zostało wszczęte, ponieważ prowadził konsekwentnie czynności procesowe (...)." Jeśli chodzi o brak w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania informacji, w jakim trybie, w oparciu o jakie przepisy będzie prowadzone postępowanie naprawcze, to okoliczność ta nie ma istotnego wpływu na ocenę przewlekłości postępowania.
Podobnie należy potraktować brak wyjaśnień dotyczących pojawienia się w aktach sprawy, już po wpłynięciu do WSA w Poznaniu akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę, postanowienia z dnia [...] lutego 2017 r. Akta administracyjne oznaczone jako k. 51a-55, zawierające ww. postanowienie, zostały złożone do WSA w Poznaniu przy piśmie z dnia 10 marca 2017 r. (k. 23). Nie ma przy tym żadnych przeszkód prawnych by organ już po wysłaniu akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę uzupełnił akta sprawy.
W pkt 5 uzasadnienia skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 § 1, art. 35 § 3, art. 61, art. 75, art. 77 i art. 79 Kpa oraz art. 81c ust. 1 pkt 1 i art. 93 pkt 10 oraz art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), dalej "uPb" z 1994 roku.
Przepis art. 7 Kpa ustanawia zasadę prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywatela, art. 8 Kpa - zasadę bezstronności, równego traktowania, proporcjonalności i pewności prawa, art. 9 Kpa – zasadę informowania stron i uczestników, natomiast art. 12 Kpa – zasadę szybkości i ograniczonego formalizmu. Zgodnie z art. 35 § 3 Kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepis art. 61 Kpa określa sposoby wszczęcia postępowania (na żądanie strony, z urzędu), przepisy art. 75, art. 77 i art. 79 Kpa regulują zaś postępowanie dowodowe.
Z kolei art. 81c ust. 1 pkt 1 uPb z 1994 roku uprawnia organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego do żądania od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego. W razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, ww. organy mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz (art. 81c ust. 2). Kto zaś nie udziela informacji lub nie udostępnia dokumentów, o których mowa w art. 81c ust. 1, podlega karze grzywny (art. 93 pkt 10).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty powyższe nie zasługują na uwzględnienie. W tym miejscu należy zaznaczyć, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w rozumieniu art. 12 Kpa, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych do merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by skończyło się ono w rozsądnym terminie. Innymi słowy, z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie to trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne do rozstrzygnięcia sprawy.
W doktrynie pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumie się sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest w bezczynności (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikająca z istoty sprawy (W. Borkowski, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w prowadzeniu postępowania przez PINB w Krotoszynie, mimo pewnego chaosu działań, o którym świadczy przeprowadzanie czynności procesowych typowych dla postępowania administracyjnego, np. oględzin w dniu 10 maja 2016 r., dowodów z zeznań świadków (T. K. 6 czerwca 2016 r., S. P. i H. P. 17 czerwca 2016 r., W. P. 1 lipca 2016 r.), zawiadomienia w dniu 27 czerwca 2016 r., na podstawie art. 36 § 1 i 2 Kpa, o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 29 lipca 2016 r., a następnie wystosowanie dopiero w dniu 6 lipca 2016 r. zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego – nie sposób dopatrzeć się przewlekłości w opisanym wyżej rozumieniu.
W ocenie NSA brak jest podstaw do przyjęcia, że czynności przeprowadzone w okresie między złożeniem wniosku z dnia 6 kwietnia 2016 r., a zawiadomieniem z dnia 6 lipca 2016 r. stanowiły postępowanie odrębne od postępowania prowadzonego po ww. zawiadomieniu.
W dalszym ciągu przedmiotem postępowania była kwestia legalności wybudowania budynku mieszkalno-gospodarczego na nieruchomości położonej przy ul. [...], na działce nr [...], zmianie nie uległ również krąg stron postępowania. Postępowanie, o którym mowa w zawiadomieniu z dnia 6 lipca 2016 r. obejmuje więc również czynności podjęte na skutek interwencji T. K. z dnia 6 kwietnia 2016r. Zaakcentować należy, że jest to jedno postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej zainicjowane przez T. K. w dniu 6 kwietnia 2016r., na skutek czego organ nadzoru budowlanego z urzędu wszczął niniejsze postępowanie.
W konsekwencji nie można zasadnie twierdzić, że prowadzone są obecnie dwa postępowania dotyczące tej samej sprawy, a postępowanie wszczęte na wniosek z dnia 6 kwietnia 2016 r. nie zostało w żaden sposób załatwione. Zawiadomienie z dnia 6 lipca 2016r. powinno oczywiście poprzedzać opisane wyżej czynności procesowe, jednakże uchybienie to nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy dotyczącej przewlekłości postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Wyjaśnić także trzeba stronie wnoszącej skargę kasacyjną, a to w związku z zarzutem naruszenia przez organ art.79 Kpa, że przedmiotem tego postępowania jest ocena czy organ działał przewlekle, a nie czy postępowanie było prowadzone z naruszeniem prawa strony do udziału w czynnościach procesowych.
Przechodząc do dalszych rozważań, dlaczego działań podejmowanych przez PINB w Krotoszynie nie można zakwalifikować jako przewlekłe prowadzenie postępowania, na wstępie należy podkreślić przedmiot sprawy, tj. kwestię legalności budynku zrealizowanego w roku 1980. W sprawach tego typu ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy wymaga, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, podjęcia szeregu czynności procesowych. W tym miejscu nie ma potrzeby ponownego przedstawiania sekwencji czynności podejmowanych przez organ po piśmie T. K. z dnia 6 kwietnia 2016 r., którą przedstawił już dokładnie Sąd pierwszej instancji.
Należy jedynie stwierdzić, że czynności te w istocie zmierzały do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i były podejmowane w krótkich odstępach czasu, a żadnej z nich nie można uznać za czynność pozorną. Istotnie, termin załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 Kpa został wielokrotnie przekroczony, tym niemniej nie sposób dopatrzeć się w tym winy organu. Wymusił to bowiem charakter sprawy, dotyczącej samowoli popełnionej 36 lat przed wszczęciem postępowania, oraz wielość czynności procesowych, które należało wykonać, m.in. przeprowadzić oględziny, pozyskać dokumenty z odpowiednich rejestrów, przesłuchać świadków.
Należy też wziąć pod uwagę, że w przypadku samowoli budowlanej, zarówno pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 roku, jak i obecnie obowiązującej ustawy z 1994 roku, intencją ustawodawcy jest co do zasady umożliwienie legalizacji tej samowoli. Legalizacja samowoli budowlanej jest oczywiście uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora, tym niemniej organ zobligowany jest prowadzić postępowanie tak, by legalizację umożliwić. Nakaz rozbiórki jest bowiem ostatecznością, i to tylko w takim zakresie, w jakim jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem.
W świetle powyższego zasadne było, po ustaleniu okoliczności faktycznych sprawy, wydanie postanowienia z dnia [...] lipca 2016 r. zobowiązującego właścicielkę przedmiotowej nieruchomości do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji, mianowicie zaświadczenia o zgodności samowolnej budowy z ustaleniami planu miejscowego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, a nadto inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną stanu technicznego i oceną zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. W sytuacji gdy organ stwierdził, że budynek zostały wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, w okresie obowiązywania przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 roku, to jego obowiązkiem było ustalenie, czy jest on zgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym (art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy) oraz w jakim jest stanie technicznym, w tym czy nie narusza przepisów techniczno-budowlanych (art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy).
Postanowienie powyższe nie miało więc cech zbędności, ani nie służyło nieuzasadnionemu przedłużaniu postępowania. Okoliczność, że jako podstawę do wezwania o przedłożenie zaświadczenia o zgodności samowolnej budowy z ustaleniami planu miejscowego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, a nadto inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną stanu technicznego i oceną zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi podano art. 81c ust. 2 uPb z 1994 roku, który mówi o dostarczeniu odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, nie rzutuje na kwestię przewlekłości, skoro samo wezwanie było zgodne z prawem i znajdowało oparcie w art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb z 1974 roku w zw. z art. 103 ust. 2 uPb z 1994 roku.
Okoliczność, że wówczas nie zawieszono postępowania nie świadczy o tym, że organ dopuścił się przewlekłości. Wręcz przeciwnie, organ umożliwił szybszą legalizację bez wydawania postanowienia o zawieszeniu postępowania. W dniu 9 listopada 2016 r. do organu wpłynęła inwentaryzacja budowlana z oceną stanu technicznego oraz decyzja Burmistrza Zdun z dnia [...] czerwca 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla przebudowy z nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w K.. Ponieważ jednak, decyzja ta nie została wydana dla istniejącego budynku będącego przedmiotem legalizacji lecz dla przyszłej inwestycji dot. przebudowy i nadbudowy konieczne stało się wystąpienie o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego budynku.
Nie można więc ponownego wezwania z dnia 5 grudnia 2016 r. traktować jako przejawu przewlekłości postępowania. W dniu 27 lutego 2017 r., a więc w terminie określonym w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2016 r. (do 28 lutego 2017 r.) do PINB w Krotoszynie wpłynęło pismo L. O., do którego dołączono zawiadomienie Burmistrza Zdun o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy działki nr [...] położonej w K. dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny. Okoliczność ta w pełni uzasadniała więc zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. Z uwagi na wydanie tego postanowienia bezprzedmiotowe jest rozważanie, czy określenie w zawiadomieniu z dnia 7 grudnia 2016 r. nowego terminu załatwienia sprawy w formule: "30 dni od dnia otrzymania dokumentów (...)" było zasadne, skoro postępowanie jest zawieszone.
W świetle powyższego niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb z 1974 roku (pkt 2 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 uPb z 1974 roku, opisany w pkt 3 uzasadnienia skargi kasacyjnej, to nakazanie w postanowieniu z dnia [...] lipca 2016 r. oceny zgodności zrealizowanej samowolnie budowy z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w dacie budowy i obecnie znajduje oparcie w art. 81c ust. 2 uPb z 1994 roku. Obowiązek dokonywania oceny samowoli budowlanej zrealizowanej pod rządami ustawy z 1974r. w oparciu o przepisy techniczno-budowlane obowiązujące w dacie tej samowoli adresowany jest do organu prowadzącego postępowanie legalizujące. Prawidłowo zobowiązano inwestora, na podstawie art. 81c ust. 2 uPb z 1994 roku, do przedstawienia oceny technicznej uwzględniającej również przepisy techniczno-budowlane obecnie obowiązujące, co mogło być niezbędne dla pełniejszej oceny, czy samowolnie wybudowany obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega w niniejszej sprawie przesłanek, dla których Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić skargę na podstawie art. 149 § 1 Ppsa. Czynności podejmowane przez organ mieszczą się w zakresie czynności niezbędnych do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych związanych z samowolną budową przedmiotowego budynku i umożliwiających legalizację tej samowoli.
W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 Ppsa.